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[摘要]通过对集中连片特困地区颍上县的调研发现，该县经过发展县域经济、加强基础设施建设、倡导社会扶贫等措施，扶贫成效显着。但贫困发生率仍居高不下，人均纯收入同比相对较低。文章基于对颍上县的分析，对集中连片特困地区提出应从领导干部的扶贫责任、连片地区的区位特点、可持续的发展理念、贫困人口的精神生活等方面进行脱贫尝试的建议。 copyright dedecms

[关键词]集中连片特困区；脱贫；颍上

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全面建成小康社会，脱贫是关键，集中连片特困地区是重点和难点。集中连片特困地区既是一个地理的区域概念，也是一个经济发展水平和经济发育程度的经济概念，我国集中连片特困地区主要为：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏区、四省藏区、新疆南疆三地州等共14个区。该地区覆盖了全国70％以上的贫困人口，其中大多为深度贫困群体。据2010年的国家统计数据显示，在全国14个集中连片特困地区中，农民人均纯收入只有2676元，仅相当于全国平均水平的一半。在全国综合排名最低的600个县中，就有521个在该片区内，占到总数的86.8％。对这些地区而言，一般的扶贫手段难以奏效，常规的经济发展难以带动。颍上县是国家级贫困县、大别山集中连片特困地区的一员，探讨该县近年的扶贫工作，对集中连片特困地区的脱贫具有启示、借鉴意义。 本文来自织梦

一、颍上县扶贫的措施与成效 copyright dedecms

自2011年以来，颍上县开始执行《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和《大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，实施了一系列具有针对性的扶贫措施。

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（一）大力发展县域经济，提高农民人均纯收入

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颍上县抓住中央大力扶持贫困地区发展的契机，在“产城一体、四化同步”“抓改革、促发展、建秩序、惠民生”的战略指导下，积极采取各种措施努力发展经济，以提高贫困人口的收入。工业强县、旅游强县是其中的两个战略性“动作”。在工业上，主要扶持颍上经济开发区（安徽省重点经济开发区之一）的建设与发展，通过各种努力吸引大批企业前来投资建厂，目前已入驻企业195家。这些企业的到来，使不愿外出或没有条件外出务工的群众实现了就近能务工，农忙时又能兼顾家里农活的“两栖人”，收入得到大幅提高。在旅游上，一批标志性的基础，设施不断完善。如滨河公园一期已投入使用，游客接待中心建成；双集茶文化、焦岗湖渔家乐等单位被授予“全省乡村旅游100佳精品点”称号；大力弘扬管子文化，已连续举办了九届管子文化旅游节；积极培育文化产业，鲁口镇已申请成为“安徽省民间文化艺术之乡”，县图书馆被评为国家一级馆，河洲书院建成并免费向市民开放；八里河风景区被评为国家级水利风景区和省级森林旅游示范区，“仅2014年全年共接待游客310万人次，旅游综合收入增长8％”1、。

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由表-1、图-1可知，自2005年以来，颍上县的农民人均纯收入一直呈较快增长趋势，年增长率基本保持在10％以上，农民人均纯收入也由2005年时的不足2000元激增到2014年底的8700元，短短9年时间内增长了6000多元，是原来的4倍还要多。此外，自2011年以来，该县农民人均纯收入增长幅度较为明显，平均每年都以1000元左右的速度增长，使贫困人口得到了较大实惠。而在此前，该县农民人均纯收入的年增长幅度仅在500元以内。

（二）加速建设基础设施，构建发展的长效之基

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在经济学意义上，基础设施属于一种“社会先行资本”，它对于改变集中连片特困地区群众封闭的生存状态，促进当地各方面的发展起着决定性的作用。截至2014年底，颍上县共安排基础设施投入14.24L元。在交通设施改造方面，105国道、102省道等颍上段升级改造工程加快实施，完成投资3.28亿元。改造县乡道路34.1公里，完成投资8050万元。主干道路共改造60万平方米，新增城市道路13.2公里、污水管网20公里、雨水管网30公里2、；此外，该县围绕打造生态城市的目标，注重提升城市绿化水平，目前城市绿地面积810万平方米，绿地率37％，绿化覆盖率41.5％。实施森林增长工程，成片造林2.3万亩，完成高速公路森林长廊绿化78公里，创建省级森林乡镇1个、森林村庄8个。3、如今，颍上已被评为省级森林城市；在村镇建设上，该县采取重点建设与全面推进相结合的方法，重点建设了谢桥镇、小张庄、黄桥镇、两湾村等8个美好乡村示范村，其中的夏桥镇龙王庙村已被列入“全国乡村旅游富民工程”。这些努力，为颍上县经济等方面的发展，尤其是扶贫工作奠定了坚实基础。 copyright dedecms

（三）持续倡导社会扶贫，汇聚扶贫的有效合力

扶贫不只是政府的事，况且政府的能力是有限度的。近年来，颍上县持续拓展扶贫思路，逐步加大了社会扶贫的开发力度。该县与省直帮扶单位、扶贫部门全面对接，开展整村扶贫推进工程、精准扶贫和社会化扶贫工作。目前对口帮扶的省直单位9个，即省人口计生委、安庆石化、国资委、水利厅、林业厅、审计厅、外办、安徽大学、省交通投资集团。多年来，省直帮扶单位经常深入颍上县贫困乡村察民情、体民意，帮助解决实际问题，平均每年帮助引进各类资金1000万元以上。尤其是中国石化集团公司，从1988年开始就定点扶贫颍上县，如今已持续27年，他们从人才、财力、物力、技术等方面给予大力支持，共派出12名优秀干部到县挂职，累计投入6000多万元。修建公路150多公里，转移培训贫困劳动力7000多人，资助颍上县贫困学子4000多名，建排灌站、桥梁、涵闸60多处，累计治理低湖洼地200多平方公里，新建学校16所，助建学校两所，完成20个贫困村的整村推进任务。4、这些帮扶单位的努力，不仅加强了颍上县的基础设施建设，改善了群众的生产生活条件，而且形成了社会力量扶贫的良好氛围，为脱贫工作注入了可持续动力。 织梦好，好织梦

二、颍上县扶贫的症结与挑战 织梦好，好织梦

最近一年来，笔者及研究团队成员走访、调查了集中连片特困地区的兰州永登县、洛阳栾川县、宝鸡太白县、南宁马山县、内蒙古兴安盟科尔沁等地。各地的情况与颍上县大同小异，扶贫成效显着，但问题也很突出。 织梦内容管理系统

（一）贫困发生率居高不下，减贫效率逐年递减 copyright dedecms

通过调研得知，经济基础薄弱、基础设施建设落后、贫困人口相对集中是这些地区的普遍特征。尽管这些地区加快了经济发展、基础设施建设的步伐，但由于“家底”过于薄弱，如基础设施总体水平滞后、公共服务水平偏低、财政收入不足、社会保障缺失等原因，该区域的贫困人口数量和贫网发生率仍居高不下。据有关统计资料显示，到2013年底，安徽省共有国家级扶贫开发重点县20个，省定贫困县11个，总人口为2143.7万，占全省人口总数的32.9％。5、2013年底，20个国家级贫困县的贫困人口为309.7万人，占全省贫困人口的54％，平均贫困发生率为16.2％，比全省高5.5个百分点。6、这种情况在集中连片特困地区极为普遍，颍上县是该连地区的缩影。再如陕西商洛市，“全市贫困村达600多个，占行政村总数一半以上，贫困发生率比全国、全省都要高出10多个百分点。”7、另外，从颍上县的贫困人口规模上看，近年来的减贫步伐也变得缓慢起来。根据颍上县政务信息网所提供的数据，该县的贫困人口数量在2010年和2011年分别为9.2万人和8.2万人，但随着2011年国家扶贫标准提高至2300元，该县的贫困人口数量又大幅上涨，超过了10万人，贫困发生率也随之升高，减贫任务依然任重而道远。

（二）人均纯收入大幅提高，但同比仍相对较低 织梦内容管理系统

近年，颍上县农民的收入不断提高，生活质量有了较大改善。但是，农民人均纯收入与同时期的东、中地区，甚至是西部地区相比较低。表-2为2005年以来颍上农民人均纯收入与全国、东部、中部、西部以及上海、安徽、新疆农民的人均纯收入数据。 dedecms.com

由表-2、图-2可知，自2005年以来，总体上全国各地的农民人均纯收入都在逐年递增，经济发展态势良好，百姓得到的实惠越来越多。其中，全国平均水平由2005年的3254.9元增长到2014年的9892元，增长了6637.1元，是2005年的3.04倍。但是，各地的发展还是存在明显的差距。东、中、西部的农民人均纯收入由于所处地区和经济发展水平的差异呈现出东部最高、中部次之、西部最低的局面，这种情况同样体现在它们所代表的城市如上海、安徽和新疆。但是，处于中部地区的颍上县（也属于集中连片特困地区）农民人均纯收入总是低于新疆的水平，除了2012年和2013年略高于西部农民人均纯收入以外，其它各年都较低。可见，集中连片特困地区的颍上县农民人均纯收入既没能达到中部地区平均水平，也没能达到全国平均水平，距离东部地区的农民人均纯收入差距更大。如果按照2014年底的最新数据计算，颍上县农民人均纯收入比安徽省农民平均水平少了1216元，占比87.7％；比全国农民平均水平少了1192元，占比87.9％；比上海农民人均纯收入少了12492元，仅占比41.1％，连一半还不到。

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三、集中连片特困地区脱贫的路径选择 本文来自织梦

未来四、五年，既是我国扶贫开发转型的关键阶段，也是集中连片特困地区脱贫致富的关键时期。大部分集中连片特困地区尽管都采取了一些有效措施，但执行还不够深入，部分措施不利于长远的发展，一些符合本地发展的特色路径还没有被挖掘。根据对颍上县的情况分析，笔者认为，集中连片特困地区应着重从以下四个方面进行脱贫尝试。 内容来自dedecms

（一）明确扶贫责任，加强扶贫考核

以往的扶贫资金往往是从上到下的管理，这种管理体制常常致使资金的使用不能完全符合基层的实际情况。因此，可以尝试将专项扶贫资金审批权下放到县级，让县级政府根据贫困户的实际需求详细绘制“扶贫地图”，使扶贫资金用到真正的贫困群体上，确保到村、到户、到人，增强资金使用的针对性和实效性，进而提高扶贫效率。但在落实这一举措时，要明确扶贫责任主体，最好要确定每笔扶贫资金的具体负责人。近年，扶贫资金被挪用现象屡禁不止，一个重要原因就是责任主体模糊，以致很多案件都因辨不明责任主体而不了了之。如“2014年，海南对除三沙市以外的18个市县2011年至2013年扶贫资金进行专项审计，发现27％的资金遭截留挪用”8、。鉴于此，在财权下放的同时，一定要明确扶贫专项资金的使用责任，对扶贫专项资金的使用途径、效率等进行监督、评估，对截留、挪用或低效利用扶贫专项资金的行为进行严厉制裁。此外，还要强化对扶贫工作的考核。脱贫工作涉及住房、教育、社保等一系列指标，要将与扶贫工作相关的一系列指标纳入各级政府的工作绩效考核中，并制定严格的奖惩措施，尽责必奖，失责必惩，让扶贫成为衡量领导干部能力的一项重要标准。社会主义的本质是消除两极分化，实现共同富裕，这也是领导干部必须切实履行的义务，因此，可考虑将扶贫成效合理地纳入领导干部的考核机制。

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（二）明确区位特色，落实稳健举措

早在1988年，习近平在调查闽东各县的情况后，就指出当地的脱贫工作要推广“一村一品”的方法，即每个村都要抓住一种特色产品来脱贫致富。这种方法对于各地摆脱贫困，十分具有针对性。对此，颍上县也进行了初步尝试。如充分利用丰富的煤炭资源发展工业强县；利用丰富的旅游资源发展商贸旅游业；针对农业大县的优势，坚持以生态化的理念引领农业、以工业化的理念发展农业、以城市化的理念管理农业、以市场化的理念运作农业。鼓励和引导工商资本投入现代农业，有效破解农业资金、技术、土地等瓶颈制约，使之在提升传统产业、挖掘特色产业、培育新兴产业等方面发挥重要作用。这些尝试，为颍上县的扶贫工作与经济发展带来了成效。但问题是，这些举措仍停留在“一县一品”的层面，没有达到精准的要求。如何将“品”细化到具体的乡镇甚至是村，如何使扶贫工作达到精准对象与特色路径的无缝对接，是颍上县接下来脱贫致富的关键。但是，要做到“村”与“品”的精准对接，不是一件容易的事情。据笔者初步调查，盲目跟风的现象在很多地区都不同程度的存在，一些地方没有认清自己的区位特点与资源优势，就随意“拍脑袋”、定决策，甚至强力推行“办公室”里生吞活剥出来的“品”。致使“品”不但没有奏效，反而束缚了当地群众发展的“手脚”和“头脑”。鉴于此，各个地区在推进“一村一品”时，一定要在认清本地实际，了解外界市场行情，理清发展思路后，再去谋划适合本地发展的特色路径。.

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（三）注重和谐发展，谋求良性循环 dedecms.com

经济发展不能以破坏自然环境为代价，脱贫致富同样不能以牺牲自然环境为借口，这是习近平一再强调的重要原则。我国较为发达的地区在发展经济的过程中，已经不同程度的领教了自然环境遭破坏的危害。14个集中连片特困地区大都地处偏远，有些地区的生态环境原本就比较脆弱，需要在保护生态环境的基础上进行脱贫，不能为谋求一时的发展急功近利、因小失大，走为了发展以破坏环境为代价再进行治理的老路子。况且，对于集中连片特困地区来说，既无经济发展的雄厚家底、无便利的交通条件，也无招商引资的区位优势，经济还没发展又背上治理环境的重担，就更不可能彻底摆脱贫穷的闲扰。颍上县在扶贫的过程中逐渐认识到了这一点，近年做了很多努力，如围绕打造“皖北最美乡村”的目标，重点突出农村饮水安全、提升绿化面积等乡村基础设施建设，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进；对照“六无六化三规范”“三线三边”治理标准，以中心集镇为突破口，深入开展环境卫生综合整治工作，健全村庄环境卫生保洁长效管理机制。这些努力使颍上县的面貌得到了很大改观，但笔者认为，该县对于和谐发展的理念理解得还不够深刻，主要体现为：节约资源保护环境的措施还不全面、到位，做表面文章的形式主义仍时有发生，对持续发展理念的宣传力度有所欠缺。资源与环境对集中连片特困地区异常重要，要把保护生态环境放在更加突出的位置，像对待自己的眼睛和生命一样对待生态环境；要广泛借鉴经验、吸取教训，加强顶层设计，致力于构建一种和谐发展的良性循环模式。

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（四）提高人口素质，警戒精神贫困

改革开放以来，我国扶贫取得了举世瞩目的伟大成就，但是，偏重于物质扶助，在一定程度上忽略了贫困人口的精神生活。根据国家统计局关于15岁及以上文盲人口的数据显示，截至2013年底，全国共有文盲人口43002人，占全国15岁及以上文盲人口比重的4.60％；安徽省的文盲人口有3014人，占全省15岁及以上文盲人口比重的7.43％，其文盲人口的比重高出全国平均水平2.83个百分点，而当年上海的文盲人口仅有658人，远远低于安徽文盲人口。习近平在《摆脱贫困》一书中，就强调了“扶志”的重要性。他认为，比物质贫困更危险的是观念的贫困，“安贫乐道”“穷自在”“等、靠、要”等思想，都属于观念贫困之列，需要从头脑中去除。而“贫而先富”的思想却能战胜观念的贫困，树立起这种思想，就能实现从观念的致富到物质的致富。但是，截至目前，精神贫困问题在一些地方尤其是集中连片特困地区还没有得到有意识的重视。一些地方从扶智的角度开始了精神扶贫的实践，但是，这里的“扶智”大多从加强发展能力的视角如进行文化知识教育、技能培训等方面人手，只注重实用技能培训，智力扶贫内容狭窄。据笔者初步调查，由于经济、政治、文化和社会等方面的原因，集中连片特困地区的群众甚至是党员领导干部在精神生活领域还存在一些问题，如一些群众精神支柱缺失，世界观、人生观、价值观扭曲变形，理想信念模糊，集体观念淡薄，对于中国特色社会主义，党的基本路线、方针、政策更是认识不足；精神生活空虚，不读书不看报，在牌桌、酒桌、神桌上消磨闲暇时光。另外这些地区普遍缺乏满足群众精神生活需要的基础文化设施和群众进行精神生产的平台等。共同富裕不仅是对物质贫乏的否定，更是对精神贫瘠的否定，如何在精神上提高集中连片特困地区群众与干部的发展意志力、发展思维力、发展素质力，是集中连片特困地区彻底脱贫的关键。 织梦好，好织梦

习近平多次强调“小康不小康，关键在老乡”，目的就是让人们清醒地认识到全面建成小康社会的重点和难点所在，懂得如果没有贫困人口的小康，就不会有全国人民的小康。以安徽省颍上县为代表的集中连片特困地区应抓住当前良好机遇，按照“精准扶贫”新要求，“坚持从实际出发，分清层次，明确主次，用对方法，一地一策，一户一法，一难一计，有的放矢，有效扶助……以精准的思维、精准的思路、精准的策略，达成精确的目标”9、，切实提高扶贫的针对性和可操作性。 dedecms.com

注释：

1、2、3、颍上县人民政府《颍上县第十六届人民代表大会第五次会议政府工作报告》，2015年1月10日。

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4、颍上县人民政府办公室文件《2014中石化定点扶贫颍上再结硕果》，2014年9月22日。 织梦好，好织梦

5、刘坚、李小云、刘福合《中国农村减贫研究》，中国财政经济出版社2009年版第191页。 织梦好，好织梦

6、7、安徽省统计局文件《我省扶贫开发重点县经济社会发展简要分析》，2015年4月1日。 copyright dedecms

8、刘天亮《扶贫攻坚就是要“动真格”》，载于《人民日报》2015年3月12日。 织梦好，好织梦

9、《要以“精准扶贫”促小康》，载于《哈尔滨日报》2015年4月1日。

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