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中国连片特困区发展的特殊性及减贫路径优化

——以赣南罗霄山为例

[摘要]江西赣南罗霄山区是扶贫攻坚区，致贫因素包括经济发展基础薄弱，产业结构单一；地理资本脆弱和地理位置偏远；社会发展基础脆弱，自我发展能力不足。江西赣南罗霄山区减贫应加大非物质扶贫要素的投入、加大精准扶贫力度和增强贫困协同治理。 dedecms.com

[关键词]农村扶贫；罗霄山连片特困区；扶贫模式；减贫路径

一、国内外研究综述 内容来自dedecms

（一）国外研究进展 内容来自dedecms

贫困研究是全球研究的重要课题，基于不同视角和学科，贫困发生学、扶贫行动的研究成果很多。首先，贫困测定和认知方面，从单纯的物质维度及经济学视角，拓展到文化、权利、能力、健康乃至制度的综合体系，其主要观点有：朗特里“收入不足”论；阿玛蒂亚·森“权利贫困”论；世界银行提出“人类贫困指数”，完善了贫困测度指标，拓展了“脆弱性及无助性”贫困内涵。其次，贫困成因理论的主要观点有：托罗达的自然环境论，认为地貌、土壤、水文等先天禀赋是经济发展的客观因素；雅兰和瑞福林提出“地理资本”（Geographic capital）概念，认为贫困与地理资本不足高度吻合。资本短缺理论指出，对于经济欠发达国家而言，资本存量是经济增长的决定因素，贫困的根源在于资本不足。1953年纳克斯提出“贫困恶性循环论”，认为经济欠发达国家长期贫困是由一些相互作用与关联的“恶性循环”形成的。西奥多·舒尔茨提出“贫穷而有效率”命题，指出农村人力资本提升可以产生“知识效应”，打破传统农业内部均衡。1957年冈纳·缪尔达尔从经济、文化、制度多重因素互动关联解释贫困内在机理，即“循环累积因果关系理论”。此外，纳尔逊的“低水平均衡陷阱理论”、赫希曼的“不平衡增长理论”都对贫困发生作了深入解释。

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扶贫行动和贫困治理层面。日本速水佑次郎提出“诱致变革模式”，强调从地理资本、文化环境、技术及制度四个维度进行综合改良，用新的社会制度治理贫困。道格拉斯·诺斯等制度经济学学者提出，对经济发展起关键作用的是制度因子而非技术条件，必须重视正式制度运转的软环境。2001年世界银行提出增强赋权、涓滴型扶贫战略，通过瞄准贫困区域、加大财政转移支付力度、增强社会保障等实现脱贫。舒尔茨在《贫穷经济学》提出，要提高贫困者教育水平，丰富人力资本，促进农村发展。缪尔达尔在《世界反贫困大纲》提出，要增加农村资本，提高投资水平，从社会制度、贫困个体权利等各个方面进行改良。

（二）国内研究进展

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随着14个国家集中连片特困区的确定，特困地区贫困治理成为研究热点。耿小娟探究了少数民族连片贫困带多维特征和多元化扶贫模式1、；汪三贵、杨龙等对乌蒙山连片特困区进行了扶贫项目到户研究，从扶贫资源的有效配置角度指出精准扶贫是消除贫困的有效路径2、；李秀娟等提出西部地区长期贫困的特征及对策。从扶贫治理模式看，李昭楠等提出宁夏连片特困区“功能区划整合”的扶贫新模式，要打破行政区划限制，形成扶贫政策一体化；周爱萍提出武陵山区连片贫困区合作型扶贫新路径，要形成社会、国家、农民的多元关系互动；郑瑞强提出了扶贫过程的供需障碍的对接机制3、4、5、；李乐、岑干明提出了贫困地区扶贫资源公共产品协同供给路径；蒋辉解释了扶贫“协同治理”内涵。总而言之，大多数学者关注了西部地区、少数民族地区多元互动的开发参与式扶贫模式、扶贫主体多元协同和扶贫资源的精准传递。 copyright dedecms

二、赣南罗霄山区连片特困区贫困特征、成因及扶贫开发困境 copyright dedecms

（一）赣南罗霄山区的贫困特征 copyright dedecms

1.贫困面大和贫困程度深是典型的慢性贫困区（贫困持续状态■5年）的特征。由表-1可知，2010—2015年，虽然赣南罗霄山区减贫成效显着，但截至2015年底，赣南罗霄山区贫困人口仍有70多万，贫困发生率9.3％，高于全省平均水平。其中有11个县处于罗霄山连片贫困区，8个国家级贫困县、1200余个贫困村被列为省级重点扶贫单位。

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2.地理资本脆弱。从地理区位看，赣南属南方红土水土流失严重区，钨矿、稀土等资源开采使该区生态系统破坏严重。赣南大部分县区为生态中度脆弱区，滑坡、泥石流洪灾等自然灾害频发。同时，赣南是罗霄山脉主区，南岭、武夷支脉诸广山脉纵贯其中，山地、丘陵面积高达83％，再加上其以酸性土壤为主，导致土地难以利用，陷入地理环境脆弱—经济增长滞后—生存需要不足—生态恶化—经济发展乏力—长期贫困的恶性循环。

（二）赣南罗霄山区致贫因子探析 织梦好，好织梦

1.经济发展基础薄弱，产业结构单一。脆弱的内外部环境容易导致区域经济增长的“短板效应”，经济结构单一，三次产业比例严重失调，非农经济低迷，导致经济增长动力不足，这是赣南贫困的主要因子。同时，农民单薄的收入导致农业或投资扩大再生产的财富积累不足，处在“低投入一低产出—低收入”的贫困陷阱。由表-2可知，2015年该区农民人均纯收入7786元，同期全国平均水平约1.14万元，仅为全国的68％，而且人均GDP长期不到全国水平的50％，导致农民储蓄不足和消费能力不强。由于资本积累少，财政资金“输入”与投资“输出”阻隔，陷入增长不足的“低水平均衡陷阱”。GDP总量和人均GDP较低，购买和消费需求偏低，外界投资欲望低，造成投资乏力继而引发资本脆弱，导致生产效率低下和居民收入不足。这样循环往复，形成“低收入—低储蓄能力—低资本积累—低产出—低收入”和“低收入—低消费水平—低投资回报—低效率—低产出—低收入”的恶性循环6、，导致赣南罗霄山区连片特困带自我发展和脱贫能力脆弱，难以根治贫困问题。 copyright dedecms

2.地理资本脆弱和地理位置偏远加深了贫困程度。赣南连片区处在罗霄山脉主区，境内涵盖南岭和武夷山支脉，83％国土面积为山地，导致交通物流成本增加，至今赣南连接广东、福建的高速铁路没有通车，到达珠江、长江三角洲地区时间仍超6小时。同时，赣南人口基数大，可用耕地少，滥垦滥伐现象严重，加上开采矿产资源无序导致植被破坏严重，使其陷入“贫困—生态破坏—低收入”的生态贫困循环。另外，赣南空间贫困凸显，受国家“沿海—沿边—内陆—西部”梯度化区域政策的影响，国家政策扶持力度不足。同时，赣南地理位置偏远，县区分散于山区，难以形成中心城市的辐射带动效应，呈现“县城—乡镇—村庄”贫困空间格局，这些偏远乡村由于贫困程度深，成为扶贫开发的重点。

3.社会发展基础脆弱，自我发展能力不足。赣南县区、乡镇政府财政资金不足，用于科教文卫及社会保障等公共服务支出有限，制约了社会事业的发展。据统计，赣南人均社会保障、教育、医疗投入分别只占国家平均水平的62.9％、62.3％、80.2％。同时，赣南教育严重滞后，医疗设施不完善。据统计，赣州农村师生比达1：25.62，农村校舍危房面积达286.62万平方米，仅有22.7％的自然村有卫生室，农村三级卫生网脆弱7、。由于教育、医疗等支出不足，导致赣南人文贫困、权利贫困问题凸显，人力资本低下、因病致贫、养老问题加重了赣南的贫困程度，陷入贫困恶性循环。此外，当地外出务工人员多，很多留守老人、儿童难以参与到扶贫政策制定中来，政治权利的参与扶贫渠道被阻隔，形成“缺乏利益表达一信息获取失衡一自我封闭一观念落后一社会排斥”的恶性循环。 织梦内容管理系统

（三）赣南罗霄山连片特困区扶贫实践的困境

赣南罗霄从20世纪80年代就被国家列入“老、少、边、穷”重点扶贫区，在政府30多年消除贫困历史进程中，赣南地区减贫实践存在诸多困境，如扶贫需求对接矛盾、传统扶贫行为边际效益递减、扶贫成本高、政府扶贫政策异化、中间利益阻隔等成为扶贫效率提升的主要障碍。

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三、赣南罗霄山连片特困区减贫特点及主要模式 dedecms.com

赣南罗霄山区扶贫行动因国家扶贫政策和时代背景不同呈现出扶贫模式和战略的不同特征，其大致归纳为：救助式扶贫阶段（1949—1978）、体制改革减贫阶段（1978—1985）、大规模开发式扶贫阶段（1986—1994）、扶贫攻坚时期（1994—2000）、扶贫开发新时期（2000—）。随着国家扶贫政策的调整，赣南罗霄山区扶贫行动由20世纪50年代政府救济模式逐步向扶贫开发、参与式扶贫转变。2011年，赣南扶贫开发坚持“县为单位、资源整合、整村推进、连片开发”的指导原则，主要有教育、产业扶贫、移民搬迁、社会保障扶贫及小额信贷扶贫等模式。

赣南不同扶贫模式的主要特征为，由“输血式”向“造血式”过度，由县级区域向村、农户及贫困者的瞄准单位下沉，扶贫行动由政府传统主导向开发式扶贫转变，扶贫主体由行政区隔转向省际或县市县问连片扶贫开发合作模式，由强调扶贫绩效导向转变为扶贫客体可持续发展的包容性增长，由政府计划转向扶贫开发市场运作机制。

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（一）赣南罗霄山连片特困区减贫行动的特点 dedecms.com

1.政府输血和开发式扶贫并重。开发式扶贫是赣南等欠发达地区的主要扶贫模式，在国家帮扶下，贫困者通过利用所在区域的各种资源，进行开发性、自主发展，达到贫困地区和贫困者可持续发展的目的8、。以大余县为例，对环境优美的丫山风景区开展旅游扶贫。（1）通过完善基础设施，制定茶叶采摘、脐橙采摘等特色休闲农业规划，发展生态旅游业，带动了大批贫困户脱贫。（2）通过小额信贷增强产业化扶贫。大余县探索了“银行一县扶贫办一龙头企业一乡政府”共同扶持贫困农户模式，通过农户土地流转入股扶贫项目。如南安板鸭公司构建“党建+企业+基地+扶贫户”农业产业扶贫模式，通过贫困户鸭子养殖、劳务就业等提高农户自主脱贫能力；大余县京州村葡萄种植业实行“合作社+基地+贫困户”模式，鼓励和支持贫困户到葡萄园务工，以年终分红方式提高贫困户收入。同时，对丧失劳动力、因灾因病致贫及“五保人员”，依然采取政府救助模式，通过完善农村最低生活保障制度、居民养老保险制度、医疗保障制度及临时救助制度实施贫困户救助。赣南罗霄山区减贫行动坚持开发式与政府救济和社会保障融合模式，扶贫成效显着。

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2.扶贫主体多元化。由原来政府主导模式向企业帮扶型、对口支持型、社会组织参与型、民间组织多元参与型转变。赣南罗霄山区在长期扶贫开发中形成了外部帮扶和内源增长结合的模式，1978年大规模扶贫开发以来，该区充分调动各级政府和社会组织参与到当地扶贫开发中来，形成了“政府帮扶、企业合作、社会参与、市场运作”的贫困治理新框架。在扶贫治理中，政府作用不容忽视，非政府组织如慈善团体、NGO及其他社会组织也不能小觑。通过实施多元化的扶贫主体参与机制激发了贫困者、社会力量的扶贫创造力。大余县开展机关干部“三送”结对帮扶工作，县领导结对5户贫困户，科级干部帮扶3户，统一协调民政、工会、扶贫办等部门扶贫力量。该区减贫行动得到社会团体的支持，如妇女联合会开展“春蕾计划”、中国人口基金会开展“幸福工程”、中国扶贫基金会实施“母婴平安120项目”、全国红十字会对罗霄山贫困区给予资金帮扶，取得了较好的社会扶贫效益。

3.扶贫理念多元化。扶贫理论由原来减少贫困人口、经济增长的单一扶贫绩效考核演进为贫困者权利、贫困地区生态保护、文化发展多个维度。扶贫理念引入生态文明、人文发展、内生增长的可持续发展理念，即强调包容性增长思维。例如，于都县注重产业扶贫和文化发展融合，通过于都红军长征出发地景点设计，推动红色旅游业发展；景区公路的修建、景点的改造升级吸引了100多户困难农户参与建设；景点的土地流转、务工帮扶、农家餐馆、家庭旅社、景区管理、农副食品销售带动了农户增收，上述措施极大地促进了该区贫困者脱贫致富。此外，赣南罗霄山区扶贫产业还注重低碳环保理念，特色农业发展强调生态修复。其一，高污染、高耗能的扶贫工业项目不予以行政审批，不提供建设用地，不给予以奖代补、贷款绿色通道及贴息贷款的政策帮扶。其二，受传统农业模式影响，该区农业发展一般为粗放式的扩张型发展模式，极大地破坏了生态系统。对此，该区政府提出农业生态修复计划，在罗霄山高山区投入资金进行移民搬迁，设立用于生态补偿和环境修复的专项资金。 织梦好，好织梦

（二）赣南罗霄山连片特困区的主要扶贫模式

1.产业扶贫模式。产业扶贫模式是扶贫主体多元化的一种模式，通过政府、企业、社会以及农户的参与，支持农村贫困地区产业发展。支持农村贫困地区发展以种、养为主的林、渔、牧业等特色支柱产业，拓宽贫困户经济收入来源渠道。目前，赣南大力引进农村现代产业，构建“新型农业主体+基地+企业+贫困农户”的模式，通过政府搭台、企业投入资金、农户出让土地使用权、劳务帮扶、农户土地入股、增加农户分红等实现收入增加。 dedecms.com

以大余县为例，该县出台了《农业产业扶贫工作实施方案》，对农民种养殖业给予大力扶持，制定产业发展项目补助标准。对花卉种植、蔬菜、茶叶、药材、油茶等经济作物，新发展1亩以上的贫困户按照400～1000元/亩不等的标准进行补助；对畜类养殖，如养殖生猪、牛、羊、兔等产业的贫困户，年出栏生猪或年末存栏羊达10头以上的给予200元/头的产业补助，对年末存栏牛3头以上的，按500元/头的标准进行补助；水产养殖中，发展虾、甲鱼等水产面积达2亩以上，且每亩放养种苗合计1000尾以上的贫困户，按500元/亩进行帮扶。对于其他产业，采取一事一议的方式由县扶贫领导小组组织农业主管单位审核并确定补助标准。贫困户每年最高产业发展补助资金限额为5000元，对发展多项养殖且都达到补助规模的贫困户，按最主要的2项产业累计进行补助。 dedecms.com

2.小额信贷模式。实施贫困户小额信贷政策，有利于缓解国家财政转移支付的压力，提高农民发展生产和自主脱贫的积极性。与财政转移支付、财政专项支付和社会捐赠等融资渠道相比，信贷是一种较为有效、公平和透明的资金获取方式。既有利于弥补现有融资制度的缺陷又可以使贫困农户高效地获取农业生产和经营所需资金。赣南罗霄山区制定产业扶贫到户贷款贴息标准，按照江西省金融扶贫中“建立产业扶贫贷款贴息机制”的规定执行。该区积极为贫困户筹集产业资金，开通贫困户银行贷款“绿色通道”，拓宽贫困户扶贫项目资金来源渠道，加速扶贫资金流转，提高农户生产经营能力和自主脱贫的能力。 copyright dedecms

3.搬迁扶贫模式。赣南罗霄山区自然条件差、可进人性低、生态环境脆弱、生产生活条件艰苦，基本不具备人类生存和可持续发展的条件，应推进移民搬迁扶贫工程。赣南罗霄山区按照居民自愿、梯度安置原则，推进山区贫困人口有序向县城、中心城镇和村、工业园区移民搬迁；整合当地资源，相关机关单位对搬迁移民集中安置点的出人道路、学校、卫生室、文化娱乐场所建设予以重点支持。搬迁移民户享受搬迁移民扶贫和民政补助，对于特别困难的贫困户，提高建房补助标准；加强搬迁贫困户技能和就业培训，鼓励搬迁户到工业园区就业，提高收入水平。

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4.教育培训扶贫。农村贫困地区农民及子女受教育水平低，直接导致文化素质不高，发展机会被限制。赣南罗霄山区通过加强农村贫困者教育，提高其文化水平，提升人力资本。优先支持贫困村发展教育，建设贫困村义务教育学校，减轻贫困家庭子女乘车、寄宿的经济负担；加大贫困生资助力度，落实义务教育“两免一补”政策，增加贫困家庭寄宿生生活补助标准，市县区财政设立专项教育扶贫基金，补助考取全日制普通高等学校的贫困生，引导民间慈善组织，拓宽贫困生奖助资金筹集渠道，鼓励当地大型企业开展“一对一”帮扶贫困生；开展贫困生职业再教育，通过定向委培特困生招考形式，帮助贫困生完成中职教育，提高就业技能，实现就业脱贫；长期开展“雨露计划”，通过就业培训、技术培训和劳务输出，转移农村剩余劳动力，提高贫困户收入水平。

5.社会保障扶贫。赣南罗霄山区通过完善社会保障体系兜底贫困户基本生存权利。例如，健全最低生活保障制度，提高低保、“五保”户的生活补助标准，扩大农村低保覆盖人口；完善农村居民社会养老保险制度，全面推进新型农村社会保险，对扶贫对象由政府纳入代缴范围，增强贫困户养老保障；健全医疗保险制度，对贫困户由政府出资为其购买合作医疗保险，使贫困者享受新型农村合作医疗保障及大病保险；制定临时救助制度，完善“救、急、难”机制，推进临时救助资金落实，对因病、因灾等原因致贫的贫困户进行帮扶，引导社会慈善组织、爱心企业等社会力量加大对贫困户的帮扶力度。

四、赣南罗霄山连片特困区减贫的政策建议

（一）加大非物质扶贫要素投入

从救助式扶贫到开发式扶贫，再到参与式扶贫，扶贫战略从注重物质投入转到重视科技、教育、文化等人文要素和公共服务提升扶贫效果和贫困者可持续发展能力。灌输“扶贫先扶智、治穷先治愚”理念，为贫困者提供基本保健、教育和就业机会，提升贫困者人力资本。把扶贫与扶志结合起来，提高自主脱贫能力。强调赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的权利，提高贫困者脱贫主体地位，引导贫困者参与制定扶贫决策来增强话语权。

（二）坚持治理贫困“靶向疗法”，加大精准扶贫力度 dedecms.com

通过贫困人口精准识别，带动精准帮扶，实现从“漫灌式”向“滴灌式”的精准扶贫转变。在精准识别的基础上，建立贫困户动态退出机制和贫困户信息收集的数据库，实现精准退出。在整村推进过程中，定村定户、定责定人，驻村帮扶，实现“一村一策，一户一法”。

（三）推进赣南罗霄山连片特困区贫困的协同治理

要渐进消除省、市、县等区划行政范围，适时建立跨省、跨市乃至县的贫困治理协同机制。由于赣南罗霄山连片特困区省、市级区划界限较多，同时该区集中连片特困区在民族文化、地缘上具有较高共性，贫困治理内源合作协同动力较强。对此，跨越该区行政区划范围，在贫困治理公共政策上力求合作，可以实现扶贫资源的有效配置和优势互补，避免资源浪费。总之，贫困治理协同，是实现区域合作、互利共赢的现实选择。 内容来自dedecms

注释： 织梦内容管理系统

1、耿小娟《民族地区贫困问题及多元化扶贫开发模式选择》，载于《兰州学刊》2015年第7期第204至208页。 内容来自dedecms

2、汪三贵、张雁、杨龙、梁晓敏《连片特困地区扶贫项目到户问题研究——基于乌蒙山片区三省六县的调研》，载于《中州学刊》2015年第3期第68至72页。 织梦内容管理系统

3、李昭楠、刘七军、刘自强《民族地区慢性贫困现状及治理路径探讨——以宁夏为例》，载于《甘肃社会科学》2015年第1期第226至230页。 内容来自dedecms

4、周爱萍《合作型反贫困视角下贫困成因及治理——以重庆市武陵山区为例》，载于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2013年第2期第81至87页。 织梦好，好织梦

5、郑瑞强、徐元刚、施国庆《连片特困区政府减贫行为供需对接障碍与机制优化》，载于《青海社会科学》2015年第3期第81至86页。

6、王亮亮、杨意蕾《贫困陷阱与贫困循环研究——以贵州麻山地区代化镇为例》，载于《中国农业资源与区划》2015年第2期第94至101页。

7、彭勇平、黄正坤、郭利平《赣南等原中央苏区经济社会发展状况调研报告》，载于《江西省人民政府公报》2012年第15期第66至69页。 内容来自dedecms

8、程玲《少数民族地区发展的特殊性及减贫政策回应》，载于《中共福建省委党校学报》2015年第3期第38至45页。