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畜禽养殖业是我国农业的重要组成部分，其产值仅次于种植业。据国家统计局统计显示，2015年牧业总产值已达到29780.38亿元，占农林牧渔业总产值的27.8％，近年来我国生猪出栏量在7亿头以上。传统畜禽养殖以家庭散养为主，随着现代养殖业集约化、规模化和产业化发展，不仅大大推动了畜牧业现代化的进程，集约化的畜禽养殖污染也对我国环境造成巨大的压力。畜禽养殖是农业面源污染的最大来源，也是水体环境治理的重要方面。

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《第一次全国污染源普查公报》显示，2007年，我国畜禽养殖业的COD和氨氮排放量分别为1268.26万吨和71.73万吨，占农业源COD和氨氮排放量的95.8％和78.1％，占全国COD和氨氮排放量的41.9％和41.5％。2012年，我国规模化畜禽养殖COD和氨氮排放量为1099万吨和63万吨，占当年全国总排放量的45％和25％，占农业源排污总量的95％和78％。规模化畜禽养殖业是农业面源的最大排放源，也是我国环境污染的重要来源。

为了防治农业面源污染，我国在2014年出台了《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》），这是中国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，对推动畜禽养殖污染防治、促进畜禽养殖业健康发展具有十分深远的意义。近年来，在一系列国家行动计划、规划、部门计划等文件中都专门针对畜禽养殖污染做出了要求和部署。然而一些政策在现实执行中却存在目标表述不一致、管控措施过于严厉、激励落实不到位等问题。本文试图对这些政策进行初步分析和评估，主要围绕两大问题：一是各类政策目标之间是否一致?二是政策措施是否得到落实?结论如下：

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一、主要责任部门和国家政策目标表述差异巨大 dedecms.com

《条例》第一条指出：“为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。”《条例》的主体内容总体上是鼓励畜禽粪便的综合利用，而不是以达标排放为目标，这是对畜禽粪便在内的农业污染治理提出了新的发展方向和解决手段。基于《条例》提出的总体目标，中国陆续出台了一系列的规划和方案，对畜禽养殖污染控制和综合利用提出更细化的阶段目标。最先对畜禽污染治理明确提出量化目标的是农业部2015年4月发布的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，该意见提出到2020年“规模畜禽养殖场（小区）配套建设废弃物处理设施比例达75％以上”。同年5月，由国务院同意，农业部牵头、国家发改委等8部委共同制定的《全国农业可持续发展规划（2015-2030年）》则提出“养殖废弃物综合利用率分别达到75％以上”，2016年由国务院印发的《全国农业现代化规划（2016-2020年）.》沿用了这一表述，并且标注为约束性目标，也就是说“养殖废弃物综合利用率达到75％以上”上升为国家目标。尽管两个目标数值都是75％，但是分析两个目标的表述，可以发现差异巨大。

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1.覆盖的范围不同。农业部目标针对的对象限于规模养殖场，而国家目标的75％并未加以规模限定。中国畜牧业协会数据显示，2014年中国年出栏500头以上的规模猪场为41.8％，另据农业部综合测算，2015年全国畜禽养殖规模化率为54％，也就是说农业部目标覆盖的范围约为我国养殖总量的一半左右。 内容来自dedecms

2.目标的结果指向不同。农业部目标的考核指标是“配套建设废弃物处理设施”，而国家目标指向则是“综合利用率”。由于设施的配置和运转都有成本的发生，因此在设施和环境治理效果之间还有两步之差：一是设施的处理能力，能否保障场区粪便的全部无害化；二是设施的运转情况，有了处理能力还要运转，也就是说设施是否有效运转。从工业污染治理情况来看，设施处理能力不够，或者有设施不运行或不满负荷运行的状况时有发生，不排除畜禽养殖污染治理也出现类似情况。 内容来自dedecms

综上，按照当前54％的规模化养殖率，75％的规模养殖场（区）仅占养殖总量的40.5％；假定2020年规模化率达到80％，75％的规模养殖场（区）占养殖总量的60％，即便这些养殖场（区）的粪便100％资源化利用，与国家的75％目标还有较大差距。这将对未来政策目标的实现方式，以及对目标实现的绩效评估造成困扰。

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二、约束性措施执行过于严厉

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1.过度禁限养。《条例》中明确了四类区域应划为禁养区。《水污染行动计划》则进一步对禁养区划定提出了时间限度，要求在2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。禁养区划定工作得到了极大重视，各地都出台了禁养区划定方案，并以较强的力度推行。由于《条例》将对规模界定的权利交给了地方，各地在划定禁限养区时关于规模的界定差异非常大，有的地方没有规模标准，基本上就把禁养区变成“无畜区”。过度禁限养所衍生的问题已经初现端倪，猪价不稳、农户转产转业等，2016年9月农业部副部长于康震已经明确提出要“推动解决部分地区盲目禁养限养问题”。 织梦好，好织梦

2.死守达标排放。处理畜禽粪便最佳方案是通过制取沼气、还田利用等进行综合利用。然而，过去的环境管理主要是针对工业部门，基本要求就是达标排放，基层在对《条例》的落实中往往墨守思维定势，把资源化利用和污染治理截然分开，甚至把资源化利用当成污染排放。更有甚者，即便在农民同意的情况下，养殖企业产生的沼渣沼液只能通过罐车拉到农田，却不被允许通过管道引入农田。因为管道意味着排放，排放则要达标。决策部门已经意识到地方执行的偏颇，因此在2016年11月环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中，明确提出“畜禽粪便、养殖废水、沼渣、沼液等经过无害化处理用作肥料还田，符合法律法规要求以及国家和地方相关标准不造成环境污染的，不属于排放污染物”。

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三、激励措施落实不到位

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1.将有机肥和化肥优惠政策捆绑在一起已经不合时宜。《条例》中对有机肥生产、运输、使用的优惠政策都是以化肥为参照。然而，随着化肥零增长行动的深入推进，过去给予化肥从生产到使用的各项优惠政策正在逐步取消。将有机肥可享受的优惠政策与化肥绑定在一起已经不适应形势的发展。

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二是政策规定的鼓励措施落实不到位。《条例》规定畜禽养殖场沼气发电上网享受可再生能源上网补贴。但实际中在沼气发电方面，养殖场经常被以“发电量太小”“不符合技术标准”为理由被拒绝入网，养殖户得不到发电上网的收益。即使将富裕电量免费提供给附近的村民使用，也存在输送线路建设成本的问题。如此使得《条例》31条的落实事实上存在很大的障碍。

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此外，由于资源化利用不被广泛认可为污染治理的手段，以畜禽粪便为原料的有机肥生产往往执行的是工业电价，而不是本应享受的农业电价，这加大了有机肥生产的成本。有机肥生产享受农用电价合法、合理。一方面，有机肥生产既是重要的污染治理行为，其产品也是为农业所用，无论从污染防治、还是支持农业的角度来讲，有机肥生产都应该执行农业电价。另一方面，过去在鼓励化肥使用时，化肥生产享受农业电价优惠，当前推进有机肥替代化肥，化肥的电价优惠取消了，这部分优惠理应由有机肥来享受。政策建议

从上述分析可以看出，近年来，中国在畜禽养殖污染防治方面出台了大量政策，采取措施的力度也前所未有。然而，已有政策的目标之间存在鸿沟，政策预期的目标是实现整体的基本资源化利用，然而管理的对象仅为约占一半左右的规模化养殖场，这使得政策预期目标和政策实际作用的对象之间存在巨大的鸿沟，应当及时调整表述，或者由其他部门“补缺”。况且对“规模”的界定并不清晰，而在基层执行中，又过度依赖管制手段，激励措施没有得到较好的执行。这使得政策的效果大打折扣。 本文来自织梦

可以预见，未来对于排放的管理将更加严格，因此资源化利用是根本出路，达标排放只是最不得已的办法。畜禽粪便的资源属性并没有改变，要找好出路，树立“利用是最有效的污染治理措施”的观念，所幸这一点在最新发布的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》中已经有所体现。 dedecms.com

下一步，要突出利用好激励措施。一是在《条例》中已经明确的激励措施，要尽快出台落实细则，并且要将有机肥的优惠政策和化肥脱钩；二是扩大激励政策的覆盖面，对养殖场实行分类管理，在管好集中规模养殖场的同时，也要加强养殖散户的激励；三是充分发挥市场主体作用，在电价、税收、金融等方面给予一系列优惠政策，提升市场主体盈利空间，针对以畜禽粪便为主要原材料的有机肥生产用电，应立即执行农业电价。此外，还要通过拓宽资金渠道，加强资金整合，逐步建立各级财政、企业、社会多元化投入机制。（nc-1820170324） dedecms.com