派智库

摘要：自2016年中央经济工作会议提出“去产能”任务以来，我国钢铁、煤炭行业化解过剩产能取得了明显的成效，仅2016年就化解煤炭过剩产能2.9亿吨。然而，在实际执行的过程中，仍存在着无法准确认识“去产能”与“去产量”关系，过度依赖政府行政干预手段短期内大幅压缩产量，导致煤炭短期供求严重失衡，造成价格大幅上涨、进口大量增加，并使下游行业成本骤然升高等问题，危害经济社会的稳定运行。因此，在下一步推进煤炭“去产能”的过程中，必须正确处理政府和市场的关系，既发挥市场的决定性作用，又找准政府的角色定位，形成化解过剩产能的合力。 内容来自dedecms

关键词：煤炭 去产能 政府 市场

“去产能”是“三去一降一补”的首要任务。2016年去产能成效显着，其中煤炭行业化解产能2.9亿吨，提前超额完成2.5亿吨的年度目标任务。煤炭行业积极推进职工安置和债务处置，企业兼并重组、转型升级和布局优化，全国煤矿数量减少至9000处左右，平均单井规模提高到50万吨/年。同时，煤炭企业效益明显转好，安全投入欠账、工资欠发等问题得到一定缓解，煤炭行业实现利润1091亿元，同比增长223.6％。

但是，煤炭去产能过程中引发了社会各界对煤价过快上涨的担忧、对产能和产量的关系、国内稳产和进口的关系，以及276天工作日等方面的争论。因此，在煤炭去产能中如何充分发挥政府和市场“两只手”的作用，特别是如何正确处理好两者发挥作用的度显得尤为重要。

一、去产能过程中政府的作用不可或缺 本文来自织梦

煤炭行业之所以出现严重产能过剩，与该行业国企比重较高密切相关，国有企业对市场反应不够灵敏，单纯靠市场机制的作用短期内难以有效解决煤炭行业产能过剩问题。因此，煤炭去产能中需要借助政府这只看得见的手。 dedecms.com

（一）产能过剩本身是市场失灵的表现

产能过剩不是我国转轨经济体特有现象，事实上在发达的市场经济体也较为常见，近代历次世界经济危机或多或少均伴随着产能过剩问题，当社会购买力不足时就会导致生产相对过剩。此外，不能否认市场经济在某些领域本身存在失灵问题，在煤炭等一些规模报酬递增的行业，即使当行业利润水平十分微薄甚至亏损，行业内企业仍会试图扩大规模、抢占市场而获得规模竞争优势。目前，我国煤炭行业富余产能仍然超过10亿吨，其中有部分是生产水平低、开采资源条件差、安全条件不好、煤质低劣的产能。从微观层面看，企业的竞争策略有一定合理成分，但从宏观层面看，无疑会造成行业越来越严重的产能过剩，陷入到“越是产能过剩，越要拼命生产”的怪圈之中。 dedecms.com

（二）去产能无法单纯靠市场手段解决

企业在退出产能的过程中职工安置、债务处理面临很多困难和问题，单纯靠市场的作用，企业可能不愿意退出，产能过剩的问题就难以得到解决。而积极发挥政府作用，通过财政资金奖补职工安置，运用产业政策、节能环保标准和安全生产要求等法规和标准，就会加快推进化解过剩产能问题。从这个意义上说，我们发挥政府的作用和发挥市场机制的作用并不矛盾。因此，必须要充分发挥市场倒逼机制下的政府调控作用，按照“严控新增、淘汰落后、优化存量”的思路，将去产能与深化改革、企业重组、优化升级相结合。

（三）去产能离不开政府干预

从国外发展经验来看，煤炭行业在经历产业结构调整和化解产能过剩期间，都离不开政府的引导和支撑。美国是当今世界上最发达的市场经济国家，已经形成一整套较为完善的市场体系。尽管如此，美国政府仍会对市场进行干预和调控。美国政府主要以市场经济体系中各种法律法规的制定为基础，采用财政政策和货币政策作为最基本的宏观调控手段，保证市场经济的正常运行，平等竞争的规则得以贯彻，政府的监督和调控得以实施。此外，德国、日本等发达国家也采取管制、税收等政府干预手段，从扩大内需、贸易输出、技术创新、产业转移等多途径输出过剩产能。 内容来自dedecms

二、去产能过程中必须尊重市场经济规律 copyright dedecms

去产能也要尊重和依靠“看不见的手”，给予市场发挥决定性作用的时间和空间，让企业根据实际情况维持生产、开发创新、兼并重组或破产清算。让市场力量抑制无效供给，创造有效供给，使供给结构更好地适应需求结构。

本文来自织梦

（一）产能过剩是政府过度干预推动的结果

织梦好，好织梦

产能过剩在某种程度上是政府过度干预造成的。煤炭、钢铁等行业投资规模大、就业人数多、税收贡献高、对经济拉动作用显着，地方政府为了追求政绩，长期以来竞相上马这些行业领域的项目，进行大量的政府直接投资和扶持补贴，这些行业内的很多企业早已不是真正意义上凭借市场竞争而生存的微观市场主体，加之地方政府对当地特大型企业危机时刻迫不及待的救助行为，更是强化了企业为实现大则通吃效果而盲目扩张的动力。并且，国内经常性的老人老办法、新人新办法的“新老划断”产业政策，使得企业在某些时期根本不顾市场原则，争相在产业政策窗口期“大干快上”，抢政策、抢土地、抢资金导致正常的市场出清过程受到阻碍。 本文来自织梦

（二）产能过剩是市场退出机制受阻的结果 织梦好，好织梦

在比较成熟的市场经济中，市场竞争的优胜劣汰机制是化解过剩产能最为有效的工具，在市场出现过剩产能时市场竞争总能把缺乏效率或者不符合市场需求的企业和产能较快清理出市场。在我国，由于部分地方政府采用财政补贴、提供廉价能源资源、放松环境监管等手段保护本地落后企业，导致低效率企业长期难以被逐出市场；不仅如此，这些低效率企业甚至利用所获得的成本优势进行恶性竞争，使得行业陷入日趋严峻的困局。此外，由于地方政府为保护本地企业而干预金融机构经营与破产司法程序，破产司法程序中对于债权人保护不力以及金融体系自身体制机制等问题，导致这一去产能的重要途径严重受阻。

（三）仅靠政府行政命令强制推动去产能难以奏效 织梦好，好织梦

即使是过剩产能，也存在市场需求空间，只是供给严重超过了需求。惟有市场能够识别企业的优劣，通过优胜劣汰逐步化解产能过剩。行政手段虽见效快，但追求的是“效果”，而非“效率”。由于市场并未起到决定性作用，特别是地方政府为了追求政绩，会出现一哄而上产能过剩，一哄而散产能短缺的现象。各地资源要素条件、市场需求状况和产业竞争力水平差异巨大，哪怕通过统一的环保、能效、技术和安全等标准来衡量，有的地方认为自己完全符合相关法规和标准。但是，从全局看毫无疑问煤炭行业存在严重产能过剩，因而按照地区和行业层层分解化解产能任务是权衡后的次优选择。这种政府硬性分配方式自然难以全面考虑到各地煤炭产业发展的实际情况，也难以发挥市场优胜劣汰的作用。

内容来自dedecms

（四）政府的有限理性使去产能认识出现偏差

内容来自dedecms

由于政府在制定决策时的理性是有限的，面临目标冲突、认识不完备以及时间因素等影响，在煤炭去产能过程中，出现了将“去产能”等同于“去产量”的现象。事实上，产能和产量有着本质的区别。产能是设计最大潜在生产能力，而产量是当期现实产出的产品数量。当前，我国煤炭行业面临的艰巨任务是化解过剩的生产能力，而不是控制当前煤炭产量。2016年，虽然煤炭行业去产能成效显着，化解过剩产能2.9亿吨，但是，控产量使得煤炭产量下降了9％，也就是说产量减少了3.4亿吨左右。然而，随着“全民皆房”带动房地产市场火爆以及夏季气温高于往年带来用电量上升，拉动煤炭等原材料需求回升。煤炭控产量和需求回暖使得短期供需关系趋紧，并推动煤价不断上涨。2016年末秦皇岛港5500大卡市场动力煤平仓价639元/吨，较年初回升269元/吨，上涨72.7％。为了弥补国内煤炭供应不足，全年进口原煤2.56亿吨，大涨25.2％。 内容来自dedecms

从全社会来看，我国仍然有大量富余煤炭产能，而减量化生产使得煤价大涨、进口大增，在一定程度上让海外出口商得到了煤炭去产能的好处。从煤炭行业的角度来看，减量化生产不仅使得行业效益明显改善，而且保障了煤矿工人应有的假期等社会权益，也大大减少了煤矿安全事故。总体来看，此轮煤价大涨并不是因为我国煤炭去产能任务已经完成、市场已经出清，而是短期煤炭供需关系扭曲的结果。失真的价格上涨信号会诱导部分已关停产能再次复产，并迟滞煤炭去产能的决心。

copyright dedecms

三、去产能要发挥政府与市场的合力作用

织梦好，好织梦

必须辩证地处理煤炭去产能中政府监管和市场决定性作用的关系。要遵循市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过优胜劣汰退出落后产能。同时，要更好发挥政府作用，进一步强化市场监管，继续加大环保、国土、质量、安全、能耗等监管执法力度，倒逼落后煤炭产能加快退出。

（一）去产能过程中要发挥市场的决定性作用

在比较完善的市场经济体系中，市场公平竞争所带来的“优胜劣汰”机制、金融体系中债务约束机制、市场法律体系中的破产制度等共同形成了去除低效过剩产能、清理僵尸企业的市场机制，这也是最为有效的机制。当前，应更加注重运用市场化、法治化办法推进煤炭行业去产能，并破除不利于市场发挥作用的体制机制障碍。 织梦内容管理系统

一是加快兼并重组和破产清算，消化过剩产能。推动煤炭行业资源、资产、资本向优势煤炭企业集中，以实现生产要素的高效整合；推动煤炭产业链上游优势企业与下游优势企业形成战略联盟，减少不必要的中间成本，消除恶性竞争，优化供给结构，增强综合竞争实力；建立金融支撑平台，进一步优化金融机构的信贷结构，以激励资本市场多渠道参与煤炭企业的兼并重组。 copyright dedecms

二是加快煤炭企业技术创新和转型升级。必须转变经济发展方式，在加快推进供给侧结构性改革过程中，敢于跳出依赖煤炭资源的传统思维，借势而上向产业链高端进军，谋取更大的发展空间。目前应该着力技术创新，不断增加煤炭产品的技术含量，优化产品结构，提升产品质量。通过技术创新驱动煤炭企业组织结构、布局结构的全面优化升级，推动煤炭产业最终实现整体转型升级。

内容来自dedecms

（二）去产能过程中要找准政府的角色定位 织梦好，好织梦

当前，政府应重在制定和完善相关法规和标准，进一步强化市场监管，尽量减少对市场的直接干预，把政府之手的作用真正发挥好，切实化解煤炭行业的过剩产能并实现健康可持续发展。

一是加强和完善市场监管。加快制定和完善环保、能耗、质量和技术水平等标准体系和相关法律法规，严格落实安全生产责任制，并加强监管执法力度，对发现的违法违规行为坚决严肃查处，倒逼落后产能加快退出。

二是加快改革与完善相应体制机制。加快要素市场化改革，从根本上防止地方政府扭曲要素价格；加快建立公平竞争的市场环境与法律体系，使市场优胜劣汰机制能有效“去产能”；加快金融体制机制改革，使金融体系对于企业的债务约束能真正硬起来，为市场及时清理“僵尸企业”与低效产能创造必要条件；积极推动环境保护体制改革，强化环境监管。 内容来自dedecms

三是做好政策托底工作。重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务，甚至必要的资助。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应对失业职工的安置与再就业给予一定财政支持，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。

参考文献：

[1]侯宏杰.我国煤炭行业去产能面临的问题及优化策略分析[J].内蒙古煤炭经济，2016（24）. 本文来自织梦

[2]于孟林.煤炭去产能化需政企合力[J].化工管理，2016（7）.

[3]叶旭东.我国煤炭行业去产能面临的挑战及对策建议[J].煤炭经济研究，2016（6）.

[4]张振.钢铁煤炭去产能如何确保真去真退[J].中国经贸导刊，2016（31）.

织梦内容管理系统