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摘要：排污权交易制度是我国在环境污染治理和生态文明建设过程中的机制创新。浙江省是最早进行排污权交易试点的省份，但在实施过程中存在诸多问题。本文针对排污权交易政策实施的政策目标、管理对象、配额总量、初始分配、政府职能和制度保障等关键环节进行分析和评估，并提出建立区域排污权交易市场、科学界定交易制度内容、停止政府储备和出让制度、颁发区域固定源排污许可证、完善信息公开和监督管理机制的政策建议。

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关键词：排污权交易 政策评估 固定源排污许可证

2007年以来，我国已先后批准近20个省、自治区、直辖市开展排污权交易试点工作。其中，浙江省是第一批试点省份，截至2016年，浙江省累计开展排污权有偿使用31334笔，有偿使用和交易金额60.91亿元，占全国的80％以上。然而，目前尚缺乏规范的排污权交易政策评估，政策评估是政策优化的重要基础，可以帮助干系人了解环境政策的实施状况和存在的问题。本文通过对浙江省排污权交易的关键内容进行分析评估，发现排污权交易政策存在的问题并提出建议，为浙江省及其他试点地区的排污权交易政策改进提供借鉴和参考。

一、排污权交易政策存在的问题 织梦内容管理系统

（一）政策目标不明确，未定位于降低社会减排成本

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排污权交易与传统的命令控制型手段不同，属于经济刺激型的环境政策手段，其政策目标是降低社会减排成本。通过自由交易，污染物治理成本低于交易价格的企业将增加减排量，出售剩余的排污许可；反之，企业需购买排污许可，替代实际减排。最终，市场按照边际成本削减污染物排放，实现社会减排成本不断降低的目标。 copyright dedecms

《浙江省人民政府关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》提出：排污权交易的政策目标是确立“环境容量是稀缺资源”理念、促进环境容量资源的优化配置、推动环境监测监控体系建设、加快实现环境管理现代化、调整优化区域经济布局和产业结构、促进经济发展方式转变等内容。目标覆盖范围广，偏离了降低社会减排成本的核心目标。虽然强调了开展排污权交易试点工作“有利于促进企业技术创新和管理创新，降低污染减排和环境保护的成本”，但没有将降低减排成本作为政策的关键目标。 内容来自dedecms

（二）管理对象缺乏合理的纳入标准，交易市场规模小

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从成本有效性角度看，排污权交易的管理对象应设置准入门槛，以降低管理成本。例如，美国酸雨计划第一阶段（1995～1999年）仅包括装机容量在10万千瓦以上的110家电厂；第二阶段（2000年开始）管理对象扩大到装机容量超过2.5万千瓦的2128家发电厂。 织梦好，好织梦

浙江省排污权交易的管理对象原则上包括所有2010年污染源普查更新的工业排污单位，以及2吨/时及以上燃煤锅炉或相当规模工业窑炉的现有排污单位。首先，管理对象的纳入原则未进行成本效益分析，缺乏合理的准入标准，2吨/时的燃煤锅炉准入规模较小，企业的守法成本和政府管理成本是否增加未进行充分论证；其次，目前的排污权仅限于市县内部交易，管理对象少，跨区域交易市场的流动性差，难以形成规模化的交易市场。

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（三）交易市场未基于企业实际排放量制定总量目标，初始配额分配不合理

我国各省的污染物排放总量削减目标通常与地区五年规划挂钩，浙江省“十二五”规划二氧化硫和氮氧化物排放总量削减目标是，到2015年分别控制在59.3万吨、69.9万吨以内，比2010年分别减少13.3％和18.0％；“十三五”规划中二氧化硫和氮氧化物削减目标是，到2020年比2015年各减少15％，分年度削减比例见表1。 dedecms.com

从排放总量削减目标的制定过程看，浙江省根据环保部分配的目标总量制定全省污染物总量削减计划，但不是排污权交易市场的总量削减计划。浙江省“十二五”期间明确纳入交易的污染源数量仅18家，二氧化硫和氮氧化物的实际排放量总量为36150吨和52473吨，分别仅占总量目标的6.1％和7.4％；“十三五”期间扩大到22家，参与交易企业排放总量占比仍小于10％。因此，浙江省排污权交易未制定交易市场的总量目标，仅考虑环保部下达的总量目标，脱离了参与交易企业的实际排放量。从逐年削减比例看，“十二五”规划中仅制定了总量年度削减比例，未制定企业排放配额的逐年削减比例，导致排污企业的许可排放量与实际排放量不符，排污企业的许可排放量远大于实际排放量，削减目标无法对企业实际排放量产生有效约束，企业减排动力不足，交易积极性降低。“十三五”规划制定了企业排放配额的逐年削减比例，但与总量削减比例不一致，未给出依据和说明，缺乏公平性。 dedecms.com

排污权的初始分配是基于企业基准年的实际排放量，根据历史数据法、排放绩效法等方法，遵循公正公平原则核定所有交易管理对象的初始分配配额。例如，美国南加州区域排污权交易市场的RECLAIM计划采用历史数据法，将排污企业基准年前三年中的最大排放量作为初始配额，为企业发展留有余地。我国采取排放绩效法，每个管理对象的排放配额等于排放绩效乘以其原料消耗量或产品产量，但浙江省在核定火电行业排放配额时，没有采用行业统一排污绩效值，而是根据机组容量和机组年限制定不同的排放绩效，不符合公平性原则。另外，对于管理对象的原料消耗量或产品产量如何核定未提供具体说明，导致配额核算的误差和争议较大。 内容来自dedecms

（四）政府储备和出让排污权不利于发挥市场主导作用 copyright dedecms

政府储备和出让排污权是指在配额分配初期政府预留一定比例的排污权，再在交易市场有偿出让给企业。从浙江省2012～2014年二氧化硫储备指标竞价情况看（见图1），政府共储备指标2450吨，出让2337.8吨，出让所得2995.5万元，每吨均价达到13048元。排污权交易的管理对象是排污企业，排放配额应全部分配给所有的管理对象，政府不属于排污主体，却在初期无偿获得配额，后期出让获得利益，破坏了市场的公平竞争环境，不利于发挥交易市场的主导作用。

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交易市场健康运行的基础应当是交易管理对象活跃的交易行为。然而，截至2015年底，浙江省累计排污权交易6466笔，交易总额11.8亿元，其中企业与企业间交易仅250笔，交易额2.29亿元，占比分别为3.9％和18.9％，浙江省2014～2015年的排污权交易情况如表2所示。其余的交易量和交易额大部分是政府出让排污权或政府参与的交易。企业间交易数量少，交易额占比低，表明交易市场以政府为主导，企业参与交易的积极性低，市场流动性弱，无法充分发挥排污权交易政策降低企业减排成本的作用。

（五）排污许可证制度不完善，缺乏信息公开和公众参与

排污许可证制度是排污权交易实施过程中排放监测与核查机制的核心。浙江省的排污许可证管理处于注册证水平，不能在固定源管理中发挥核心作用，尽管国家要求环保部门定期核查污染源排放状况，但由于尚未建立完善的排污许可证制度体系，环境监测数据质量评价和信息挖掘能力不够，仍存在数据利用率低、信息分享不充分等问题。

虽然我国的重点污染源已经建立连续排放监测系统（CEMS），但是浙江省污染源公开的排放信息只有污染物小时浓度值，缺乏污染物排放流量数据，因此无法准确核查污染源的实际排放量，导致政府核查和处罚缺乏可靠依据。信息的不充分降低了企业参与排污权交易的信心，也不利于政府和社会公众对企业是否守法进行有效监督。

二、政策建议

（一）建立区域排污权交易市场，科学界定交易制度内容

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目前，我国已经全面开展固定源排污许可证试点，根据环保部要求2020年前所有固定源必须取得排污许可证，为排污权交易顺利推行提供了有利条件。浙江省排污权交易仅在省内试点，区域太小，应扩大交易范围。建议在京津冀、长三角等雾霾污染严重地区，建立针对SO2和NOX减排的区域性排污权交易市场，促进固定源继续减排，运行成熟后扩大到全国范围的排污权交易市场，同时考虑不同地区污染物的扩散情况，限制污染严重区域的配额买入，避免“热点”问题。排污权交易制度的基本内容设计如下：

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第一，根据成本效益分析，确定纳入排污权交易的企业规模，并列出完整的污染源清单。第二，统计所有管理对象的基准年排放量，加总得到基准年污染物排放总量，根据区域减排计划确定目标年污染物排放总量和年度削减比例。第三，按行业制定统一的排污绩效标准，根据年度总量削减比例确定企业的逐年配额标准，列出污染源减量计划清单。

（二）停止政府储备和出让排污权制度，发挥市场的主导作用

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建议立即停止政府储备和出让排污权制度，明确环保部门的主要职责是核查污染源的实际排放情况是否符合排污许可的要求，推行排污许可证制度，避免过度干预市场，建立一个充分自由的交易市场。

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政府可以作为排污权交易市场的参与者发挥调节作用，如通过购买配额减少排污总量，或者在市场配额供应不足时卖出配额，但在初始分配时必须全部分配给所有管理对象。政府也可以通过预留少量配额在市场上公开拍卖，以发现配额的市场价格，但所得利益必须按比例分配给管理对象。

（三）环保部批准颁发区域固定源排污许可证，完善信息公开机制和监督管理机制 copyright dedecms

固定源排污许可证制度是排污权交易的保障和基础，应要求区域内每个规模以上固定源排污单位必须申请区域排污许可证。排污许可证需规定：每个减排期固定源的年度减排目标；连续监测方案、技术规范以及缺失数据处理等规定；固定源的年度守法报告和记录；省级或区域环保部门核查和处罚规定等。

通过排污许可证的发放、守法报告等信息公开实现公众监督和公众参与。严格执行排污许可证制度，建立完善的环境监测和企业守法程序，制定定量化的处罚标准。

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参考文献：

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[3]宋国君.区域排污权交易市场建设的政策选择[J].改革，2017（10）：68～71. 内容来自dedecms

[4]宋国君，赵英煲.美国空气固定源排污许可证中关于监测的规定及启示[J].中国环境监测，2015，31（6）：15～21. copyright dedecms