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摘要：新时代扶贫工作需要满足绿色发展和创新发展等新的发展诉求。精准扶贫需体现社会创新效果，有助于推动经济增长、深化现代化治理和社会自治以及促进科学技术进步。当前，精准扶贫工作面临包括服务创新、技术创新和科技创新等困难和挑战。为此，精准扶贫政策应进一步关注4个环节：注重区分收入贫困还是机会贫困；重点构建多元主体帮扶机制；处理好产业扶贫过程中市场选择与政府支持之间的关系；脱贫考核应体现兼顾数量和质量的二元属性。

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关键词：精准扶贫 绿色创业 社会创新 产业扶贫

减少和消除贫困，是人类发展的共同目标，也是一项世界性难题。我国的扶贫开发跨越了近40年的历程，克服了无数困难，积累了重要经验。2013年11月，习近平总书记在湖南考察时，首次提出了“精准扶贫”的概念：扶贫要实事求是，因地制宜。这是根据扶贫形势、贫困特点和国家发展战略，对我国扶贫工作指导思想作出的重大创新，标志着从粗放式扶贫向精准式扶贫的转变，救济式扶贫向开发式扶贫的转变，有利于提高扶贫的有效性和扶贫资源的利用效率。但是，在实践过程中，一些地方在社会创新效果方面仍存在不足：贫困的动态管理机制缺失、产业配置与贫困地区实际发展情况脱节、扶贫对象参与度低下等。这就需要进一步探讨精准扶贫的作用机制，明确影响精准扶贫社会创新效果的关键问题，以便更有效地推动扶贫工作。

为了深入探讨精准扶贫与社会创新机制具体关系，这里选取国务院扶贫办发布的典型案例以及《中国扶贫开发报告（2017）》的典型案例作为分析重点样本。通过对相关案例的深入分析，总结影响精准扶贫社会创新效果的关键问题，并基于社会创新的视角提出相应的政策建议。 织梦好，好织梦

一、精准扶贫的社会创新意义 织梦好，好织梦

精准扶贫是一项体现包容精神的社会创新。它使受到社会排斥、边缘化的贫困群众融入主流社会，共享社会发展成果。这种包容性正是社会创新的内在要求精准扶贫是一项强调公民参与的社会创新。它注重培育贫困群众的内生发展动力，特别重视困难群众的扶贫主体作用，通过加强对困难地区的义务教育投入以及技能培训等，扭转其落后的思想，让贫困者能够主要依靠自身的力量走出贫困，走向富裕；精准扶贫还是一项体现合作精神的社会创新。它突破传统扶贫模式，更加强调扶贫过程多元主体共同参与，包括建立农村合作组织，扶持龙头企业等。这种以合作促发展的模式能够更好提升脱贫绩效。

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1.精准扶贫有利于有效推动经济的快速增长。阿玛蒂亚·森[1]的“可行能力”理论指出，贫困是由于生产力方式低下和实际能力缺乏造成的。位于偏远落后地方的连片贫困区由于历史和地理因素，交通闭塞，人才的缺乏以及内生动力不足，远远落后于城镇地区。在精准扶贫战略下，政府不断加强贫困区域基础设施建设，以及通过“雨露计划”培养贫困区域农民获取必要的专业技术知识，使得各贫困地区依托本地的自然资源优势发展本地特色产业，并通过延长产业链和拓展农业多种功能有效带动地区人民就业，提升贫困地区群众的自身发展能力，推动人民收入的快速增长，促进贫困区域人口脱贫致富。 织梦好，好织梦

2.有利于深化民主治理和社会自治。长时间的实践探索使我国逐步建立起一种参与式治理的精准扶贫模式。在治理结构上，参与治理的主体不再局限于政府部门，还包括非政府组织、各种社会团体以及个人等多元主体；在治理过程中，更加强调民主化和规范化；在治理目标上，参与式治理让行动主体各方都有机会表达权益，通过协商合作达成共同的目标。如，产业扶贫强调扶持新型经营主体，从项目设计规划、整合协调、管理实施到最后的监督验收，除政府的引领作用以外，龙头企业、农村经济合作组织、贫困农户等作为重要参与主体，各主体进行合理分权分工和建立有效的沟通交流机制以保证产业发展成功。参与治理式精准扶贫提升了公民的参与意识，积极有效地推动了贫困地区的民主治理进程，改善了当地的治理生态。

3.有助于科学技术创新。新时代下精准扶贫更加强调科技创新与科技创业拉动贫困区域人民走出贫困。一方面，政府通过扶持区域特色产业，大规模引进科技人才增强贫困地区的核心竞争力；另一方面，良种良法配套、农机农艺结合促进农业技术的全面应用，使得贫困区域的现代农业取得突破性进展[2]。反过来，科学技术在扶贫领域的大规模应用，为技术创新提供宝贵的实践经验；在应用中不断产生新的问题，为技术升级发展提供动力。

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二、贫困地区的现状

长久以来，社会发展与环境保护的现实矛盾一直都是阻碍社会进步、实现和谐发展的关键所在，生态治理与社会发展之间显现出的强大张力，使得传统扶贫开发疲于应对[3]。 织梦内容管理系统

根据《中国农村扶贫开发纲要2011-2020》划定的我国14个集中连片贫困区中，有11个地区属于水源区山区或者林区，主要分布于中部和西部的老少边区（见表1）。这些地区的环境承载力较弱，但在全国生态平衡中承担着重要的功能，不合理的开发与发展不仅对于本地区造成不可逆转的危害，对于全国的更大区域的生态安全产生重大影响[4]。因此，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》中提出，“要创新扶贫的思路和方法，贯彻绿色发展理念，不能以牺牲环境为代价进行扶贫，坚持扶贫开发与生态保护并重”。 织梦内容管理系统

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“先污染、后治理”这一传统观念，在践行绿色发展理念的时代背景下已经落伍。新时代下，不仅要让贫困地区的人民脱贫，而且要实现绿色脱贫。产业扶贫是带动贫困人口脱贫致富的最主要路径[5]，绿色可持续扶贫则将生态保护与产业发展结合起来，推动精准脱贫的同时解决环境问题。首先，十分重视区域内部绿色产业的建立与发展，通过政府扶持或者社会帮扶的方式为贫困地区构建一套完整的绿色产业体系，实现发展与环保的良性互动；其次，从管理环节上限制高耗能、高污染项目的上马与推行，不断完善扶贫管理相关制度，保持对扶贫项目的实时监控和环境评估[6]。

大规模的精准扶贫、精准脱贫，是没有先例的社会实践，既缺乏可借鉴经验，也没有可利用的成熟理论，无疑是一项重大的社会创新。根据英国社会创新实践先驱杰夫·摩根（GeoffMulgan）的定义，社会创新是有利于满足社会目标的新理念，是那些满足社会目的为首要目标的组织，为服务社会需求而进行的创新活动和提供的创新服务。绿色可持续发展理念下的精准扶贫的创新性，一是产业范式的重构，强调创新的模式，具体而言就是“构建科技含量高、资源消耗低、环境污染小的产业结构，推动生产方式绿色化，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价”。[7]二是市场方式的变化，绿色扶贫通过发展生态产业进而形成生态服务消费市场，形成贫困地区居民可持续依赖的生计能力。三是扶贫先扶智，要使得绿色发展的理念全面系统地渗入精准扶贫的微观世界，进而影响贫困主体和扶贫主体的思维方式，由原来的“一方水土养一方人”转向“一方水土保一方人”，生存理念也逐渐由“自然索取式”向“生态共存式”转变，实现以自我发展为核心的自发性脱贫思维[8]。 dedecms.com

三、存在的问题

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可从服务创新、技术创新和组织创新3个维度来考察存在的问题。 内容来自dedecms

（一）服务创新角度 织梦内容管理系统

1.精准识别不精准。精准扶贫主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理。其中，精准识别是基础。所谓精准识别主要指对贫困地区和贫困户的识别，即解决“扶持谁”的问题。然而，在实践过程中面临着不少困境。一方面，基于省扶贫部门测算结果自上而下分配（指标）确定贫困人口规模，而不是基于科学标准识别出来的贫困人口，导致一些实际上的贫困户因政策上的“规模控制”被排斥在扶贫对象的范围之外。2013年启动的“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”，将贫困区域主要划定在14个集中连片的老少边区，更多的“插花式”的贫困群体也由于无法连片的原因而被排斥在外[9]。另一方面，从国家统计局发布的相关数据看，经过多年发展和扶贫工作的有序推行，我国的绝对贫困人口已经大大减少（见表2），但与之相对应的相对贫困人口，即收入差距不是特别明显的新贫困群体却大量存在。精准识别强调在有限的扶贫规模下，借助民主评议等手段识别出最贫困和最需要扶持的人[10]。但是，这种由各村民小组推荐贫困户再由村民代表大会讨论决定的民主评议法，常常主观性较强，很容易受人操控，导致识别偏差的普遍存在[11]。

2.动态监测尚缺失。贫困人口是一个动态的概念，谁贫困，谁不贫困，哪个地区贫困，那个地区不贫困，这些都会随着扶贫开发的进程以及贫困标准的变化而相应发生改变。如果不能精准识别贫困，就很有可能造成“扶富不扶贫”“年年扶贫年年贫”的怪相。在现实中，由于外出务工、人口流动以及信息不对称等因素导致对贫困人口收入的动态监测非常艰难，贫困人口退出机制和再入机制也不健全。当前，贫困人口认定“只出不进”，对于一些因灾返贫、因病返贫的群体相应的保障机制仍未建立，难以彻底杜绝“文本脱贫”“数字脱贫”的现象广泛存在。 copyright dedecms

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3.考评机制待完善。扶贫政策或项目执行效果的管理考核是精准扶贫的重要一环。实践过程中各项扶贫政策、措施或项目不是一成不变的，出现一些偏差在所难免，因此，扶贫开发工作的跟踪绩效考评以及相应的操作层面的及时纠偏，对于精准扶贫目标的实现和效率提升尤为重要[12]。然而，在现实生活中，扶贫政策和项目执行效果的精准评估却是精准扶贫和精准脱贫的难点。首先，在当前自上而下压力体制下的脱贫考核机制将官员个人政治仕途与脱贫绩效紧密挂钩，虽然在一定程度上能够激发其扶贫工作的动力，增强其责任感和紧迫感，但也会促使扶贫干部通过策略主义寻求自治的生存之道。由于在短时间内以正常的扶贫手段助力贫困群体实现脱贫攻坚根本不现实，一些扶贫干部不得不选择采用其他非常规的方式达到考核要求，这便出现了“任人唯亲”式脱贫、“靠贷式”脱贫、“低保”式脱贫和“捐款式”脱贫[13]。其次，“典型”工作法一直是地方政府扶贫开发工作中重要路径，即通过示范点、示范村和典型的打造，以发挥带动辐射作用。但是，目前多数的示范工程和典型不再是发挥“以点带面”的功能，更多表现出“以点代面”。这种现象与扶贫工作的考核机制密不可分，扶贫考核不可能面面俱到，往往仅选择其中一些点进行，而这些考察和验收的示范点早就经过相关部门的筛选和精心包装。这种“形象工程”和“政绩过程”为政府挣来“面子”，但对于实际扶贫工作的效果甚微，甚至带来负效应[14]。 本文来自织梦

（二）组织创新角度

传统的扶贫模式，政府作为扶贫工作的唯一主体和责任人，目标制定、规划推行、扶贫实施都是政府“一手操办”，但在扶贫开发工作实践中，政府包办模式的缺陷不断显现。这种由上至下的单向指令型的扶贫模式，忽略了其他扶贫主体的作用发挥，导致贫困群体的被动参与。于是，“参与式治理”理念逐渐引入扶贫开发领域。所谓参与式治理，就是让行动主体，包括国家、社会和个人，都有表达权益的渠道和机会，通过合作协商达成共同的目标。然而，就实际情况看，这种参与式扶贫仍存在一些困难和不足。

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首先，作为扶贫开发核心主体的政府，在扶贫开发工作中仍表现出强势的行政主导地位，掌握扶贫资源的重大支配权，使得其他参与主体处于明显的劣势和依附地位。这样一来，地方扶贫参与主体的互动显得不畅。所谓的互动合作，更多时候演变为一场政府的“独角戏”。其次，作为新型经营主体的龙头企业、农村合作组织等，普遍实力不强、规模化小、专业化程度低，很难发挥产业化“龙头”的辐射和带动作用。第三，贫困农户自身素质低下等因素致使他们常常处于一种被动状态，内生脱贫动力严重不足。此外，在扶贫项目的选择过程中由于仍然存在一些政府官员“拍脑袋”决策的倾向，导致扶贫项目与农户需求脱节，一定程度上抑制了贫困农户的参与性[15]。 内容来自dedecms

（三）技术创新角度 内容来自dedecms

1.农业科技创新。一方面，农业科研与生产实践脱轨现象存在。一些农业技术科学研究仅仅是理论方面的探讨或者是为了写学术报告而进行的“形式研究”，在技术方面没有形成本质突破，在应用方面也缺乏可转化的价值。这使得科研成果与农业生产实际严重脱节。据有关部门统计，我国每年通过省部级认证的农业科技成果至少达6000项，但转化为实际生产力的仅为35％～40％，远低于欧美发达国家70％～80％的平均水平[16]。另一方面，农业技术产品有效需求与有效供给不足并存。农民对科技产品的需求具有科技含量高、经济效益好、运用难度小、实用性强、技术成熟等特点，但目前市场供给的部分农业科技产品却存在着经济效益不好、实用性不强、维护费用高昂等问题，这会打击贫困地区农民脆弱的经济承受能力，挫伤农民接受新科技成果的积极性。

2.农业技术推广。首先，农技推广的单向性，造成技术供给与技术需求的不协调。农业技术推广主要由政府主导，进行自上而下推广的工作模式。在这种模式下，农民的技术需求反馈很难传递到上层，广大农民在生产过程中真正需要解决的问题无人问津。其次，基层农业技术推广机构面临着“五缺”的难题：一缺办公用房，二缺推广必须的技术培训和仪器设备，三缺交通工具，四缺农业试验示范基地，五缺运转经费。最后，基层农业技术推广人员队伍的不稳定常常引发“线断、网破、人散”的局面。基层农技人员工作生活条件艰苦、生活待遇普遍偏低是造成基层留不住人才的主要原因。 copyright dedecms

3.农业技术培训。农业科技进步程度的高低不仅取决于研发人员科研水平的高低，而且取决农民素质。贫困地区由于教育体系不完善、教育人才匮乏等原因，教育严重滞后于农村经济发展的要求。根据第六次人口普查的结果，贫困区域人口的文盲率高出全国1.5个百分点，初中以下文化人口占总人口比例高达70％以上。贫困区域农民文化素质低下，使得农业技术的推广与应用举步维艰[17]。

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四、对策建议

我国贫困人口绝大多数主要分布于中西部地区，这些地区既是经济欠发达和增长缓慢地区，也是生态脆弱、环境承载力和资源利用效率低的主要地区。“绿水青山就是金山银山”，以牺牲环境维系经济的发展不可持续也是行不通的。扶贫产业开发工作必须坚持“天人合一”人与自然的和谐的绿色生态减贫脱贫道路。这里，从社会创新的角度出发，对应精准扶贫中“为谁扶贫”“谁来扶贫”“扶贫什么”“效果如何”四大难题提出相应的政策建议（见图1）。 dedecms.com

（一）贫困识别：收入贫困还是机会贫困

要解决好扶持谁的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，关键要把贫困程度、贫困原因等弄清楚，而不仅仅是以单维度的“收入线”为基准作为确定贫困人口的依据。根据绿色发展理论，经济发展要求机会的均等化。一个人在社会中参与资源分配的结果受两类因素影响：一类是能由个人控制和负责任的，如个人的努力和勤奋程度；另一类是不能由个人控制和负责的，如个人背景和所处的环境，包括社会关系，所处的地理位置，肤色、性别、工作的行业等。后者导致的收入差距与贫困是机会不平等和社会不公的表现。市场机制的酬勤罚懒造成的收入差异，被认为是“好的”的不平等，或者称为机会平等，多劳者多得激励机制鼓励创业创新，促进社会发展。相反，如果努力程度一致，收入的分配不平等完全归因于环境和政策的异质性，那么这种不平等是“坏的”不平等，这就是机会不平等。按此理解贫困，就应该特别强调机会贫困而非收入贫困。如果只考虑收入贫困，会产生负向激励作用和道德风险[19]。 织梦内容管理系统

精准扶贫的关键在于，通过构建恰当的使贫困人口受益的机制，为具备劳动能力的贫困人口创造发展机会，即解决机会不平等问题，而不是直接输送利益[20]。一方面，对于地处偏远经济落后的贫困地区，地方政府应重点加强贫困区域的基础设施建设，如道路建设，信息基础设施建设等，激发贫困区域的发展潜能。另一方面，精准扶贫更重要的是“精神扶贫”，扶贫先扶志。彻底扭转贫困群众“等、靠、要”的思想，关键是通过加强贫困人口的技能培训，以提高其自身发展能力。同时，通过教育扶贫，加强贫困区域教育专项投入，阻断贫困的代际传递。

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（二）帮扶机制：构建多元主体绿色创业扶贫体系

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1.政府作为扶贫第一责任人，应当发挥好统领全局、协调各方的作用。如，应主导构建合理的技术创新体系。无论什么类型的创业平台都离不开技术的支持，而技术往往是贫困农户最为缺乏的，技术创新推广与应用的意义就在于降低贫困农户的创业成本，提高其绿色创业的能力。此外，要发挥好平衡绿色创业与绿色消费的关系，积极倡导绿色环保的消费观念，制定相应的促进政策，为贫困农民绿色创业提供更为广阔的市场[20]。 dedecms.com

2.龙头企业在获得相关“政策红利”的同时，要积极承担扶贫开发主体的责任。适当让利于贫困农户，并与农户进行平等交流与合作；不断加强贫困农户的创业能力建设，提高贫困农户的三维资本，即发挥物质资本的基础性改善作用、人力资本的智力提升作用和社会资本的合作信任作用，全方位提高农户综合创业能力，帮助其摆脱“被组织”和“被动参与”的弱势现状。 织梦好，好织梦

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3.打造可持续的绿色创业平台，推动内源性发展。首先，构建“资金、技术、公共服务”三位一体的创业平台，使得贫困农户能够快速有效嵌入其中。其次，平台内部要建立有效的运营和治理机制，保证贫困农户的合法权益，并有效激发贫困农户的创业活力。最后，构建利益联结机制，包括丰富贫困农户的资产收益取代、发挥能人示范带动作用、完善脱贫保险机制等，形成增收、发展、共赢的合作关系[21]。

（三）产业发展：市场选择与政府支持

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新时代下，绿色发展理念指引的产业扶贫能兼顾生态和谐与社会和谐，扶贫开发与环境保护的良性循环能保证精准扶贫的可持续性，从而降低贫困人口脱贫后再返贫的风险。但是，由于这种绿色产业扶贫模式在产业发展过程中难以短时间内获得较高的利润，因此，在推进产业发展的过程中必须将市场选择与政府支持结合起来，既发挥市场的先导性作用，又通过政府政策的助力保证产业扶贫项目的落地生根。 copyright dedecms

要探索特色差异化产业，壮大地区经济实力[22]。贫困地区应根据地区特色和资源禀赋优势，发挥特色优势产业，坚持以市场需求为导向、现代商业模式为载体、社会资本为驱动力，让市场在产业扶贫中起决定性作用。如，依据市场经济的客观需求，全面推行高效生态农业；鼓励民营企业加入生态农业产业链，实现农产品的深加工和深开发；依托区域自然环境的特色，发展生态旅游，打造区域品牌，推动地区经济发展。 本文来自织梦

贫困区域的产业发展涉及产业结构变迁、生产能力提升、传统农业改造、经济多样化发展等。这些转型单单依靠社会力量显然是不现实的，离不开政府政策的支持和推动。因此，一方面，要出台更加严厉的管控政策以促进传统产业的绿色升级改造，以提高资源利用效率，控制污染；另一方面，应通过财政资金补助、税收减免以及公共基础设施改善等方式，扶持一批资源高效利用型共生生态农业、生态强制修复型服务业等扶贫项目。通过政策实施有效促进贫困区域产业升级发展，提高贫困区域的经济发展的可持续性。

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（四）脱贫考核：重量更重质 织梦内容管理系统

数字及量化的标准具有容易获取、结果直观的特点，但数量的精准并不是真正的精准[23]。由于贫困的不同形式以及扶贫结果的不同表现形式，单以量化指标作为脱贫考核的标准，可能忽视部分扶贫干部的有效工作，也可能诱发“数字脱贫”“文本脱贫”等虚假脱贫的怪相而与扶贫工作的本质相悖。为了保证扶贫绩效考核的客观性，有必要通过引入第三方社会服务机构进行协助和监督。同时，提高贫困农户的参与积极性；通过确立创新创业绩效评价体系，对扶贫对象进行合理评估；通过确立合理的干部扶贫工作考核体系，将定性考核与定量考核结合起来，准确认定基层干部的扶贫效果，以此作为提拔重用标准；通过将绿色减贫纳入扶贫考核机制，对于自然环境恶劣的地区加大生态文明考核比重，从而有效推动区域绿色化发展。 织梦好，好织梦

参考文献： 内容来自dedecms

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作者简介： 织梦内容管理系统

李华晶，北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师。

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王祖祺，北京林业大学经济管理学院本科生。

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陈建成，北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师。