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摘要：石油天然气行业事关国计民生。随着我国经济社会发展进入新常态，这一行业的可持续发展引起各方关注。当前和今后一段时期，特别需要通过改革解决行业中存在的国内油气勘查开发不足、油气管网建设滞后以及公平准入机制尚未建立、国内炼油产能严重过剩、行业监管能力薄弱等问题，促进石油天然气行业的健康和持续发展。

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关键词：石油天然气行业 能源安全 本文来自织梦

我国是全球第四大石油生产国和第二大石油消费国、第六大天然气生产国和第三大天然气消费国，石油天然气行业的平稳健康发展对国民经济的长期平稳发展具有重要的支撑保障作用。2014年以来，全球油价持续低迷，对我国石油天然气行业造成了较大冲击，也使行业面临着巨大的改革调整压力，只有正确认识存在的问题并加以及时调整，才能更好地促进行业的健康和持续发展。

一、油气勘查开发有待加强 dedecms.com

（一）油气勘查开发总体情况

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目前，我国油气勘查开发资源主要集中于中国石油、中国石化、中国海油3家中央企业。2016年，3家中央油气企业拥有国内石油天然气矿业权项目1570个，总面积327.71万平方公里，两项指标分别占全国总量的94.9％和97.4％。“十二五”期间，3家公司油气勘查开发投入总计25624亿元。其中，国内投入15345亿元，占比59.9％。

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3家中央石油石化企业在国内勘查开发方面进行了大量卓有成效的努力。2015年，全国石油新增探明地质储量11.18亿吨，连续9年超过10亿吨：全国天然气新增探明地质储量6772.2亿立方米，连续13年超过5000亿立方米。截至2015年底，全国石油累计探明地质储量371.76亿吨，剩余经济可采储量25.69亿吨，储采比11.9：全国累计探明天然气地质储量13.01万亿立方米，剩余经济可采储量3.78万亿立方米，储采比30.4。“十二五”期间，天然气、煤层气、页岩气等新增查明资源储量占累计查明资源储量的比例超过30％。

（二）存在的主要问题

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1.国际油价持续低迷导致油气企业勘查开发投资能力下降。2014年以来，国际油价持续走低。油气企业投资能力受到较大影响，勘查开发投资总量大幅下降。2015年，全国油气勘查投资600.06亿元，完成探井3023 口，比上年下降19.2％和13.7％：全国油气开发投资1893.43亿元，完成开发井20079口，下降29.7％和25.6％。在困难局面下，3家中央油气企业的国内勘查开发投资比重仍保持了较高水平，2015年国内油气勘查开发投资占全部勘查开发投资的比重为68.6％，比“十二五”期间平均水平58.2％高出10.4个百分点。

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2.勘查开发技术存在瓶颈制约。随着勘查程度的不断提高，国内油气资源勘查难度日趋加大，复杂地表、复杂构造和复杂储层等油气储藏逐渐成为国内主要的勘查对象，对勘查开发技术提出了更高要求。复杂山前物探技术和超深井优快钻井技术、3500米以深页岩气勘查开发技术、致密油藏效益开发技术、强敏感中低渗特超稠油油藏热采工艺技术、超深层低渗油藏有效开发技术等一些技术瓶颈需要持续攻关突破。 织梦好，好织梦

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3.老油田稳产难度大。战略接替不足。国内的老油田多已进入高含水、高采出程度、高开采成本的“三高”阶段。中石油大庆油田水驱产量递减每年达到200万吨以上，而外围低渗透储层资源品质差，难以实现效益开发，“十三五”期间预计每年递减产量150万吨以上。另外，这些老油田历史遗留问题多、社会负担重。在老油田稳产难的同时，新层系、新地区、新类型的战略接替油气田尚未发现，行业可持续发展出现隐忧。

4.海上油气资源勘查开发潜力大、障碍多。根据2015年全国油气资源动态评价结果，我国海域26个主要沉积盆地油气地质资源量为：石油315亿吨、天然气45.3万亿方，海上油气资源勘探潜力巨大。但是，勘查开发面临着诸多障碍。一是海上勘查矿权按可作业情况分为三类：争议区域（矿权面积79万平方公里，占57％）、敏感区域（矿权面积37万平方公里。占27％）、自由作业区（矿权面积23万平方公里）。其中，前两个区域均受制于外交因素，自由作业区域矿权面积仅占16％。二是海上油气开发与军事、保护区、港口码头航道等用海重叠，对海洋石油开发活动形成掣肘，仅在渤海海域就有近10亿吨探明的储量难以有效利用。三是海洋石油勘查开发行政审批手续繁杂。目前，海洋石油勘查开发涉及的行政审批事项共有27项。其中。仅拖航许可和水上水下活动许可两项的办理平均耗时就达69.3天。对作业成本高昂的海洋石油勘查开发而言，这不仅是作业进度的延后，更意味着每天百万元的待机成本。

5.勘查开发的外部环境日趋复杂。地方经济利益诉求增加，土地价格上涨，征地难度加大，补偿费用持续上升。矿权登记与缴费管理强度日益加大，对矿权保护资金投入最低限度要求日趋严格，维护矿权难度增大。随着新环保法的实施，生态保护区、水源地、风景区油气勘探工作受到极大限制，对钻井泥浆、含油岩屑、污水污泥的处理提出了更高的要求。这些都进一步加大了勘查开发成本，导致效益持续下滑。

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（三）政策建议 dedecms.com

1.建立国家油气高风险勘查基金，支持新区新领域勘探。目前，国家每年公益性油气地质调查投资较少，陆上不到20亿元，三大石油公司新区勘查投入也较有限。为促进新区和新领域勘查，建议国家加大油气资源风险勘查前期投入，以公益性地质勘探查拉动商业性勘查。建议每年从石油特别收益金或探矿权使用费、资源税中提取一定比例的资金，成立国家风险勘查基金。在西藏油气勘查、争议区深海油气勘查、低勘查程度区选区评价等方面给予支持。 内容来自dedecms

2.国家层面统筹协调，加大勘查开发科技攻关力度。支持油气领域相关国家重点试验室建设，对勘查开发中的关键技术设立国家级科技攻关项目，加强对致密油气、页岩油气、稠油、煤层气等非常规油气资源勘查开发技术攻关。 copyright dedecms

3.制定衰竭油气田、非常规油气资源等难采储量的扶持政策。制定衰竭油气田税费减免政策，对大庆、辽河、玉门、中原、江汉等老油田给予税费减免，支持老油田进一步挖掘资源潜力，提高资源利用效率：对致密油气、页岩油气等资源量大、利用程度低、开发技术复杂、开采效益差的非常规油气资源采取扶持政策，通过免征、少征资源税，返还一定比例增值税，给予适当财政补贴。

4.放宽海上油气勘查开发的限制。建议有关部门放宽完全自由作业矿权面积，对无争议海域取消一事一报作业制度。目前，临近国家在南海年产油当量已超过5000万吨，我国对东海、莺歌海盆地南部、南海中南部等有较大勘查开发潜力的地区，应加大勘查开发力度，尽快获得资源。建议国家有关部门在敏感海域勘查开发过程中加大支持力度，为国内油气资源供应提供有力保障。 织梦内容管理系统

5.建立多部门协调机制，推动海域使用等领域简政放权。推动建立海洋油气开发与渔业、交通、军事、环保等部门的协调机制，从规划制订层面上协调解决用海矛盾：进一步优化海洋油气开发涉及的海域使用审批等政策环境，推动海洋油气开发涉及海域使用领域的简政放权，提升海洋油气资源开发强度和规模。 内容来自dedecms

6.完善勘查开采体系，引入多元资本授入。加大上游勘查开发投入，鼓励符合准入要求并具备资质的市场主体参与常规油气开采，对现有油气勘查开采体系形成有益补充，提升勘查开采能力，

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二、油气管网运营机制仍需完善 本文来自织梦

（一）油气管网基本情况 织梦内容管理系统

我国油气主干管道采取上中下游一体化的公司运营模式，主要由中石油、中石化、中海油3家央企负责承建、运营。截至2016年底，我国油气管道总里程为12.2万公里。其中，原油管道里程2.9万公里：成品油管道里程2.5万公里，原油、成品油管道没有明确的干支线划分标准。原油管道主要从资源地（或码头）到炼厂呈点对点分布，成品油管道基本围绕炼油企业呈发散型分布，在运营机制上矛盾较少，现有机制基本可以满足各方需求：天然气管道里程6.8万公里（其中干线管道4万公里）。天然气主要依靠管道输送，具有较强的自然垄断性，天然气管网问题是油气管网运营机制改革的核心问题， copyright dedecms

（二）存在的主要问题

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1.天然气管网建设规划缺乏统筹。管网体系建设滞后。长期以来，我国天然气管网建设缺乏统筹规划，管道分布不均匀，油气企业更多出于自身业务发展需要各自推进天然气管网建设，重复建设和区域缺失现象并存。天然气管道整体稀疏，网络化程度低。我国天然气管道里程仅为美国的约1/8。“十二五”期间，我国共完成天然气干线、支干线管道建设2.3万公里。仅达到规划目标的52％。天然气主干网配套储气库建设滞后，LNG储罐容量与接收能力比例过低，储气量不足消费气量的3％。

2.用户开发不足反向抑制天然气管道发展。我国天然气消费仅占一次能源消费的6％（美国为30％，俄罗斯为54％，国际平均为24％）。“十二五”期间，我国天然气实际销量较规划减少32％，国内天然气市场供过于求局面已经形成。天然气实际消费水平低，下游用户发展慢，加之地方省市垄断管网“总买总卖”层层加价，阻碍了下游用户开发。“最后一公里”问题依然严重。 copyright dedecms

3.公平准入机制尚未形成。天然气管网的监管体系和质量、价格标准体系尚不完善，互联互通和第三方准入机制缺失，保证天然气管网公平服务的法律法规和相关监管办法均未建立，天然气管网公平准入体系建设任重道远。

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（三）政策建议 织梦内容管理系统

1.建立健全公平准入的天然气管道运输体系。建立天然气管道运输价格和成本监管体系，核定科学合理的管道运输价格，保证天然气管道公平、公正的面向所有用户服务。同时，加强对省市管网有效监管，明确其管道运输职能，实现输销分离、公平开放，允许供气企业对用户直供和第三方建设供气设施，加大直线管网管输费和配售气环节监管，打通天然气消费“最后一公里”。减少终端用户用气成本。

2.分阶段稳步实施天然气管道开放独立。天然气管网运营机制的核心是公平准入。“网运分开”是西方部分发达国家和经济体在探索天然气管网公平准入机制中的阶段性成果。建议充分借鉴发达国家天然气管道公司的运营经验，建立分阶段的天然气管道改革目标和路线图，通过天然气管道稳步开放促进天然气管网体系建设。美国和欧盟天然气管道开放主要目的是促进天然气管网的公平准入，美国天然气管道运营机制改革经历了20余年，欧盟也经历了10多年。可见，这项改革需要时间逐步推进，不能一蹴而就。

3.针对“照付不议”长贸合同建立补偿机制。天然气管道分离对已签订“照付不议”长贸合同的企业影响较大。2010年～2015年，仅中石油“照付不议”长贸进口天然气累计亏损1613亿元，主要依靠天然气管输利润1113亿元弥补。如管道分离，这部分损失将由中石油独立承担，势必影响其完成长贸协议的积极性。建议参考美国政府的做法，对签订了“照付不议”长贸合同的公司，因管道“公平开放”遭受的损失，由政府出台相应配套政策予以补偿。 内容来自dedecms

三、炼油行业产能过剩矛盾亟待化解 copyright dedecms

“十二五”期间，国内炼油产能不断扩张。截至“十二五”末，国内炼油产能8.27亿吨，一次加工量5.29亿吨，平均产能利用率为63.97％，比“十二五”初期的82.9％下降了17.4个百分点：而世界平均炼油产能利用率为83％，炼油行业已处于严重产能过剩状态，且有加重趋势。预计“十三五”期间，将新增原油一次加工能力1.48亿吨，到2020年，全国炼油行业产能利用率将进一步下降到60％。

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（一）炼油产能过剩形成的原因

1.地方民营炼厂无序扩张。以较有代表性的山东地区为例，2008年，山东地炼年一次加工能力为5040万吨，经过“十二五”期间的高速发展（其中2011年、2012年平均增长幅度高达83.13％），截至2015年，共有民营地炼企业46家，年一次加工能力达到14820万吨，分别占全国炼厂总数的1/4、总炼油能力的19％。 dedecms.com

2.原油非国营贸易进口量放开速度过快。我国在进入WT0时承诺逐步放开原油非国营贸易进口，入世第一年（2001年）允许量为720万吨。此后年增长率为15％，2015年的原油非国营贸易进口允许量为3760万吨。2015年，国家对原油进口政策发生变化，原油进口权全面松动，不到一年时间共计12家民营地炼获企业批进口原油使用配额5139万吨，另有11家正在公示或申请阶段，合计申请配额3811万吨，倒逼原油非国营贸易进口允许量限额扩容。2016年原油非国营贸易进口允许量为8760万吨，较2015年暴涨5000万吨，增幅达133％（见图1）。 织梦内容管理系统

3.地方保护主义助长炼油产能过剩。部分地区地方保护主义严重，个别省份几乎每个县都有炼油厂，而这些炼油厂多数产量较小、技术落后、环保水平较差。地方税收、环保监管不严，低成本参与市场竞争，客观上加剧了炼油行业产能过剩的局面。 织梦内容管理系统

（二）政策建议 织梦好，好织梦

1.统筹规划，防止重蹈钢铁行业覆辙。我国炼油行业和钢铁行业有高度的相似性，炼油行业是买入原油加工，钢铁行业是买人铁矿石加工，对于上游原料原油和铁矿石价格都不具备话语权。为防止炼油行业成为下—个钢铁行业，建议在国家层面做好顶层设计和整体布局规划，及早采取措施限制炼油行业的过度无序发展。

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2.控制原油非国营贸易进口允许量的过快增长。吸取铁矿石进口多头对外、无序采购的教训，控制原油非国营贸易进口，适度增加非国营贸易进口允许量，加强进口原油使用监管。一是控制增加非国营贸易进口单位数量：二是加强非国营贸易进口数量总量管理：三是严格地方炼厂进口原油使用情况的监管，建立检查评估和退出机制，防止倒卖进口配额：四是按照责权利对等原则承担相应社会责任，获得进口原油使用资质的地方民营炼厂。应与国有石油企业承担相同的市场保供责任。 织梦好，好织梦

3.将炼油行业纳入过剩产能行业。建议将炼油行业列为过剩产能行业，采取相应措施加强监管。一是严格限制新增炼油产能。暂停地方政府新增炼油加工能力审批权；二是加快淘汰落后产能，制订完善行业准入、转型和淘汰机制，明确炼油企业的规模、能耗、物耗、安全、质量和环保标准等，加强监督检查，杜绝非标油品流入市场：三是加强对炼油能力总量的宏观调控。突出调整结构，优化产业布局。建立产能预警机制，引导产业健康有序发展。

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4.扩大消费，适度放开成品油出口限制。建议适度放开成品油出口限制，通过出口扩大需求，化解国内炼油行业产能过剩矛盾。国有油气加工企业保持适度的出口能力也是保障国内成品油供应安全的需要。通过出口调节保持一定的富余加工能力，“以出代储”。保障紧急情况下的国内油品供应。 dedecms.com

四、油气行业监管体制需要顶层设计 dedecms.com

油气行业改革的重点应是建立符合市场化要求的监管体制，在此基础上再行放开。只有这样，才能真正做到“放而有序、管而有力”。

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（一）存在的主要问题

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目前，石油天然气行业下游领域包括炼油、炼化等油气加工环节，成品油销售环节等已全面放开，在放开的同时相应的监管体制却并未跟上，导致油气行业下游乱象频发，给国家造成了巨大损失。 内容来自dedecms

1.部分地方民营炼油企业违规违法经营严重。一些安全环保水平较低、规模较小的地方民营炼油企业违规违法经营成品油，获得巨大利润空间。这些小炼厂属于应当坚决淘汰的落后产能，但监管不足使得这些小炼厂开工率反而快速上升。以山东为例，其32家年炼油能力200万吨以下的小炼厂仅2016年上半年加工量就达3100万吨，较上年同期增加近1250万吨，而同期主营炼厂加工量下降了近300万吨，出现了“劣币驱逐良币”现象。 织梦好，好织梦

2.部分地方民营炼油企业偷逃税问题严重。部分地方民营炼厂和成品油经营单位采用多种方式逃避缴纳消费税。由于监管不到位，地方炼厂普遍采用进口稀释沥青或其他免税资源作原料，通过违法变票为燃料油，抵扣产品消费税：销售成品油不开票，或将部分汽油开票为液化气、柴油开票为沥青，从而不缴或少缴消费税等。以同处银川市的某民营地炼和中石油宁夏石化炼油厂为例，两家企业装置结构、产品结构、原油适应性等方面类似，2015年中石油宁夏石化缴纳各项税费92亿元，吨油税费2044元，某民营地炼缴纳各项税费0.35亿元，吨油税费42元，吨油税费相差50倍。仅消费税一项，2015年地方民营炼厂就偷逃800亿元以上。 内容来自dedecms

3.成品油流通渠道中黑加油点和黑加油车猖獗。由于监管不力。部分非法经销商在流动油罐车上私自加装加油枪，对车辆进行非法加油；擅自在停车场设立地上或地下油罐、私自安装加油机对外加油；有些甚至在集装箱内安装加油机对外加油。2015年以来。辽宁省黑加油车在短期内迅速增长到7000辆左右。年违规加油近百万吨：浙江省黑加油点超过880个，黑加油车超过1100辆，年违规销售量超过200万吨，占全省销售量20％以上：山东、河北等地类似现象也十分严重。这些黑加油点和地方民营炼厂配合形成了油气行业下游领域完整的非法产业链，不但给国家税收造成巨大损失，而且带来巨大安全环保隐患。 织梦内容管理系统

4.成品油流通环节低标准油品违规销售屡禁不止。由于市场监管不到位，目前成品油市场中，不同等级标准的油品同时并存的现象较为普遍，且价差较大：低质油品仍大行其道，而优质油品销售受阻，柴油情况尤为严重。由于低标准高硫柴油的大肆违规销售，导致了低硫优质车用柴油销售不畅，不仅影响了大气污染治理效果，而且造成炼油企业巨额的质量升级投入难以发挥应有的效果。 copyright dedecms

（二）政策建议 本文来自织梦

1.统筹规划油气行业监管体系。开放的油气市场需要完善的监管体系，以油气行业市场化程度最高的美国为例，美国能源部（DOE）有14个职能部门约1万多名政府雇员，仅其中的联邦能源监管委员会（FERC）就有6个专业监管办公室，总计有各类专业人员1000多名。推进油气行业市场化改革必须统筹规划油气行业监管体系，做好顶层设计，否则，势必造成“一放就乱”的被动局面。 copyright dedecms

2.加快消费税改革。当前成品油消费税为国税，没有体现地方税收利益，事实上造成部分地方政府对成品油生产、流通环节疏于监管，造成不法企业走私、成品油变更品名逃税等现象严重。建议国家加快推进成品油消费税改革，由价内税改为价外税，由国税改为国家、地方共享税，调动地方政府监管积极性，并研究将成品油消费税环节后移到零售终端环节，研究建立“谁消费、谁缴税”机制，

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3.加强税收监管。建议加强成品油税收管理，依法查处偷逃成品油消费税等涉税违法行为，保证成品油市场公平竞争。一是全面加强炼厂特别是地方民营炼厂税收监管。二是建立健全炼油产业全口径统计上报机制，实现政府税收部门的企业纳税基数与统计部门的企业产量相一致。三是建立和完善消费税的二维码发票技术，同时完善税收征管系统和企业信用系统。四是对违法的企业，要制定相应的惩罚和退出机制并严格执行。

4.加强成品油市场监管。建议国家相关部门和地方政府全面、持久、严格开展成品油市场监管工作，加大对生产和销售非标准油品、调和油等扰乱市场经营秩序的违规单位的处罚力度，营造公平有序的市场经营环境。

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