横向生态补偿：生态文明理念下的区域合作新模式

新安江流域生态补偿机制试点工作由财政部、环保部牵头，皖浙两省从2012年起实施了为期6年的两轮试点，中央财政及皖浙两省共计拨付补偿资金39.5亿元，已实现制度建设与绿色发展等多重效益。2011年，首轮试点启动，每年中央安排财政补偿资金3亿元，浙江与安徽各安排1亿元，试点为期三年，试点资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。2014年10月，财政部、环保部下发《关于明确新安江流域上下游横向补偿试点接续支持政策并下达2015年试点补助资金的通知》，第二轮试点工作续期。与第一轮相比，第二轮试点目标有所提升、补助资金有所增加的，体现出从末端治理向源头保护转变、从项目推动向制度保护转变、从生态资源向生态资本转变“三个转变”。内容来自dedecms

（二）上下游坚持实行最严格生态环境保护制度，倒逼发展质量不断提升

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新安江发源于黄山市休宁县境内海拔1629米的六股尖，为钱塘江正源，是安徽省内仅次于长江、淮河的第三大水系，是浙江省最大的入境河流，新安江流域上游的水质优劣在很大程度上决定着千岛湖水质的好坏。试点实施以来，通过横向生态补偿促进了水源区保护，新安江上游水质连年达到补偿标准，并带动下游水质与上游水质变化趋势保持一致。2012-2017年，新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，连续达到补偿条件。2012年至2017年，千岛湖湖体水质总体稳定保持为Ⅰ类，营养状态指数由中营养变为贫营养。2017年，淳安县域内88条河长制河道，53条达到河流Ⅰ类，其余35条达到河流Ⅱ类标准。 copyright dedecms

（三）发展绿色产业增强造血功能，实现生态环境保护和经济发展的良性互动

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试点以来，上游地区把生态文明建设融入整个现代化建设之中，实现绿色低碳生态经济模式的加快崛起，努力探索一条产业发展与生态环境相协调的新型现代产业化之路。上游黄山市实行工业零排放，关停了170多家污染企业，90多家工业企业陆续搬迁至循环经济园，优化升级项目510多个，否定外来投资项目180个，投资总规模达160亿元。黄山市三产结构比例也由试点前的11.4:46.3:42.3升级至9.8:39.0:51.2，服务业从业人员超过常住人口的1/4。结合新安江生态补偿试点，黄山市创新性推进生态脱贫、旅游脱贫工程。在实施退耕还林项目以及天然林保护、公益林管护、护林防火等用工岗位招聘时，优先安排符合退耕条件的贫困村以及建档立卡贫困户，仅村级保洁公益性岗位一项措施就解决了近3000农村人口就业问题。

二、新安江流域横向生态补偿的成功经验

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新安江流域横向生态补偿工作的开展，对于调动上游地区源头治理保护积极性、缓解经济社会发展与生态环境保护日益突出的矛盾具有重要意义，是加强生态环境保护的创新举措。

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（一）横向生态补偿是优质生态产品价值实现的重要方式 copyright dedecms

积极探索青山绿水+的生态与发展融合发展模式，实施生态保护产业化，产业发展生态化。环保部对新安江上游带来的生态效益评估结果显示，生态系统服务价值达246.48亿元，水生态服务价值总量为64.48亿元。2012年以来，黄山市实施植树造林、退耕还林还草等工程，新增林地、草地4.126平方公里，新安江上游流域的自然生态景观占比达85％。目前，新安江流域每年向千岛湖输送60多亿立方米干净水，占千岛湖年均入库水量的68％以上。依托生态优势，黄山市着力发展全局旅游，目前新安江流域安徽段超过12万农民从事以旅游为主的第三产业。此外，黄山市推进茶叶种植生态化、加工清洁化改造，2017年茶叶综合产值超出130亿元，出口额约占全国的10％，带动茶农人均收入增加4700多元。总体来看，上游为下游地区提供了优质生态产品，初步走出一条上游主动强化保护、下游支持上游发展的互利共赢之路。织梦好，好织梦

（二）乡村振兴为推进横向生态补偿注入了持久动力

新安江上游地区城镇化水平低于全省和全国，大部分地区都是乡村，实施乡村振兴，改善农村软硬件条件，减少农业农村面源污染，是保护一江清水的重要举措。黄山市结合美丽乡村建设和农村环境整治“三大革命”，探索政府购买服务推行村级保洁和河道打捞社会化管理，聘用农村保洁员2791名，成立16支河道打捞队，建立600多条干支流河道打捞和覆盖全流域68个乡镇的垃圾处理体系，初步建立农村垃圾“组收集、村集中、乡镇处置”的长效机制，农村生活垃圾处理率达80％。从2015年起，黄山市在全省率先全面推行农药“零差价”集中配送和有机肥推广，实现村级农药集中配送覆盖率80％、废弃农药包装物回收率60％以上，有机肥销售量较试点前增长16.75倍。目前，该市已推广建立24个“垃圾兑换超市”。城乡垃圾污水治理，城镇、农村生活垃圾处理率分别达到100％和80％，城镇污水处理率达到93.4％。 dedecms.com

（三）完善的考核机制是顺利推进横向生态补偿的重要保障织梦好，好织梦

安徽省早在2011年就把新安江综合治理作为生态强省建设的“一号工程”，明确了省长挂帅、常务副省长主抓的领导机制，并调整了科学考核体系，把黄山列为全省唯一的四类市进行考核，淡化了对经济发展的考核力度，降低了GDP、工业生产的权重，加大生态环保考核，增加空气质量、水环境质量的权重。省财政厅、环保厅、发改委、水利厅也相应出台一系列制度。此外，上游地区建立了一套较为完整的工作机制，包括综合协调、垃圾兑换超市、断面水质考核、创新资金投入、项目管护机制等，为建立可复制、可推广的生态补偿制度积累了经验。

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三、政策建议

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要在生态地区探索绿水青山+的产业新模式、建立生态保护为重点的考核模式，积极构建命运共同体、利益共同体，实现上下游地区共建共享、互利共赢。内容来自dedecms

（一）生态关系密切的流域上下游地区积极推进生态补偿

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流域是天然的区域单元，流域上下游关系密切，各自责任比较明确，目前上下游之间的矛盾比较突出，研究与探索经验也比较多，可以作为建立生态补偿机制的优先领域之一。要调动上游地区源头治理保护积极性、缓解经济社会发展与生态环境保护日益突出的矛盾，在流域上下游统筹山水林田湖草系统治理，把保护修复生态作为首要任务，加快构筑绿色生态屏障，实现从末端治理向源头控制转变。按照“环境共治、产业共谋”的总体要求，创新生态补偿合作方式和内容，在资金补偿的基础上，推进上下游在产业、人才、文化、旅游等方面的合作，进一步拓展流域上下游横向生态补偿机制，实现共建共享、互利共赢，推动全流域一体化发展和保护。

（二）鼓励生态地区探索绿水青山+的产业新模式织梦内容管理系统

坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念，把推进产业转型升级作为关键举措，加快形成绿色发展方式。依托良好自然环境，大力发展对资源环境破坏小的旅游、文化、体育、健康、养老、户外休闲等服务业。考虑在新安江流域建立与全国或者跟国际接轨的生态金融体系，对接长三角资本市场，建立全国或区域性碳汇交易市场，打造生态环保产业孵化基地，培育生态环保上市企业，支持建立生态环保产业发展基金，将金融、科技与生态融合起来。通过建立绿色产业基金、PPP基金、融资贴息等多种方式，撬动更多的社会资本参与新安江环境保护和生态建设，形成社会化、多元化、长效化的保护和发展模式。

（三）重要生态地区要建立生态保护为重点的考核模式

改革地方政府现有政绩考核机制，改变共享发展理念指导下的生态补偿机制建设与地方政府政绩观相的冲突。上游地区作为流域生态保护区，应淡化以GDP和招商引资指标为标准的政绩考核制度，代之以保护环境资源所取得的成就考核标准；下游地区应当以绿色GDP为政绩考核指标，从GDP中扣除自然资源耗减价值，计算可持续发展目标下的国内生产总值。同时，根据各地实际情况，研究建立生态补偿标准、核算方法、补偿方式等，为建立科学化的生态补偿机制提供技术支撑。（nc-1120181015） dedecms.com

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