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内容提要 农村居民基础养老金在缓解老年贫困，保障居民养老权益方面发挥着极其重要的作用。本文在辨析农村居民基础养老金属性的基础上，系统评析了现行农村居民基础养老金实践中的困境，表现为基础养老金待遇水平过低且公平性差，现行计发办法不合理且调待机制严重滞后，基础养老金筹资责任分担模糊且不合理等。因而，为增强制度的公平性和可持续性，应从加强公共财政投入、构建多元化的筹资机制、完善基础养老金计发办法、确立正常待遇调整机制以及健全农村基础养老金政府层级间的责任分担机制等方面，优化现行农村居民基础养老金政策。

关键词 基础养老金 政策优化 政府补贴

一、引言与文献述评 dedecms.com

长期以来，在城乡二元结构背景下，国家为城镇职工建立了水平较高的基本养老保险制度，而被排斥在养老保险制度外的农村居民却仍延续着“养儿防老”的传统。然而，随着人口老龄化的加剧和外出务工人员的增加，传统的农村家庭养老模式已不堪重负。2009年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发32号文），新型农村社会养老保险（简称“新农保”）开始试点。2014年国务院通过《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发8号文），要求新农保与城居保两项制度合并实施。这两部文件的相继出台标志着我国农村社会化养老进入全新阶段。32号文和8号文均明确了基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策。由于新农保与城居保采用相同的制度模式，本文着重选取农村居民基础养老金政策进行研究。自2009年新农保试点启动以来，学界给予基础养老金政策高度重视并取得了丰硕的成果，相关研究主要集中在基础养老金财政支付能力的可持续性和基础养老金调待机制方面。张华初和吴钟健（2013）认为当前国家对新农保财政投入过少，基础养老金的替代率水平比较低。测算发现基础养老金替代率即便提升至15％时，基础养老金财政投入占当年度财政收入的比重不足1％，财政投入支付能力是可持续的。宫晓霞、崔华泰和王洋（2015）在总结国外财政支持农村社会养老保险经验的基础上，提出应加大财政投入力度，提高基础养老金待遇水平；在基础养老金调待方面，王立建和叶小刚（2015）认为现行农村居民基础养老金水平无法实现“保基本”的目标，基于老年居民生活需求，利用调查数据测算了基础养老金的调整目标，并提出基础养老金三种调整方案。尹海燕和海龙（2015）在评估新农保基础养老金的基础上，运用线性扩展模型厘定了适度的基础养老金水平。整体来看，上述研究比较零散，且多采用定量分析方法，系统研究农村居民基础养老金政策的文献仍嫌不足。作为制度的重要构成部分，农村居民基础养老金政策对缓解老年贫困、保障农村老年人基本生活需求、提高老年人经济社会地位等方面发挥着重要的作用。然而，现有文献缺乏对农村居民基础养老金的理论思辨，农村居民基础养老金的属性和原则何在?同时，在具体实践过程中，现行农村居民基础养老金的保障水平效果如何，是否公平?基础养老金计发办法和待遇调整机制是否健全?基础养老金筹资机制是否合理?因而，为有效保障农村居民的养老权益，亟需对农村居民基础养老金政策进行系统研究。 内容来自dedecms

二、我国农村居民基础养老金的内在属性

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从制度模式考虑，城乡居民基本养老保险和企业职工基本养老保险两者均实行“统账结合”的方式，且两项制度采用相同的养老金待遇支付政策。然而，辨析两项制度的内容设计，却发现两者尽管形似，但存在本质的差别，而这种差别主要体现在基础养老金政策方面。从资金来源渠道和属性看，农村居民基础养老金采取公共财政补贴的预算模式，社会统筹账户实际成为一个虚账户，而职工基本养老保险的社会统筹部分是一个实账户（何晖和殷宝明，2012）。因而，农村居民基础养老金是以一般税收为支撑的、普惠式的收入保障制度，并不强调权责对等关系（李珍，2010），而享受职工基础养老金则必须以缴费为前提，强调权利与义务对应。Rosen（2001）认为公共物品是那些提供给社会全体成员共同享用的而且不具有消费竞争性和受益排他性的物品，其中非排他性、非竞争性和不可分割性是公共产品的三个基本特征。相比城镇职工基础养老金，农村居民基础养老金是一项以国民身份为资格条件的、普惠式的制度安排，具有显着的非排他性特征。由于财政资源的稀缺性，尽管农村基础养老金具有一定的竞争性和拥挤性，而非排他性是区别公共品与私人品的一个显着特性，因而，农村居民基础养老金具有公共产品的属性，而城镇职工基础养老金的私人品属性较为显着。作为一项重要的公共品，农村基础养老金不仅具有缓解农村老年贫困，维护社会稳定的直接效用，而且具有缩小城乡差距的间接效用。农村居民基础养老金的效用无疑使其产生相当程度的外溢性。同时，绝大多数的公共物品和公共服务都有其特定的受益区域（Spatial Limitation Benefit Incidence），而没有绝对无限的空间范围（王纬，2013）。社会成员是否从某一公共产品的提供中受益以及受益程度的大小，要受到地理等因素的影响，产生公共服务空间外部性问题。从受益范围来看，由于农村基础养老金的外溢性相当显着，农村基础养老金属于全国性公共产品（National Public Goods）的范畴。

综上所述，在思辨农村居民基础养老金属性的基础上，政府确保基础养老金功能的实现应坚持以下两个原则： 织梦内容管理系统

1、公共服务均等化原则

罗尔斯指出，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”1、。作为一项重要的制度，农村基础养老金的正义性必须以制度“善”得以体现，而农村基础养老金内容和形式的“善”的实现则须凭靠公共服务均等化原则的贯彻和落实。所谓基本公共服务均等化主要是指所有社会成员均能够享受到国家提供的保障生存和发展的大致均等的产品和服务。农村基础养老金的均等化原则主要可以从以下两个方面来理解：一是基础养老金覆盖所有符合条件的农村老年人。长期以来，我国农村居民被排斥在养老保险制度之外，这有悖于社会保障制度的公平性与正义性，因而，保障所有符合条件的公民无差别地享受基础养老金，是基础养老金均等化原则的首要原则。二是农村居民共享大致均等的基础养老金。当前，我国区域经济发展并不均衡，为确保各地老年人的基本生存需求，基础养老金的金额会表现出一定的异质性，但这种差别应控制在一定的范围，体现出横向的均等，否降将会拉大不同区域间的福利差距。 dedecms.com

2、适度性原则

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农村基础养老金财政补贴的适度性是指某一地区基础养老金待遇标准与当地财政收入水平、农村居民生活消费状况相适应的一种状态。众所周知，公共财政是一项捕缺资源，其用于农村基础养老金的支出涉及到“度”的问题。若政府财政投入基础养老金的规模超过适度水平，不仅会诱发福利陷阱，还会影响到其他项目的财政支付能力，而政府财政对基础养老金的投入不足，则又难以实现老有所养的目标，从而降低养老保险制度的公信度，影响制度的持续发展。此外，适度性原则还要求基础养老金待遇调整机制适应农村居民生活需求，确保农村老年人共享经济社会发展的成果（海龙，2016）。

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三、我国农村居民基础养老金的现实困境

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基于上述农村居民基础养老金内在属性的考虑，发现现行农村居民基础养老金仍面临诸多困境，其具体表现在：

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（一）基础养老金待遇水平低且公平性差

2015年全国基础养老金最低标准首次上调，从55元/月/人提高至70元/月/人，增幅高达27.3％。然而，考虑现行基础养老金标准及其替代率，发现调待后农村居民基础养老金待遇水平仍比较低。作为一项托底性的制度安排，基础养老金的主要功能在于保障农村老年人基本生存需要，而现行农村居民基础养老金标准却远低于农村最低生活保障标准。2015年，全国农村低保人均标准为255元/月/人，是同期全国基础养老金最低标准的3倍多，全国基础养老金平均标准（126元/月/人）尚不及农村低保标准的一半，基础养老金的保障功能难以实现。同时，现行基础养老金水平的低层次性也可由基础养老金替代率水平反映出来。基础养老金替代率是反映基础养老金实际保障力度的重要指标。由于当前农村居民大多选择较低缴费档次参保，致使个人账户养老金替代率比较低，根据李珍（2010）的测算，300元缴费档次对应的个人账户养老金替代率仅为8.95％。按照国际社会保障最低标准公约的规定，有效保障老年人基本生活的前提是养老金收入替代率水平不能低于40％。鉴于此，当前基础养老金收入替代率应不低于30％，才能保障农村老年人的基本生活需求。而2015年全国基础养老金平均替代率水平仅为14.39％，远低于适度参考值。所有省份中仅有上海的基础养老金收入替代率高于适度参考值，其他省份的基础养老金收入替代率均不同程度低于适度参考值。可见，现有基础养老金收入替代率水平相当低，根本难以实现“老有所养”的制度目标。

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同时，地区间基础养老金待遇水平差距过大，有悖公平的原则。由于基础养老金替代率剔除不同地区经济发展不均衡的因素，便于地区间的横向比较。图1显示，我国农村居民基础养老金替代率差距显着。2015年上海的基础养老金收入替代率为37.37％，居全国之首。而福建的替代率水平全国最低，仅为6.64％，前者是后者的5.6倍。而上海农民人均纯收入仅是福建的1.7倍。基础养老金待遇水平差距过大严重损害了制度公平。此外，区域间的基础养老金替代率水平存在一定的差距，呈现出西高中低东部居中的特征。西部地区12个省份的基础养老金收入替代率14.17％，东部地区（京津沪除外）的次之，为9.55％；中部地区的指标最低，仅为9.06％。尽管西部地区经济发展水平比较低，但政府为提升农村老年人的福祉，积极加大对基础养老金的投入力度，如西藏已连续多次上调基础养老金标准，调整后的标准已达每人每月140元，比全国最低基础养老金标准翻了一番。基础养老金待遇水平的区域性差距，一方面反映了农村社会养老保险发展的非均衡性，另一方面从侧面凸显出各级政府财政支持基础养老金的差异性。 本文来自织梦

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（二）基础养老金计发办法不合理且调待机制滞后 织梦好，好织梦

当前，农村基础养老金计发办法采取的是定额式的方法，具体做法是中央统一确定定额的基础养老金最低标准，然后各省根据实际情况在最低标准的基础上加发相应额度的基础养老金。现行定额式的计发办法具有方便测算、便于农村居民认知的优点，有利于政策的推行。然而，现有计发办法由于缺乏相应的理论依据，致使基础养老金标准初始值的设定具有较强的随意性。相比而言，城镇职工基本养老保险的基础养老金则有明确的计发办法，基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给l％。一般而言，基础养老金的发放标准往往应锚定社会平均工资或个人指数化的工资。同时，基础养老金待遇调整机制严重滞后。尽管8号文规定“建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准”，但中央和地方政府均没有明确基础养老金标准的测算公式和调整依据。自2009年新农保试点启动后，仅在2015年调整一次，而目前，城镇职工基础养老金已实现了“十一连增”，调整水平按当地上一年度企业退休人员月人均基本养老金水平的10％确定。因此，从基础养老金待遇调整频次和调整办法看，没有实现挂钩调整，定额式的调整办法受到质疑。不合理的计发办法和严重滞后的调待机制不仅无法保证基础养老金的保障水平，甚至还存在降低养老金替代率的可能性。这里以北京为例。当前所有省份中，北京的农村居民基础养老金标准位居全国前列，自新农保试点以来，已连续六次上调养老金，2011年北京市农村居民基础养老金标准为330元/月/人，2015年已提高至470元，尽管2011—2015年基础养老金的绝对值增幅显着，但其实际替代率水平却逐年下降，从2011年的29.86％下降到2015年的27.88％，具体参见表1。而对于那些多年未上调基础养老金的省份来讲，基础养老金的实际替代率水平跌的更低。究其原因，在于基础养老金调待机制严重滞后于农村居民人均纯收入的增长。 内容来自dedecms

（三）基础养老金筹资责任分担模糊且不合理 dedecms.com

当前，由政府财政承担的基础养老金对保障农村社会养老保险制度的发展具有重要的意义。基础养老金资金筹集虽然完全由公共财政支付，但资金并非由中央政府承担。现行基础养老金筹资责任主要由中央和地方政府共同分担，其中，中央政府对东部地区给予一半的补助，而中西部地区的基础养老金完全来自于中央政府的转移支付。与此同时，各省份还要承担基础养老金加发部分的资金，提高和加发部分的资金应如何由地方政府中的省、市、县三级政府分担，8号文并没有明确规定，仅规定“具体办法由省人民政府规定”。可见，基础养老金筹资责任分担方面，中央政府的筹资责任较为明晰，而地方政府的筹资责任较为模糊。而筹资责任分担的模糊性规定给省、市、县政府制造了博弈的空间。布坎南认为作为自利的团体，政府仍试图谋取自身利益的最大化。因而，博弈的结果往往是具有优势的省、市政府承担的筹资责任较小，而处于劣势的县政府往往承担较重的责任。如豫政84号文规定“在中央确定的基础养老金标准基础上，省、省辖市对符合领取条件的参保人每人每月增加3元基础养老金（按6：4比例分摊）。县（市、区）确定的基础养老金补贴标准每人每月不低于5元”。众所周知，在现行财政体制下，县级政府的税收资源少，财力相对薄弱，却承担着诸多公共服务的支出，这种财权与事权极不对称的格局会给基础养老金按时足额投入带来诸多不确定性。

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此外，尽管中央财政筹资责任清晰，但现行“一刀切”的定额补助办法由于忽略各地区之间的差异，致使部分省份的财政负担过重。据海龙和赵建国（2013）的测算，东部地区农业人口较多的省份的财政负担比较重，却无法享受中央财政的补助，如山东、河北等。而西部地区财政负担比较轻的省份却得到中央财政的转移支付，如重庆、内蒙古等。可见，现行基础养老金的筹资责任分担机制尚不合理。

（四）城乡基础养老金计发办法诱发转移接续障碍 copyright dedecms

作为养老保险制度的重要构件，基础养老金政策主要包括待遇领取资格、待遇计发办法、待遇调整机制以及筹资机制等内容。其中，农村居民与职工基础养老金的计发办法存在较大的差别。农村居民基础养老金标准采用的是统一定额式的办法，8号文规定“中央确定基础养老金最低标准”，如2015年全国基础养老金最低标准为70元/月/人。而企业职工基础养老金则采取比率式的计发办法，以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均工资的平均值为基数，进而确定基础养老金标准。两项制度间差别化的计发办法造成了转移接续障碍，严重阻碍了劳动力自由流动。

四、我国农村居民基础养老金的优化方略 内容来自dedecms

（一）加强公共财政投入，构建多元化的筹资机制

当前，我国农村居民基础养老金待遇水平过低的根本原因在于政府财政支持力度较弱所致。因而，政府进一步加强对农村基础养老金的财政投入是提升基础养老金保障水平的关键。现行各省份的基础养老金资金主要来源于中央、省、市、县各级财政。基础养老金由公共财政负担的最大优点是资金来源的稳定性和安全性，但局限性在于基础养老金资金来源单一，过分依赖各级公共财政投入.尤其是经济进入新常态的当下，政府财政收入增速随之放缓。一旦某一层级的财政投入难以及时到位，将会影响养老保险的保障效果。为此，积极扩展基础养老金的筹资渠道，积极寻求社会资金的支持，建立以公共财政为主导、社会资金广泛参与的多元化筹资模式是提高基础养老金待遇水平的物质保障。 dedecms.com

1、积极引导社会资金为农村基础养老金提供资助。企业经济组织、社会公益组织和高收入阶层个体是补充基础养老金资金来源的重要渠道，需要制定和落实行之有效的税收减免政策，引导和鼓励相关组织和个人为农村基础养老金提供资助。筹集的资金可作为基础养老金调待准备金，直接用于当期基础养老的发放，若有结余则可委托相关机构进行资本运营，确保资金保值增值。此外，还要定期向社会披露基础养老金调待准备金的资金流向和投资运行概况，以增加资金使用的透明度。 内容来自dedecms

2、划转部分国有资本充实农村基础养老金资金。2015年十八届五中全会明确指出“划转部分国有资本充实社保基金”。具体可通过股权转让、国有资产租售等多种方式将国有资本的一部分划拨至专门账户，以充实基础养老金资金。从所有权上看，国有资本是全国人民的共有资产。新中国成立以来，“三农”为城市建设付出了巨大的代价，划转国有资本充实农村养老基金既是对农村居民的福利补偿，也为今后基础养老金“提标”提供可观的物质支持。

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（二）完善基础养老金计发办法，确立正常调待机制 本文来自织梦

作为城乡居民基本养老保险的重要制度参数与构成部分，基础养老金计发办法和调待机制在保障农村老年人生活保障权益方面发挥着重要的作用。因而，当前亟需完善现行基础养老金计发办法，确立基础养老金动态的调待机制。当前，计发办法和调待机制的完善需在以下几个原则指导下进行：一、坚持公平普惠的原则，城乡居民应与职工、机关事业单位养老金同步调整，不能顾此失彼。二、实现基础养老金和个人账户养老金两者功能互补，基础养老金标准设置不能影响个人账户养老金功能的发挥。三、有利于城乡统筹，适应城乡劳动力自由流动。四、坚持有限财政责任，即公共财政仅承担兜底责任，基础养老金水平不能过高。具体而言：

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1、完善基础养老金计发办法。目前，城乡居民基本养老保险与城镇职工基本养老保险均采取社会统筹与个人账户相结合的模式，为今后城乡养老保险的统筹奠定了制度基础。但两项制度的基础养老金计发办法却大相径庭，阻碍劳动力的自由流动。当前，农村基础养老金定额式的计发办法设置随意，激励农村居民长期缴费的作用较弱。因而，从城乡统筹的角度出发，农村基础养老金应借鉴和参考城镇职工较为成熟的计发办法，即以当地农村居民年人均纯收入为基数，将定额改为比率式来确定基础养老金标准。同时，为吸引参保者长期缴费，计发办法可规定缴费每满1年加发基数的l％。 copyright dedecms

2、确立基础养老金调待机制。确保农村基础养老金保障效果不受农村居民收入水平提高、通货膨胀上涨的影响，必须确立基础养老金调待机制。随着社会经济发展水平的提高，农村居民的收入水平提升，农村居民的生活质量将越来越高，其对基础养老金的要求也随之提升。因而，防止基础养老金替代率降低必须将基础养老金与农村居民收入、消费水平、物价指数相挂钩，尤其是锚定与老年人密切相关的生活必需品的价格涨幅。同时，一些地方农村最低生活保障标准测算体系如若比较科学，基础养老金也可以挂钩最低生活保障标准进行调整。

（三）完善农村基础养老金政府层级间的责任分担机制

考虑到现行基础养老金主要由中央和地方政府共同承担，因而政府层级间的责任分担机制对基础养老金的标准调整和及时足额发放将产生重要的影响。分税制改革之后，我国地方政府的财政格局是基层政府的税源变少，财政收入能力弱化，而事权却不断增加，财政负担比较重。在此背景下，农村基础养老金财政责任不能过分下移，否则会给筹资带来诸多难度和不确定性，因而，需要更高层级的政府承担基础养老金的财政筹资责任。基于此，基础养老金政府层级分担机制的合理选择是中央、省级财政作为重要筹资主体，市县级财政作为补充，在此基础上对政府层级间的责任比例进行具体规定。

1、完善中央与地方财政的分担机制。根据8号文的规定“中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助”，中央与地方政府的财政筹资机制较为明晰，但是现行“一刀切”的财政责任分担机制并未较好地实现区域间财政均等化的目标（海龙和赵建国，2014），因而，需细化现行中央与地方的责任分担机制。具体而言：针对财政实力较强的省份，突出省级财政的筹资责任，中央财政不再对其进行转移支付，如京津沪3市；针对财政实力一般的省份，中央、省、市、县级财政可按照由大到小的比例进行分担，比如4：3：2：1。最后，针对财政实力较差的省份，基础养老金完全由中央和省级政府分担，市县财政不再承担筹资责任。 织梦内容管理系统

2、明确地方政府层级间的分担机制。8号文并未明确地方政府的责任分担问题，仅规定“具体办法由省（区、市）人民政府规定，并报人力资源和社会保障部备案。”考虑到某一省辖区内基础养老金仍存在差异，整体而言，省市县政府间的分担比例应逐级递减，这主要是降低市县财政的负担，确保基础养老金资金来源的稳定性。具体分担比例设置的参考依据是综合考虑省辖区内各地国民生产总值、人均财政收入、农村老年人人口规模和农村居民的生活消费水平来科学厘定地方政府层级间各自承担的比例。

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注释： dedecms.com

1、罗尔斯：《正文论》，中国社会科学出版社1998年版，第56页。

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参考文献：

1、宫晓霞、崔华泰、王洋：《财政支持农村社会养老保险制度可持续发展：国外经验及其启示》，《经济社会体制比较》2015年第2期。 dedecms.com

2、海龙：《农村基础养老金财政支持的适度性评估及政策优化》，《现代经济探讨》2016年第5期。 copyright dedecms

3、海龙、赵建国：《新型农村社会养老保险财政补贴机制评析与优化》，《现代经济探讨》2013年第12期。 织梦内容管理系统

4、何晖、殷宝明：《“新农保”基础养老金计发办法与筹资机制研究》，《中国软科学》2012年第12期。 copyright dedecms

5、李珍、王海东、王平：《中国农村老年收入保障制度研究》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期。

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6、约翰.罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社1998年版。 织梦内容管理系统

7、王立建、叶小刚：《需求导向下城乡居民基础养老金调整方案研究》，《西安交通大学学报（社会科学版）》z015年第9期。

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8、王纬：《地方财政学》，北京大学出版社2013年版。 copyright dedecms

9、尹海燕、海龙：《新型农村社会养老保险基础养老金计发标准评估与厘定》，《西北人口》2015年第3期。 织梦好，好织梦

10、张华初、吴钟健：《新型农村社会养老保障财政投入分析》，《经济评论》2013年第2期。 copyright dedecms

11、郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）》，人民出版社2011年版。

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（作者单位：河南师范大学青少年问题研究中心、社会福利研究与服务中心）