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农村最低生活保障制度作为国家社会救助体系的一个重要组成部分，是保障农村贫困群众基本生活“最后的安全网”。自2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布以来，各地纷纷加快农村低保政策实施细则的制定和推行，取得了明显的成效。然而，农村低保工作在基层实践中仍然存在不少问题，与精准扶贫的要求还有一定差距。

一、农村低保政策执行中的主要问题 织梦内容管理系统

精准扶贫要求科学公正地认定低保对象。目前各地农村低保的实施办法中，都是按照“个人申请—家计调查—评议审核—审批公示”的流程确定施保对象。其中，家计调查和民主评议是两个最重要的环节。但在实际执行中，调查走过场、评议走形式的现象并不鲜见。 织梦好，好织梦

（一）家庭财产不易核清，精准施保难度大

家计调查的主要困难在于：一是农村家庭财产难以准确核算，因为农村居民收入来源多元化（包括种植收入、养殖收入、劳务收入、其他转移性收入等多种类型），财产核算认定更具模糊性、波动性、复杂性；二是按户施保的政策难落实，政策要求应统计整户全体家庭成员的收入，但农村家庭外出务工人员的收入情况很难核查清楚，非农性收入、临时性收入和隐性收入是家计调查的“盲点”；三是低保对象的确定一直存在技术性困境，虽然多地已经实现社保、户籍、车辆、房产等登记信息联网，但与商业银行、保险公司、证券公司等金融机构联合进行信用核查的机制尚未完全打通，难以全面掌握低保申请者的私人账户资金信息。碍于家计调查在实际操作中的种种困难，再加上镇、村低保调查的人手不够，不少农村确定低保对象时并没有按照家庭收入核算的要求严格审查，而仅是到家里走一走、看一看。 dedecms.com

（二）民主评议流于形式，低保对象认定不公成为信访热点 织梦好，好织梦

在民主评议环节，村级评议小组成员由村委会成员、村民代表、村民小组长等组成，实际做法中存在着评议标准不够科学、公示不到位、操作不规范等漏洞。有些地方低保对象的认定主要由村委会主任或少数村干部说了算，“优亲厚友”、“关系保”、“人情保”、“骗保”等现象时有发生。而那些真正困难的群众，往往在村里属于弱势群体，没有话语权，造成“应保未保”、“漏保”问题难以杜绝。甚至有些地方把农村低保当成安抚、“维稳”的手段，一些退职村干部、被征地农民、缠访闹访专业户都直接纳入了农村低保，在群众中造成了“施保不公”的不良影响。因农村低保对象认定不公而引发的信访案件经年不减，上访集中反映问题是农村低保“错保”、“漏保”、“关系保”、“人情保”以及搭车收费等问题，矛头大多直指村干部。

（三）政策操作不规范，悖离低保制度功能 织梦内容管理系统

农村低保政策的落实主要由乡镇、村两级操作，有些基层部门对相关规章制度落实不到位，低保工作随意性较大，将政策变通执行、甚至违规操作的情况也有不少。虽然从中央到省里的低保政策都不允许搞指标分配，但在一些农村贫困人口较多的地区，还存在着“分指标”的做法。申请户多、指标少的情况下，少数村里甚至让申请对象“抓阄”认定；还有很多地区名义上按户施保，实际上是“一户保一人”搞平均分配。一些基层干部把低保分配当成推动农村社区其他工作的工具和手段，为了让村民配合开展诸如产业项目、征地修路、计生工作等，村里往往将低保资格作为奖励的手段。更有甚者，极少数村干部为了得到更多的低保财政预算，甚至串通起来虚构低保人员名单，骗取、冒领、截留、挪用低保金，造成极为恶劣的后果；有些村干部与低保户达成“合谋交易”，村干部将低保名额分配给村民，村民暗地里上缴一部分低保金以作为回报。

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（四）动态管理不到位、调整不畅 内容来自dedecms

低保政策要求县乡两级政府对低保户实行动态管理、定期复核。但实际操作中，低保对象“能进难出”的问题比较突出。部分群众对低保政策不了解，把享受低保当作一项固定收入不愿退出，少数乡镇、村组干部在退保问题上不愿得罪人，没有严格实行低保对象的动态管理，不及时取消已经脱贫或死亡的低保对象，造成已经不符合低保认定条件的低保户未能及时退出，真正困难的家庭又不能及时纳入。 织梦好，好织梦

（五）基层行政管理力量薄弱，监督不力 内容来自dedecms

受行政编制所限，乡镇往往没有专职的低保工作人员，更没有稳定的农村低保工作队伍。因县乡人力、财力等因素制约，对农村低保工作的定期检查难以做到全面、有效、持久，本来应由基层民政部门指导村委会开展农村低保的认定工作，变为由村干部全权负责认定低保对象，民政部门跟踪监督不到位，难以真正掌握低保政策的落实情况。

（六）农村低保的附加福利引致新的不公平

为避免家计调查的重复劳动，当前农村很多其他社会救助项目的实施基本上都是以农村低保确认机制为基础，其他福利与低保救助捆绑的状况比较普遍，重复救助、多方补贴在所难免。低保户在燃气、水电费、学费、危旧房改造、医保缴费等方面享有多种附加优惠政策，提高了低保身份的“含金量”，出现低保对象的生活水平明显高于低保边缘户的现象，致使处于低保边缘的贫困户都千方百计想要挤进低保。 dedecms.com

此外，随着经济水平的提高，很多地区加快了低保“提标扩面”的步伐，不但拉高了低保户和低保边缘户的福利差距，而且某种程度上助长了部分有劳动能力的低保对象产生“福利依赖”意识，降低了就业意愿。

二、农村低保制度的优化与改革思路

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农村低保工作中出现的问题，究其原因，一方面源于政策执行不规范、政策落实不到位，另一方面源于我国现行农村低保制度本身的不完善。因此，消除农村低保中的负面问题，需要从制度建设和改进工作两方面着手。

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（一）借鉴发达国家改革经验，加强精准救助 内容来自dedecms

从西方发达国家最低生活保障制度的发展经验和改革趋势来看，放弃全民普惠、增强选择性救助，是改革的主流。我国的农村低保应坚持国家保障与社会帮扶相结合的方针，走补救型保障之路，遵循低保的“兜底”定位，在保障范围和救助标准上，不宜过度追求“提标扩面”，而应当注重提高救助的“瞄准率”。 dedecms.com

农村低保应加快优化低保对象认定的“选择性”机制，重点针对没有劳动能力的“病、残、老、幼”群体实施精准救助。鉴于多地在实际操作中都未能严格落实“按户施保”的要求，建议适当调整“整户施保”的规定，对农村贫困家庭中的不同低保对象实施分类保障，针对没有劳动能力的家庭成员的实际困难实行医疗、养老、残疾、助学等专项救助，对有劳动能力的家庭成员实行就业援助（由人力社保部门对口实施）。 本文来自织梦

（二）优化制度设计，整合多种救助资源和项目

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一是在县级政府建立有利于统筹协调的社会救助专门领导小组，将各类救助项目、救助资源与低保工作整合统配，提高救助资源共享及使用效率，避免重复救助。三是加快实施分类救助，将医疗、教育、住房、就业等专项救助与低保政策有机结合，将低保中的附加优惠政策折算成福利给付，计入低保补助。三是通过加强临时救助减轻低保压力，对暂时落入贫困境遇的低保对象实行短期对口救助，帮助其渡过难关后逐步退出低保。四是打通低保对象审核的部门壁垒，建立省级统一的社会救助信息核对平台，实现低保对象信息跨域、跨部门联网。

（三）科学制定低保标准，提高救助资金使用效率 内容来自dedecms

低保标准应当密切结合当地的生活成本、物价、通胀等因素合理地确定，既要能够切实保障低保对象的基本生活需要，也要切忌形成各地攀比追高的局面。动态调整方面，低保标准增长幅度过快过高，不但会造成财政负担越来越重，而且会滋生“养懒汉”的社会问题。我国各地经济发展水平差距较大，农村贫困家庭的地区分布也参差不齐，社会救助的方式也可各有侧重。建议地方财力一般的地区可将低保标准与扶贫标准对接。经济发达地区的绝对贫困家庭较少，可以通过增加临时救助的方式帮助部分因突发事故转贫的家庭渡过难关。而西部、东北等经济落后、贫困家庭较多的地区，可通过加强就业援助等专项救助的方式帮助有劳动能力者实现脱贫。 织梦好，好织梦

（四）进一步改革社会保障行政管理体制，将低保管理职能纳入社保部门

目前我国的最低生活保障职能设在民政部门，而养老、医疗、工伤、失业等其他的社会保障由人力资源社会保障部门管理，这种行政体制划分不利于各项社会保障工作的统筹开展，也不利于各类保障资源分配的有效监督，以至于有些低保对象一边领着民政部门给予的低保救助金，一边领着社保部门发放的失业保险金，却不被及时发现。因此，建议整合低保与其他社保项目的行政隶属部门，一并归入社会保障部门统一管理。

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（五）加强专项法律规制，完善监督和追贵机制

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建议加快推进农村低保的专项法律和地方法规建设，使低保工作的开展有法可依，违法必究。

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（六）动员社会力量参与低保核查，扩大社会化筹资渠道 织梦好，好织梦

针对乡镇专职低保工作人手短缺的状况，可以积极探索社会参与机制，通过政府购买服务等方式引进社会工作机构等第三方组织，鼓励社会力量参与农村低保申请的核查工作。严格低保公示制度，在不侵犯低保对象合法隐私的前提下，广泛发动社会监督，加强低保对象收入变化的动态观测，落实退出机制。严控乡镇低保“分指标”的做法，对贫困家庭较多、救助资源有限的地方，增加财政转移支付，加强分类施保，同时支持和倡导各种社会力量参与农村低保，广泛筹集救助资源。 本文来自织梦