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摘要：社会资本参与城乡基础设施建设营运已经成为一种趋势，依据参与的时间维度可分为短期参与、中期参与、中长期参与和长期参与四个维度，并从不同层面推动产业结构调整和升级、新型城镇化建设、城乡一体化及经济增长。社会资本参与城乡基础设施建设营运会受到基础设施作为公共物品的特性及社会经济环境等多方面因素影响。对此，应重点强化机制创新，建立多方合作关系，实现市场化管理，构建“过程管理机制+成本控制机制+风险预警机制”的三位一体运行机制，鼓励社会资本流向城乡基础设施领域，同时提高其建设和运营效率，保障城乡基础设施建设运营目标的顺利实施。 织梦内容管理系统

关键词：社会资本；民间资本；基础设施建设运营；PPP模式

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基础设施产品和服务的供应能力是评价一国城市化水平的重要指标。2014年中央和地方预算草案明确提出，要大力推广运用公私合作制融资模式（PPP模式），鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城乡基础设施等的投资和运营。但由于基础设施领域一直是民间投资涉足最少、进入最难的领域。[1]因此，破解基础设施建设中存在的投融资困难、鼓励社会资本参与基础设施建设营运，是当前急需解决的理论和现实问题。

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一、我国社会资本参与城乡基础设施建设运营的影响因素与作用机理

随着城市化进程的不断加快及项目融资的快速发展，地方政府开始引入社会资本，将PPP模式应用于自然资源开发、供电、供水和污水处理、通信、公路、隧道和桥梁、铁路、地铁、机场、港口等环境、能源和运输领域。[2]在我国基础设施建设中，PPP模式在道路交通设施方面运用较为成功，尤其是城市轨道交通，北京地铁创新国内PPP模式、深圳地铁首次引入BOT融资模式及上海轨道交通“四分开”体制等是目前国内比较典型的轨道交通PPP模式。[3]因此，可在我国已有PPP模式实践的基础上，分析我国社会资本参与城乡基础设施建设营运的影响因素和作用机理。

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（一）社会资本参与城乡基础设施建设营运的影响因素 织梦内容管理系统

我国社会资本参与城乡基础设施建设营运，主要受基础设施作为公共物品的特性及社会经济环境等因素影响，具体包括：一是体制机制因素。目前，我国社会资本参与城乡基础设施建设营运的基本方式是特许经营，投融资实行项目审批制度，但存在项目投资审批制度不健全、行政审批前置中介服务不规范、市场监管及用户使用收费制度不完善，尚未形成吸引社会资本投资的制度体系。同时，社会资本参与城乡基础设施建设营运相关配套政策及制度不完善，使投资者有特许权却无相应的特许制度，存在较高的政策及制度风险。[4]二是技术因素。城乡基础设施按属性可分为经营性、准经营性和非经营性三类，但其区分并不是绝对的，通常会随着技术因素的变化而改变。技术的改进和应用既可能增强城乡基础设施的排他性，也可能改变城乡基础设施的属性，降低其自然垄断性和排他性，提高城乡基础设施的经营性和市场化融资的可能性，进而为社会资本参与城乡基础设施建设营运提供条件。[5]因此，技术是影响社会资本参与城乡基础设施建设运营的硬性制约因素。三是观念因素。由于城乡基础设施具有公共物品属性，因而容易产生一些认识误区。如，认为允许社会资本尤其是民间资本进入基础设施领域、进行适度竞争，将成为诱导基础设施项目转向经营性垄断行业的直接原因，并带来一些社会问题，如增加公众的基础设施使用费用等；[6]而且社会资本存在资本主体不明确、资金流动性较大、资金无担保渠道等制约因素，容易导致公众对经营主体能否保障有效的社会供给、是否会出现垄断等问题的担忧；并因此认为，我国城乡基础设施项目应实行国家财政拨款投资建设和维护、政府垄断经营、不计成本赢利的发展模式。这些认识上的偏差及观念上的不适应，无疑会影响各地吸引社会资本参与城乡基础设施建设运营的进程及相关领域的开放程度。此外，城乡基础设施建设营运的产业链较长，从投资、建设、营运、管理到资本回收，其周期也较长，需要有稳定的专业人才和健全的管理制度做支撑。由于我国民营企业经济实力、风险抵御能力有限，其城乡基础设施投资可能存在随意性和非持续性问题，从而制约城乡基础设施建设运营推进的规模和效果。 本文来自织梦

（二）社会资本参与城乡基础设施建设营运的作用 织梦内容管理系统

依据参与的时间维度可分为社会资本的短期参与、中期参与、中长期参与和长期参与四个维度，并从不同层面推动产业结构调整和升级、新型城镇化建设、城乡一体化及经济增长。 内容来自dedecms

从短期参与维度看，社会资本参与城乡基础设施建设运营对产业结构调整的影响显着。基础产业和基础设施是现代经济社会正常运行的基本保证和重要条件。如，能源、交通、水利等基础设施建设，对经济发展具有直接的拉动作用；基础设施投资金越多、投资周期越长，对相关产业的拉动效果越显着，基础设施投资的乘数效应越大。同时，当社会资本的投入能满足产业结构调整需求时，将促进产业结构的调整和优化；如果社会资本的投入不能满足产业结构调整和优化的需求，则产业结构调整将受到不利影响，甚至会偏离目标。 本文来自织梦

从中期参与维度看，社会资本参与城乡基础设施建设营运对产业结构升级产生明显效果。产业结构升级是在产业结构调整和优化到一定程度后实现的，因此，可将产业结构升级看做一种特殊的产业结构调整和优化过程。产业结构升级的关键是提高产业持续创新能力，而其背后的根本推动力则体现在要素和体制机制的双重转换。国际经验表明，一个国家或地区要真正确立产业竞争优势，应逐渐摒弃建立在低端劳动力、土地、一般性设备等初级要素禀赋上的比较优势，转而培育高素质的人力资源、现代化的基础设施等高级要素，[7]并以此形成产业竞争优势。

从中长期参与维度看，社会资本参与城乡基础设施建设营运可助推新型城镇化建设。社会资本通过投资城乡基础设施的建设营运，能有效适应城镇化建设和人口集聚的要求，满足城乡居民对更加宜居、智慧、幸福的现代城市生活的需求。[8]随着城乡基础设施建设的不断改善，城乡居民的生活质量及生态环境逐步改善，会进一步加快新型城镇化进程，并使其进入健康发展轨道，而城镇人口和用地规模的扩张又会影响城乡基础设施的结构、数量和形态。此外，由于地理环境、文化底蕴、经济基础等方面存在差异，不同城镇的建设发展和功能定位也不相同，而社会资本会按照投资比例，对不同城镇经济、教育、科学、文化、卫生、交通等领域或行业的投资进行调整和侧重，从而有利于城镇基础功能的实现。

从长期参与维度考察，社会资本参与城乡基础设施建设营运可促进经济增长和城乡经济一体化发展。新型城镇化建设过程中，城乡基础设施建设不足会加重城乡、区域发展不平衡。加快投融资体制改革，不断创新投融资模式，引入市场竞争机制，鼓励社会资本参与城乡基础设施建设营运，将为经济增长添加活力，并成为稳定经济增长的重要因素。[9]社会资本的投入将加大城乡基础设施供给力度，使城乡基础设施配置更加合理，提高城乡基础设施投资效益，并可创造大量的就业机会，满足公路和房屋建设等劳动密集型产业及大型水电枢纽、通信设施等资本密集型产业对初级劳动力和技术人才的需求，间接带动与基础设施建设营运相关行业的就业和技术进步，促进城乡经济一体化发展。

二、推动社会资本参与城乡基础设施建设运营的对策建议

（一）引入竞争性的过程管理机制

第一，营造良好的竞争环境。一是放宽社会资本进入城乡基础设施建设运营领域的限制，减少政府行政指令，放开投资市场，鼓励竞争。二是针对社会资本参与城乡基础设施建设项目制定相关标准，通过招投标方式选择合适企业，通过特许经营或租赁方式委托社会资本参与企业投资建设，并提供相应服务。在引入竞争机制过程中，应将原来的单一主体分解成多个不同主体，通过管理创新实现相互竞争和商业化经营。当社会资本顺利参与城乡基础设施建设运营后，再将企业提供的不同服务进行分解，使企业内部也实现竞争，从而推动技术进步、管理创新，提高建设运营效率。总之，应在各个环节引入竞争机制，为社会资本参与城乡基础设施建设运营创造良好环境。 内容来自dedecms

第二，建立公开竞争的公私合作机制。一是对于已建成的城乡基础设施项目，可将服务外包给社会资本投资主体，由其负责基础设施的运营维护，但政府保有项目所有权，并承担项目的融资风险。二是对于扩建和改造的城乡基础设施项目，政府和社会资本签订协议合作，由政府发放特许经营权，由社会资本参与建设并负责项目建成后的运营维护。社会资本参与主体可获取商业利润，并向政府提交相关费用。三是对于新建的城乡基础设施项目，可选择“政府设计和建设”“社会资本运营及政府设计”“社会资本建设和运营”等模式，以提高基础设施建设效率、质量和经营管理水平。 织梦好，好织梦

第三，形成良性互动的传导机制。社会资本参与城乡基础设施建设运营，基本以直接投资为主，并通过社会资本的行为和结果、投资绩效的反馈及根据反馈结果对制度、政策、结构、行为的调整等，对社会所有产业部门产生影响，引发产业结构升级和社会总产出、社会经济结构的变化。因此，在社会资本参与城乡基础设施建设运营应以社会经济发展为传导的最终目标，根据结果反馈信息调整投资规则和决策行为，形成有机联系的投资传导机制，按照投资规则规定的投资秩序、投资主体格局、产业政策导向、宏观调控手段等信息对投资运行进行调控，根据调控内容决定基础设施投资的规模和结构，同时通过基础设施产业输出对经济社会发展产生间接影响。 织梦内容管理系统

（二）强化成本控制机制

成本控制是项目运行管理的重要内容，也是项目在建设运营过程中必须要关注的重点。第一，科学编制项目实施方案。采用科学方法编制和拟定项目工作目标、成本预算、计划方案、供应计划、应急措施等，妥善解决质量与费用的关系，掌控好进度目标。根据项目界定、项目顺序、项目工期进行分析和规划，控制和节约项目时间，保证项目在预定时间内顺利完成。第二，实行成本分配与成本控制，解决整合、分配产品和服务等问题。运用成本会计等方法，预设成本限额，按照额度支出相关费用，并与实际成本相比较，衡量建设运营的绩效，实现成本最小化。定期检查项目实际支出与预算计划的一致性情况，如果产生收支偏差，应根据偏差的大小及产生偏差的原因采取相应补救措施，调整和控制成本支出，将项目实际成本控制在预算范围内。第三，注重投资回报补偿，形成可持续的“融资一使用一偿还”机制。提升科学的投入与产出水平，推进基础设施建设事业价格改革，解决投融资价格倒挂问题。同时，完善社会资本退出机制，保护社会资本投资的合法权益。

（三）建立风险预警和防范机制

第一，提升政府主要职能部门自身的管理水平，充分发挥政府的引导职能，通过互联网、报刊报纸、电视传媒等各种渠道，向社会投资者提供产业政策、行业规划、价格政策、社会需求、投资形式、重大政府投资项目招投标等信息，引导社会资本的投资方向。重点对投资风险较大的城乡基础设施项目进行科学引导，确保社会资本的投资运营方向与政府政策一致。

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第二，围绕前期招商、建设过程、项目运营、后期管理等阶段，建立健全全程履约保障和监督机制，保障项目健康高效运行。在前期招商阶段，改革和完善政府投资管理、引导、监管等机制，强化社会资本参与城乡基础设施建设实施方案的评估论证，减少社会资本能力风险。在建设过程阶段，加强城乡基础设施建设项目的进程、质量、成本、程序等监管，尽可能减少建设技术风险。在项目运营阶段，定期对城乡基础设施建设项目的服务质量、服务诚信与信用、设备维护、价格制定与调整、环境治理等实施监管，从严审查环境评价和治污方案，加强对违规排污行为的惩处力度，推行环境污染治理设施第三方运营等服务模式，降低社会资本管理风险。在后期管理阶段，政府与社会资本投资主体提前联合设立城乡基础设施建设运营项目的退出路径，保障项目持续、稳定运行。

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第三，构建完善的法律法规制度，合理规避基础设施建设运营中的风险。一是及时整理国家及地方已有的相关政策法规，合理运用现有政策，创造社会资本参与的良好法制环境。二是加快制定和完善城乡基础设施建设事业相关法律法规，明确社会资本投资、经营和管理的主体权利、义务和责任，以及政府、相关部门、投资者、经营者问的法律关系。三是明确市场准入、产品和服务标准、产权界定、定价机制、税收政策、项目经营、应急管理等相关内容。四是加强执法监督力度，保证社会资本参与城乡基础设施建设运营工作沿着法治轨道运行。 织梦好，好织梦

参考文献：

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[1][4][5]赵静扬，辜胜阻.民资“接力”新型城镇化建设需用PPP创新投融资模式[N].中国证券报，2014-03-28.

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[2]王守清，柯永建.中国的BOT/PPP实践和经验[J].投资北京，2008（10）：82-83.

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[3]唐兴霖，周军.公私合作制（PPP）可行性：以城市轨道交通为例的分析[J].学术研究，2009（2）：60-65.

[6]王倩，吴德金，李健.城市基础设施建设市场化融资的影响因素分析[J].经济纵横，2009（7）：33-35. dedecms.com

[7]赵昌文，王晓明，王忠宏.深化改革促进产业结构升级[N].人民日报，2014-06-23.

[8]任远.城镇化发展需要基础设施建设的支撑[N].东方早报，2014-08-26. 织梦好，好织梦

[9]鼓励社会资本发力基础设施为经济增长添活力[EB/OL].[2014-04-23].人民网.

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