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在十三五规划中我国政府提出在2020年消除贫困，所有人口一道迈入小康社会的扶贫开发战略目标。同时实施“五个一批”工程，以确保上述目标的实现。社会保障是五个一批工程中的重要内容之一，其功能定位于兜底保障。现有农村社会保障制度是否能够有效发挥兜底保障的作用，还有哪些需要完善改进的地方，这是农村贫困治理必须重点研究的问题之一。我们根据过去两年来对贵州农村地区社会保障制度运行情况的调查，基于社会治理的视角对农村收入保障制度的特征及问题进行总结分析，并提出完善农村收入保障制度的政策建议。

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农村收入保障制度具有浓厚的选择主义色彩

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社会保障制度设计的两个基本原则，即普遍主义和选择主义构成了社会政策选择的两极，中间存在可以选择的广阔地带。我国农村社会保障制度更多遵循了选择主义原则。主要体现在以下两个方面： 本文来自织梦

1.以农村低保为核心的社会救助制度在农村收入保障中占有主导性的地位。

在农村收入保障制度中，农村低保和新型农村养老保险是主要的制度。农村低保体现了选择主义原则，新农保则带有一定的普遍主义色彩。

首先，从覆盖面和支出水平来看，农村低保都远远超出农村养老保险，对于西部贫困县市来说这种情况特别明显。就我们调查的WN宁县和XR县而言（表1），我们可以看出，农村低保无论是在保障人数的规模和支出的金额都超过农村养老保险，而在农村收入保障中占据了核心地位。

其次，从保障标准来看，农村低保的保障水平也远远高于农村养老保险。从农村低保和新型农村养老保险的保障的水平而言，农村低保的保障水平也高于农村养老保险。农村低保和农村养老保险提出的保障标准都是要保基本生活。就农村低保对象人均获得的补差标准和农村养老保险基础养老金（暂不考虑个人账户和地方增发的部分，因为这部分很少）比较而言，前者是后者的2倍（表2）。所以，农村低保保障水平要高于农村养老保险。

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2.普惠型收入保障政策出现，但是减贫作用不明显。

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改革开放以后，随着集体经济的瓦解，农村集体保障功能基本消失，政府除了为数不多的传统定期定量救济外，在农村社会保障中的作用几乎处于缺失的状态。随着经济社会发展，政府逐渐承担起了对特殊人群（五保户、孤儿）的保障责任。但是这些群体的数量占农村人口的比例非常小，且资格条件非常严格。新型农村养老保险是覆盖农村所有老年人口的具有普惠型特征的收入保障制度，但是采取基础养老金加个人账户的制度设计，其实质是“普惠式养老金+自愿性个人账户”。而个人账户制度是一个没有效率的制度。且个人账户的设立带来较高的行政管理成本。 织梦好，好织梦

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总之，我国农村收入保障的政策设计多数都是照搬了城市的经验和做法，没有考虑农村特殊的就业结构、人口结构和贫困人群的特征。例如，在低保对象的认定过程中，过分强调家计调查在对象认定和待遇确定方面的作用。农民的收入不像城里人那样稳定，而且非现金收入来源多，难以以货币的方式进行量化，而农业收入的不稳定性也不符合保险对缴费的稳定要求。农村收入保障从形式治理来看，在普遍主义和选择主义原则之间，过于倾向选择主义，二者尚未形成恰当的平衡关系。联合国社会发展研究所（2005）的研究表明，遵循普遍主义原则的社会政策具有更好的反贫困效果。 copyright dedecms

形式治理的不足导致操作治理难以达到预计绩效 织梦内容管理系统

大量的研究证明选择主义下的社会政策有比较高的行政成本和交易成本。选择主义下的实施机制往往被称为“目标定位”。为了实现目标定位，准确地定位穷人，就必须设计很多识别穷人和非穷人的具体机制。在实施的过程中就有可能出现应保未保和不应保却享受保障的现象。

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目标定位难以有效实施的主要原因在于，对于公民而言，政府的透明度不够，公民不了解目标定位的机制过程也很难监督政府；对于政府而言，特别是发展中国家而言，政府的整体治理能力还不足。较差的执行力和较低的治理能力都是导致覆盖率低和渗漏率高的原因。从我们的调查结果来看，确实存在行政成本高，难以操作的问题，存在基层政策执行与顶层设计相脱离的现象，导致政策目标难以实现。

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从理论上讲，具有普惠性质的农村养老保险的实施应当大大减少农村老年贫困人口。可事实是，农村老年贫困人口并没有随着农村养老保险的全覆盖而减少。我们仅从新农保实施以来，农村低保对象中老年人的数量变化就可以进行一窥： 本文来自织梦

从图1中，我们可以看到，新型农村养老保险自2010年起实施，2012年全面覆盖，理论上所有符合年龄条件的老人都领到了基础养老金，包括农村低保中的老年人。可是，我们看到这几年农村低保中的老年人不但没有减少，反而仍然在持续增加，这与农村养老金中基础养老金的给付标准过低有着密切的关系。 织梦好，好织梦

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根据国际经验，养老金本应在减少老年贫困方面发挥重要的作用。世界银行（1994）指出，普惠型养老金可以不考虑人们的收入、财产和工作年限，管理结构简单，交易成本低；而且有利于保障消除贫困的目标的实现，在政治上能够获得普遍的支持。而在我国农村养老保险制度中，基础养老金具有普惠性质，个人账户部分具有基金累积性质。但个人账户积累部分在保障参保人养老方面作用极为有限，在这种状态下，设立个人帐户实际上将大量的人力、物力耗费在个人账户的管理方面。将管理个人账户的成本转换为基础养老金，可以提升基础养老金的水平，缩减老年人贫困缺口。 内容来自dedecms

所以，从操作治理来讲，我们农村收入保障的制度设计很难在基层完全贯彻，一方面基层不具备相关的执行能力，另一方面，执行的成本非常高，这严重影响了减贫目标的实现，甚至还影响社会团结。因此，还是要从源头上、从形式治理上要认真思考，从长远来考虑我国农村收入保障制度的设计。

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完善农村收入保障制度的建议 内容来自dedecms

社会治理的主要目标是公共利益的最大化，我们需要在对现有农村收入保障政策反思的基础上，对农村的收入保障政策进行整体设计。由于农村人就业、收入来源的特殊性，以及基层政府治理能力和经验的不足，我们认为根据普遍主义的原则，构建类别化的津贴和农村社会救助相结合的社会安全网，更有利于预防和消除贫困。建议今后社会政策发展的几个重点方向：

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1.发展等额给付的农村社会养老金 dedecms.com

建立非缴费的等额给付的农村社会养老金制度。取消新型农村养老金制度的个人账户制度，保留国家基础养老金，适当提高基础养老金的待遇水平，可以参照国定平困线来确定。对于特殊老年对象，比如五保老人和高龄老人可以适当提高补助的标准。国外研究表明社会养老金不仅有利于缓解老年贫困，还有利于缓解儿童贫困，因为老人会把钱用在孙子女身上。 本文来自织梦

2.发展困境儿童津贴

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儿童贫困在很多国家都存在，特别是在发展中国家更加突出。从欧洲国家的经验来看，儿童津贴是反贫困的非常有利的政策工具。我们国家目前由于人口基数大，普遍的儿童津贴可能还负担不起。目前，实施的孤儿救助项目，把孤儿严格限定在父母双方去世，使得很多困境儿童得不到应有的保障。因此，建议设立困境儿童津贴制度，突破孤儿的范围，具体的类别可以继续深入研究。 织梦内容管理系统

5.发展重病/残疾人津贴

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长期重病和永久性残疾是导致农村贫困的非常重要原因。从我们调查的WN县的农村低保户来看，超过四分之三的低保家庭都有残疾人。因此，完善农村残疾人的津贴制度势在必行。尽管2015年9月25日国务院印发《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，实际上仍然是以家计调查为前提的高度选择性的补贴制度，适当的要突破“困难”的残疾人的限制，因为大部分有残疾人的家庭都比较困难，就不需要再做家计调查。建议根据残疾的程度和丧失劳动能力的情况来确定是否补助及补助的金额。

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4.完善农村低保制度

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在完善上述津贴制度的基础上，将具有明显社会人口特征的困难群体从低保制度中剥离出去，大大减少漏入低保这张网当中的贫困对象，然后才有可能使地方政府提高低保标准，使低保线能够比较合理的反应农村居民的生活需求，真正发挥衡量贫困与否的标尺。同时，低保对象的减少，有利于引入社会工作服务，针对低保对象的特殊性采取有针对性的综合性的解决方案。 织梦内容管理系统

通过以上制度的设计，形成以特定类型群体为对象的非缴费型的津贴为第一道防线，农村低保为二道防线的社会安全网，发挥保障兜底作用，帮助农村困难群众脱离贫困。（nc-1820161028） dedecms.com