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【摘要】通过文献梳理，建立了影响中国城市可持续发展决策的理论分析框架，该框架包含上级政策导向、基层环保意愿、经济可行性、环境压力等四个方面。通过对城市年度政府工作报告的内容分析，识别城市可持续发展决策强度，并根据理论框架设立7项具体指标，定量分析了中国地级及以上城市环境可持续发展决策的动力机制。研究结果显示：中国城市的可持续发展动力主要是自上而下作用的，中央等上层政府的宏观战略是可持续性转型的核心因素，基层民众对于可持续发展的需求有待继续提高，尚不足以激励地方政府开展自发的可持续发展行动。此外，突出的环境问题已经引起了地方政府的高度重视和行动，但是，城市政府仍然在很大程度上将可持续发展视为再分配性政策，通过环境治理谋求经济福利的意识或条件仍未达成。 织梦内容管理系统

【关键词】可持续发展；环境治理；地方治理

环境可持续发展是21世纪面临的最大挑战之一。1996年伊斯坦布尔联合国第二次人居会议（又名城市峰会）之后，城市日渐成为可持续发展的主战场。在随后的可持续性政策发展和研究中，人们越来越强调地方是实施干预的关键场所。Gibbs等（2000）将地方环境政策与后福特主义的社会规制相联系，从理论上解读了环境规制空间尺度下移的合理性。Ward（1996）更明确地提出，地方政府制定自己的政策和战略，不仅是对这些更高级别政策举措的回应，也是出于自身自下而上的视角。美国城市可持续发展和规划的责任主要在于地方政府和其他地方机构（Feldman et al.，2000），基于这一现实基础，Feiock等（2013）建立了城市可持续发展综合数据库（Integrated City Sustainability Database，ICSD），通过定量分析，发现地方财政状况、地方利益集团、居民社会特征等是影响美国城市政府实施可持续发展行动的关键因素（Lubell et al.，2009；Sharp et al.，2011；Kwon et al.，2014；Hawkins et al.，2016）。然而，受限于制度背景和发展阶段，上述研究结论并不一定适用于中国国情。城市是实践可持续发展理念的前沿阵地，但是城市政府并非环境治理的主导者。

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首先，本文基于公共选择理论和已有实证研究成果，从政治和经济激励的角度，构建包含上级政策导向、基层环保意愿、经济可行性、环境压力等因子的中国城市环境可持续发展决策框架。其次，通过对中国各级政府年度工作报告的内容分析，识别各级政府对于环境可持续发展的决策偏好，并结合其他社会经济统计数据，对中国地级及以上城市进行定量分析。本文力图厘清中国城市可持续发展的特征和核心驱动力，为中国城市的可持续发展实践做出理论支持。 织梦好，好织梦

一、文献评述

基于规制理论的后福特主义转向和西方世界的现实基础，一些国外学者相信地方政府拥有足够的基层动力，自发制定可持续性政策和战略，成为可持续性治理体系中的主导者，并不断推进该方向的实证定量研究。例如，Lubell等（2009）通过研究美国加州中央山谷地区的城市后发现，可持续发展政策更可能发生在财政状况较好、居民社会经济地位较高的城市。Sharp等（2011）认为，地方政府制定和实施环保行动的影响因素有：地方利益集团的意志、地方政府的构建形式和地方财政状况。Kwon等（2014）分析了美国加州城市政府推行气候保护和能源可持续发展政策的动因，结果表明地方财政状况、居民受教育程度、地方政府构建形式、加入倡导地方可持续发展国际理事会（ICLEI）等因素影响了环保行动的推行。Hawkins等（2016）通过建立环保重要性认知、区域协作、参与气候保护行动网络、地方利益集团、地方财政能力、地方管理制度等六个解释变量的实证模型，分析了地方政府做出可持续发展决策的原因。 内容来自dedecms

这些研究为定量分析中国城市可持续发展决策的动因提供了良好的基础，但是如前文所述，其以地方为主导的视角可能并不适用于中国的制度背景和发展阶段，其研究结论也无法为中国城市的可持续发展实践提供直接参考。在中国的制度背景下，上级政府的政策方针会对地方政府行为产生更大的导向作用；而基于中国当前的发展阶段，地方和民众对于环境可持续发展的认识和需求也许还不足以形成地方自发性动力。因此，批判地借鉴西方研究成果，兼顾中国的区域发展特色，建立影响中国城市环境可持续发展决策的理论框架并展开分析，具有紧迫性和必要性。

二、理论框架 织梦内容管理系统

本文以公共选择理论为基础构建影响中国城市环境可持续发展决策的理论框架。公共选择理论将经济人假设引入政府的经济行为分析，认为政府在环境决策中追求自身利益的最大化（洪璐等，2009）。新制度经济学理论认为，经济人追求的利益最大化不仅包括物质利益，还包括权力、名誉、健康等非物质财富，是综合效用的最大化（朱浩等，2014）。可持续发展政策的目标通常是提供各种私人市场无法提供的公共商品，包括环境质量。因此，从政治和经济激励等方面分析，地方政府推行可持续发展举措的动力可能有以下几个方面。 dedecms.com

（一）上级政策导向 本文来自织梦

中国作为政府主导型社会，上层制度对于地方政府环境可持续发展意愿的影响尤为重要，主要体现在两个方面。（1）反思地方政府生态管理困境的一批学者普遍认为，官员考核和监管机制的不完善是制约地方政府重视可持续发展行动的重要原因之一（邱桂杰等，2011；崔晶，2016）。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”和“领导干部的责任追究制度”，将生态建设指标“纳入经济社会发展评价体系”，并且“要占很大的权重”1、。2015年8月，中共中央、国务院正式颁布并施行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。愈发严格的监管机制将有助于地方政府更加切实执行上级政府的生态文明和可持续发展理念。（2）城市尺度的环境保护行动很可能面临跨越行政区的治理困境，保护收益和破坏成本都很可能蔓延到邻近地区，这种外部性决定了区域协同治理的必要性。上级政府可以直接规划或协助形成区域协同的环境治理方案，从而避免部分城市可能采取的搭便车和机会主义策略，减少城市之间的监控和执行成本，确保地方可持续发展行动的成效和积极性。

因此，我们给出核心假设1：上级政府的环保理念可以通过落实监管制度和提升区域协同治理，对地方政府的可持续发展意愿产生积极影响。

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（二）基层环保意愿

不同的地方利益群体显然在实施可持续发展战略过程中有着不同的诉求，有些支持环境发展政策的出台，有些则可能成为可持续发展的障碍。 织梦好，好织梦

首先，在传统的城市增长机器理论的指导下，谋求经济发展的利益群体会在地方治理中占据上风。在传统意义上，发展型利益群体会阻碍地方的可持续发展行动，他们通常以企业为代表，因为可持续发展政策很可能会增加成本。然而，最新的研究成果显示两者并不一定站在对立面上，具体体现为以下两个方面：第一，波特假说及其大量实证研究认为，设计良好的环境规制可以促进企业创新，从而可能抵消污染治理带来的成本，并提高竞争力（Ambec et al.，2013；余伟等，2015）。也就是说，如果将可持续发展视为发展性政策，并能够创造环境质量和经济机会之间的协同，那么发展型利益群体也应该成为可持续发展的支持者。第二，企业是一个庞大的群体，不同产业部门的企业群体对可持续发展持不同态度。总之，传统观点认为以企业为代表的发展型利益群体对于环保战略持反对态度，但是结论仍存在争议。 dedecms.com

其次，地方也存在着与发展型群体相对立的、纯粹追求环境等公共利益的群体，即第三部门。他们倾向于维护自然环境系统的健康运行，并推动制定有利于资源长期利用和环境保护的政策。 内容来自dedecms

再次，居民意愿对于可持续发展政策的制定同样至关重要。基于发达国家的研究成果表明，公众对于环境的关注能够促使地方政府切实推进各种可持续发展举措，并提高可持续发展战略成功的可能性（Portney et al.，2010；Wang et al.，2014）。然而，一些国内研究者认为，基于当前国内的发展阶段，“为了环境保护，宁可放慢经济发展速度”的公众比例较小，与环境保护带来的高水平的生活质量和公众健康相比，物质生活改善仍是大多数人的主要需求（邱桂杰等，2011）。随着后工业时代的到来，民众对于综合生活质量的诉求必定不断提高。但是现阶段普通民众意愿到底是政府推行可持续发展举措的激励因素还是制约因素，仍是一个未知数。 内容来自dedecms

总之，基层环保意愿可以通过发展型利益群体（以工业企业为代表）、环保型利益群体、居民社会地位三个维度予以描述。环保型非营利组织理应是坚定的环保型利益群体，而企业和居民对于可持续发展的态度并不能完全确定。

按照目前的主流认知，我们给出辅助假设2：发展型利益群体势力较小、环保型非营利组织众多且居民社会经济地位较高的地区更有利于实施可持续发展行动。

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（三）经济可行性

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城市的经济基础对于地方政府的施政方向有着直接影响。财政情况良好的城市更可能承担再分配性政策；而无论财政状况如何，发展性政策都是地方政府的良选。按照可持续发展、精明增长等概念的含义，可持续发展政策既可以增加经济效益，也可以增加环境福利，因此，应被视为发展性政策。那么，地方财政状况对于可持续发展的推行力度应该没有影响，甚至经济基础较弱的地区更有可能热衷于实施可持续发展，从而实现后发优势和跨越式发展。例如，Kousky等（2003）通过对美国23个加入ICLEI的城市官员采访后发现，实施市政建筑绿色化改造、用LED取代传统交通灯、在市政车队用混合动力车取代传统燃油车、使用垃圾回收厂产生的甲烷为小型工程供电等可持续发展措施，能够为城市政府节约能源成本，实现经济与环保的双赢。然而，更多的研究者认为财政状况良好的城市更可能实施可持续发展政策（郎友兴等，2007；Krause，2012；Homsy et al.，2015）；还有学者提出，考虑到可持续发展战略的外部性，必须在中央政府统一领导下实施，转移支付决定了地方实施可持续发展的积极性（崔静，2016）。可持续发展政策在这种情况下等同于传统的环保政策，地方政府仅仅将其作为再分配性政策，为了“综合效益最大化”而采取环境治理行动。 内容来自dedecms

在当前的制度和技术背景下，可持续发展政策很可能是发展性政策和再分配性政策的混合体，从而受到城市财政状况的影响。考虑到即使作为发展性政策，项目的前期发展往往需要大量投资，且收益可能在很多年后才能实现。

因此，我们给出辅助假设3：经济基础条件良好、财政收入水平高的城市更有可能实施可持续发展行动。

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（四）环境压力 dedecms.com

越来越多的城市可持续发展政策文献认为，可持续发展政策的推行取决于各类环境问题的严重性。然而，关于环境压力对于可持续发展行动是制约作用还是激励作用，依然众说纷纭。在一些研究中，环境压力推动了城市可持续性政策的发展（Lubell et al.，2009），城市的增长率越高，其总体规划越能体现出可持续性（Conroy et al.，2004）。与此相反，Zahran等（2008）则认为，低建筑密度、低太阳能使用水平、高私家车通勤率等特征代表了传统蔓延式的城市发展模式，与紧凑城市的集约发展理念相比，对资源环境的浪费和压力更大，而这些地方不太可能采取环境保护行动，因为它们面临更大的沉没成本，所谓积重难返，压力反而对治理构成了障碍。这一矛盾在涉及提倡高密度城市的“新都市主义”的讨论中尤为突出。高城市密度到底是环境压力还是环境治理，并且如何影响当地政府推行可持续发展的意愿，都存在着理论和实践上的未知。

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基于稀缺性的经济学特质，我们给出辅助假设4：人口多、增长快、人口密集的城市面临更大的环境资源压力，连同较低的城市环境质量水平，都将刺激城市政府实施更多的可持续发展行动。 dedecms.com

三、研究样本与研究方法

（一）研究模型

根据上述理论框架的一条核心假设和三条辅助假设，本文建立了中国城市环境可持续发展决策的多元回归模型： dedecms.com

γ=β0+β1xl+β2x2+β3x3+β4x4+β5x5+β6x6+β7x7+u

其中，γ表示城市环境可持续发展决策强度，xi表示各项解释变量（见表1），βi表示待估算的各项回归参数，u表示不可观测因子和误差项。 织梦内容管理系统

（二）指标选取 织梦内容管理系统

1.城市环境可持续发展决策强度

城市环境可持续发展决策强度的评价参考侯新烁等（2016）提出的方法。他们认为，《政府工作报告》具有一致的内容框架，包含上一年度工作回顾、当年工作任务目标和具体计划等内容，报告从起草、征求意见到最终提交审议，特定词语出现的时间、背景和频次等都经过了深思熟虑，内容可以准确地体现政府的意志，因此，利用相关有效词频表征城市政府的发展意愿是一种客观且有效的研究手段。事实上，词频分析已经广泛应用于社会科学的各项定量研究中，分析对象涉及政府规划、网络微博等多种文本文件（刘琼等，2017；杨微石等，2017；陈云松等，2017），是大数据时代筛选信息的有效方式。

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因此，本文对城市政府年度《政府工作报告》进行环境可持续发展的相关词频分析，关键词包括：环保、环境保护、环境整治、环境治理、环境质量、空气质量、低碳、碳排放、减排、节能、可持续、垃圾分类、绿地、绿化、绿色、生态、污染、清洁能源、新能源，共计19个词条。首先，采用Words Count软件对各城市政府年度《政府工作报告》正文进行关键词检索与统计，记录所有环保类关键词出现的频次总和。其次，将环保类关键词出现的频次总和除以正文总字数，得到报告的环保类词频数，以消除文本篇幅不同造成的误差；同时，为了读数的方便，将计算结果扩大十万倍。再次，为了保证数据的可靠性和稳定性，取2014年、2015年、2016年三个年度《政府工作报告》中环保类词频的平均值作为最终统计结果，构建形成城市环境可持续发展意愿评价指数。数据来源于各省市政府网站的政务信息公开专栏。 织梦好，好织梦

2.上级政策导向 内容来自dedecms

由于国家可持续发展理念在同一时期对于各个地方的作用强度相同，无法进行区分，因此上级政府的影响强度使用地市所在省份的环境可持续发展意愿评价指数来刻画。该评价指数的计算方法与城市环境可持续发展意愿评价指数完全相同，采用2014—2016年各省《政府工作报告》中的环保类词频进行表征。 内容来自dedecms

3.基层环保意愿

基层民众的环保意愿包括三个维度： 织梦好，好织梦

第一，发展型利益群体的话语权用第二产业从业人员占全社会从业人员的比重来衡量。因为以企业为代表的发展型利益群体对于环境可持续发展的认知可能存在分化，而其中工业部门是争议相对较小的发展型群体代表。数据来源于第三次全国经济普查。

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第二，环保型利益群体的力量用环保类社会组织的数量表征。根据国家民政部社会组织管理局公布的地方社会组织名录，筛选出组织名称中包含环保、环境保护、生态保护、节能、节水等指示性词语的组织，认定为环保类社会组织。数据来源于国家民政部下属的中国社会组织网。 dedecms.com

第三，以居民的社会经济地位作为代理变量，刻画环境可持续发展事务的公民参与度。在地方可持续发展的实证研究中，许多学者将居民受教育水平和物质生活水平作为环保支持的代理变量，因为受教育程度较高的群体更倾向于支持可持续发展（Zahran et al.，2008；Lubell et al.，2009），富人更倾向于提高生活质量的投资，更愿意接受环境政策带来的经济负担（Hawkins et al.，2016）。本文选取每十万人拥有大专及以上学历的人口数量和城镇居民人均可支配收入构建居民社会经济地位综合指数。综合指数的构建方法为：首先对两个指标分别取对数，然后将对数值进行标准化，使两者尺度相同，最后将结果相加得到综合指数。人口受教育程度数据来源于2010年第六次人口普查，城镇居民人均可支配收入数据来源于各省市2016年统计年鉴和政府网站的统计信息公开专栏。 织梦好，好织梦

4.经济可行性 本文来自织梦

经济可行性因素用地方财政状况表征，考虑数据的可得性，具体指标选用人均地方财政一般预算收入。数据来源于《中国城市统计年鉴-2016》。

5.环境压力

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环境压力因素分为环境负荷和环境质量两个方面。环境负荷采用常住人口密度来表征，这一指标能够代表已有研究的争论焦点，数据来源于《中国城市统计年鉴-2016》、各省市2016年统计年鉴、各省市2015年人口抽样调查主要数据公报。环境质量指标选用空气质量指数AQI，这是最直观的环境质量指标，数据来源于国家环保部数据中心。 内容来自dedecms

（三）研究样本 织梦内容管理系统

为了深入分析影响城市环境可持续发展行动决策的原因，本文以中国地级及以上城市为研究对象，主要采用2015年度各项社会经济数据（由于地市级数据获取的局限性，人口受教育程度数据采用2010年第六次全国人口普查数据；二产从业人员比重数据来自2013年第三次全国经济普查）。截至2015年底，全国共有地级及以上城市295座。其中，直辖市4个，地级市291个。我们选取其中290座作为研究样本，另外5座城市2、存在严重的数据缺失。 织梦好，好织梦

四、实证结果

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表2显示了各个因素对于城市环境可持续发展决策的边际效应。回归结果表明，所在省份同期环境可持续发展意愿评价指数、环保类社会组织数量、人均地方财政一般预算收入、常住人口密度、AQI显着影响了城市政府采取可持续发展行动的积极性，而二产从业人员比重和居民社会经济地位指数对此没有显着影响。模型通过了整体回归显着性F检验（F=8.421，p=0.000）；DW自相关检验值为1.795，可以认为误差项与解释变量不存在一阶正相关；异方差性的怀特检验F值为0.466，p=0.628，不能拒绝同方差性的原假设，检验通过。

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从治理体系和上级政策导向的视角而言，所在省环境可持续发展意愿对于城市政府的积极性具有非常显着的影响，本文提出的核心假设成立。上级政府的制度导向及其可能带来的区域合作和专项资金，对于地方政府推行可持续发展举措具有重要的激励作用。值得注意的是，上级政策导向的影响效应在所有因素中占据最大的份额，这是我国制度背景下城市环境可持续发展的特色，说明环境治理中上级政府的主导作用大于地方政府。这一现象与国外主流观点和研究结论存在较大差异。 织梦好，好织梦

基层个体的环保意愿无法有效影响城市可持续发展决策，辅助假设2不能成立。首先，环保类社会组织数量越多，地方环保型利益群体越壮大，政府越可能采纳环境可持续发展行动。其次，二产从业人员比重与地方可持续发展意愿呈现负相关，但是结果非常不显着。这个结果是合理的，一方面因为可持续发展政策本身的属性并不完全明确，前文显示现阶段可能偏向再分配性政策，此处的符号为负，呼应了这一点。另一方面，以二产从业人员比重作为发展型利益群体的代理变量可能较为粗糙，例如先进高端制造业与传统低端制造业的利益诉求很可能并不相同，因此，进一步厘清企业门类也是研究深入的方向之一。再次，居民社会经济地位指数与地方环保强度符号相反，但是影响效应不显着。这与西方已有研究结论相悖，与我国现有发展阶段相关，即民众对于环境保护的诉求并未高于物质增长，没有形成以高学历、高收入群体为代表的环保型利益集团。总体而言，虽然环保型非营利组织对于地方环境决策具有积极影响，但是发展型利益群体和居民社会经济地位的作用不显着，根据联言命题判断标准，辅助假设2不能成立。 copyright dedecms

经济可行性表现出显着的影响效应，在5％的置信水平上，地方财政状况良好的城市具有更高的可持续发展意愿。这一结果说明，至少在当前阶段，可持续发展政策仍然在很大程度上被地方政府视为再分配性政策，环保行为建立在一定的经济基础之上，可能存在环境保护和经济增长的统筹兼顾，但是强可持续性的发展面貌仍未显现。

在其他条件相同的情况下，环境压力组的因子影响效应都很显着。与辅助假设4一致，空气质量指数AQI越高，环境条件越恶劣，地方政府表现出越高的可持续发展积极性。常住人口密度指标的解读相对复杂，其回归系数为负且极其显着，表明人口密度越大，地方政府越不积极实施可持续发展战略。对于这个结果可能有两种原因：其一，高人口密度符合“新都市主义”的规划理念，是环境友好的城市格局，是环境负荷和环境压力相对较小的体现。其二，人口密度越高的城市环境负荷越大，但是这种压力的后果并不如空气质量恶化那么直接，还没有引起地方政府的足够重视。关于人口密度与规划格局的讨论可以在未来研究中进行针对性分析，目前可以明确的是，自2014年5月出台《环境保护部约谈暂行办法》以来，环保部主要由于雾霾、水污染等显性环境问题约谈了一批城市领导，同时面向全国城市开展了多轮环保巡查，这些监管手段初见成效，显性的环境问题已经能够引起地方政府的重视，而地方面向可持续发展的系统性变革行动仍有待进一步观察。

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五、结论

通过对中国城市环境可持续发展决策的动因进行定量实证分析，本文发现中国城市可持续发展的核心影响因素和其他影响因素存在差异。首先，上级政府在治理体系中占据主导作用，是激励城市政府开展可持续发展行动的核心因素；而地方自发性的可持续性行动基础仍未形成，与物质利益相比，民众对于可持续发展的需求仍有待提高。其次，中国城市可持续发展决策的积极性同样受到经济可行性和环境压力的影响。突出的环境问题已经引起了地方政府的高度重视，并推动地方政府采取治理措施；但是在当前时期，城市政府仍然在很大程度上将环境保护视为再分配性政策，通过环境保护和可持续发展谋求经济福利的意识或条件仍未达成。 织梦内容管理系统

中国的可持续发展动力主要是自上而下作用的。随着社会和经济发展，民众需求和可持续发展的潜在经济效益可能成为未来影响城市可持续发展的关键因素。因此，为了进一步提高城市环境可持续发展的行动力度，中央政府应继续强化生态文明的发展理念，建立健全各项监管机制和激励手段。同时，学界应继续深化区域可持续发展的各项研究，为区域经济和环境的双赢式发展提供制度和技术保障。此外，可以通过新闻媒体、活动基地等方式开展环境宣传教育，提高民众的环保意识，为可持续发展形成坚实的群众基础。

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注释：

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1、摘自习近平总书记《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》（2013年5月24日）。

2、这5座城市为：三沙市、日喀则市、昌都市、林芝市、吐鲁番市。

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(作者：海骏娇 曾刚 华东师范大学中国现代城市研究中心生；辛晓睿 浙江工商大学经济学院) 本文来自织梦