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[摘要]我国提出农地承包经营权的“三权分置”的制度设计，目的在于提升农地的利用效率，增进农民的经济收入，从而解决“三农”的难题。但“三权分置”的制度设计如何与我国《物权法》之间的衔接，以及“三权”（所有权、承包权、经营权）的法律性质和地位如何定位，在学界中没有形成共识。为此，在厘清“三权”法律性质的前提下，倡导“用益权中心主义”的理念，以“承包权”为主导的核心权利来规制集体经济组织、承包户、经营户三者之间的权利与义务，为“三权分置”制度的法律化提供理论预备。 织梦内容管理系统

[关键词]承包经营权；三权分置；法律性质；权利配置 织梦内容管理系统

一、引言 织梦内容管理系统

农地制度一直是我国“三农”问题的重中之重，其核心问题在于如何有效地促进农地流转，增加农民的经济收入，推动农民脱贫。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称意见），被誉为推进农地改革的又一次重大制度创新，将农地承包经营权分置为“所有权、承包权、经营权”的“三权分置”的权利结构模式，重新配置农地的权利结构。这次改革与1978年的农村土地改革，即实行“家庭联产承包责任制”，着重于解决农民温饱的目标不同，主要目标在于促进土地资源合理利用，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推进农业现代化，同时提高农民的收入和生活水平。

党的十九大报告中提出乡村振兴战略，对《意见》落地和推行提出了更高、更紧迫的要求，在我国主导依法治国的当代背景下，政策性的《意见》必须要上升法律并通过法律的形式进行贯彻与实施，为相关工作实践保驾护航。目前，学界对农地“三权分置”的权利性质及其内涵，分别从政治、经济、法律等不同视角进行了各种解读，造成对“三权分置”的诸多基本理论问题无法形成共识，使“三权分置”至今没有上升到法律的规范层面，仍处于政策的效力等级。由于实践中涉及法律较多，除《物权法》外，还有《土地管理法》《农村土地承包法》等。要理顺法律问题首先要抓住核心问题，即界定农地的“三权”和对“三权”主体之间权利与义务的配置。因此，对“三权”的法律属性进行理论剖析，为“三权分置”的法律化提供法理基础十分重要和必要。 内容来自dedecms

二、农地承包经营权的“三权”法律性质

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关于农地承包经营权的法律性质，在法理学界一直存有争议。总的来说，可归纳为经济层面和法律层面两种不同视角的解读。经济层面的解读与“物权法定”“一物一权”的原则产生悖论；而法律层面的解读又与经济制度所要求的土地承包经营权分置不符，1、导致的后果是，难以厘清和界定“三权”主体间的权利、义务内容。因此，厘清承包权与经营权的法律性质，是确定“三权”主体间的权利和义务的必要前提。

（一）承包权的法律性质 内容来自dedecms

1.成员权与物权性质分析。关于承包权的法律性质，部分学者认为一是“成员权”性质，二是“物权”性质。主张“成员权”性质的学者认为，承包权实质上是农户享有的承包集体所有土地的资格权，是一种身份性的权利，而非一种财产性权利。这种学说反映了我国农地承包经营权的初始经济分配制度的特点，将取得承包农地权利的主体限定在特定的农村成员身份，目的在于给予农民最基本的生活保障权。将土地承包权性质定位为成员权意义在于，一方面可以强化权利主体身份上的认同，避免集体土地所有权主体脱位；另一方面，成员权的确立可以保证农村集体经济组织成员分享集体利益的权利，实现农村成员享有公平的分配权。但这种学说存在的理论困境，一是“成员权”为制度性的一种权利话语，在法律规范及其话语体系中，无妥当的相应匹配的空间进行安置，造成今后制度上升为法律规范的难题；二是“成员权”作为一种制度性的权利，并没有全面揭示和反映承包权的法律性质，从设置承包权的目的来看，主要作为农民生存保障的一种财产性权利，具有财产性质。将承包权界定为一种“成员权”性质，混淆了承包权与农民身份的区别，更重要的是，它无法实现承包权独立的意义和价值。

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主张承包权为“物权”性质的学者认为，我国《物权法》界定了农地承包经营权是一种用益物权的性质，而承包权是从农地承包经营权分离出来的一项权利，自然保留和延续了物权属性。这种解读较为契合承包权的法律属性，也保持了与农地承包经营权法律性质的一致性。但问题在于这种解读却忽略了承包权的属人身份，仅将承包权视为一种财产性的权利，难免有失准确揭示承包权的法律性质。此外，有学者认为，承包权不是一种独立的权利类型，承包权仅仅是农地成员权在土地分配上的一种特定化，是受经营权限制的农地承包经营权的代称，它在严格意义上仍是农户或个人所享有的农地承包经营权。这种解读与“三权分置”可能产生背离，甚至会模糊农地承包经营权与农户承包权的界限。从“三权分置”的设计目的来看，就是要将农地承包经营权这一抽象的“权利束”分解成三个不同的权利。因此，该主张不符合我国“三权分置”的制度性设计目标。 本文来自织梦

上述表明，基于不同的视角和领域，造成学界对承包权的性质认定没有形成学理上的共识，比如从经济制度认定为“成员权”性质，从法律制度认定为“用益物权”性质等。

2.复合性权利。笔者认为，应当结合我国农地改革的历史背景，回溯原初考察分析农地承包经营权及其分置出来的承包权属性，承包权是兼具成员身份和财产性质的一种复合性权利。首先，从农地承包经营权的经济制度方面进行分析，我国农地改革的进程发展史可以见证，从1978年我国农村实行“家庭联产承包责任制”的分配农耕田这一对象来看，原初指涉及的分配对象为口粮田和责任田，口粮田是基于农村成员身份资格即享有的最低限额的生存保障田，责任田是根据农民劳动能力的强弱用以完成村集体组织下达耕种任务指标的义务田，不同于人人有份的口粮田。这样，当初分配的农耕田主要包括口粮田和责任田。需要特别提示的是，口粮田是按农民人头数进行定额分配，属于生存保障田，责任田是按农民的劳动能力强弱程度进行非定额分配，属于义务耕种田。因此，在原初分配的结果上，出现了以家庭为单位的农户所分配的农耕田并非均等的情况，虽然我国进行过一次大范围的调整，但总体上依然保持原初的分配结果。以后随着我国出台的农村政策减免了农民税费负担问题，原来按农民责任田所应缴纳的税费义务也就被自然免除，而且随着我国农村城镇一体化的推进和发展，当初分配的农民口粮田和责任田也就混同合二为一了，特别是我国《物权法》颁布实施后，在法律上确认了“土地承包经营权”，发展为对农耕田的一种支配性的权利。因此，如果从经济制度来考虑的话，原初配给农民耕田中的“口粮田”归农民所有，而“责任田”归村民集体所有。但现在存在的问题是，自1978年农地改革完成至今40年，农耕田经过代际继承，在观念上已成为现持农户的所有财产。因此，从农地承包经营权的取得来看，主要近似一种身份取得，其中承包权为核心的权利，实质为获得农地耕种的一种成员权。其次，从农地承包经营权的法律制度方面进行分析，在法律权利属性方面，我国《物权法》将其定位为用益物权，而根据用益物权的权能内容判断，权利人即农户只能对持有的农耕田享有占有、使用和收益的权利，而没有处分的权利。而“处分”的权利对农户来说就是享有农地自由流转的核心权利，这也是我国学界对该问题出现激烈争议和分歧的原因所在。换言之，在法律制度上，农户只享有用益权，而不享有所有权，所有权的主体属于集体经济组织。而问题在于从农地承包经营权离析出来的承包权是否当然具有用益物权的法律属性。从理论上来说，可以获得证成；从经济制度和权利的取得来看，农地承包经营权与离析出来的经营权目的指向具有一致性，权利的取得也相同，正如其他学者所言，经营权就是农地承包经营权的代称，两者是等同的。尽管农地承包经营权分置为三种权利，但农民按身份取得的根本性权利这一属性没有改变，作为农民生存保障的财产性权利依然不能动摇，“三权分置”的主要目标在于提升土地的利用率，增加农民的经济收入，在坚持这一目标前提下，农户有权选择自营或他营的一种作业自由，选择他者耕种经营并不影响或否定承包权的用益物权属性。 织梦内容管理系统

（二）经营权的法律性质

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1.债权与用益物权。从权利主体来看，农地承包经营权由原来的二元主体分置为三元主体，即农村集体组织、农户与经营户，多出了一个权利主体，即经营户。这里存在的一个问题是，从“三权分置”的权利内容来看，是将原有的农地承包经营权分置成相互独立的三种权利取而代之，还是在农地承包经营权的框架体系内分化为三种不同的权能而继续保留下来，《意见》对该问题没有明确。因此，对经营户及经营权的法律地位和性质就难以定位。

如果按照第一种情形，就法律性质而言可以成为债权，也可以成为共同的用益物权；如果按照第二种情形，只能从属于农地承包经营权的属性，成为共同的用益物权。故此，目前学界关于经营权的性质大体上存有两种结论，一是认为债权性质；二是认为用益物权性质。持有用益物权性质的学者认为，农地经营权是从农地承包经营权中离析出来的一种新型的用益物权，具有对抗性与独立性。 “三权分置”的一项重要目标就是促进土地经营权的流转和抵押，促进适度规模经营和发展现代农业，只有赋予其物权性质，土地经营权才具备抵押资格。持有债权性质的学者认为，根据物权法定原则，物权需经法律创设，包括物权的类型、内容等，而且物权实行一物一权原则，在一个物权上不能设定两个相互冲突的用益物权，因而农地经营权是土地流转情形中，独立于农地承包经营权的一种债权。

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2.“三权”的层级区分。然而我们需要考虑的问题是：《意见》中的“三权分置”，如何与我国《物权法》中关于农地承包经营权在法律层面上的对接。如果将经营权单纯视为债权，却不利于农地的流转和抵押，“三权分置”的创设目的就无法实现；如果将经营权单纯视为用益物权，却与我国《物权法》的“一物一权”“物权法定”的基本原则产生冲突。因此，如何兼顾上述情形定位经营权的性质，却需要通过立法技术予以完成。笔者认为，在农地承包经营权的框架体系内，可将“三权”进行层级区分，所有权与承包权为一级权利或初级权利，经营权相对承包权而言为二级权利或次级权利。进行这种立法技术处理，一是可以在坚持《物权法》基本原则的基础上，将经营权作为一种二级权利赋予相对独立性，避免简单地将经营权做非此即彼的归类；二是可以突出承包权在“三权”中的主导地位，符合当初设定农地承包经营权的原则和目的，而保持农地承包经营权的现有法律地位，是由于我国土地集体所有制只是一种抽象所有制意义上的内涵，是一种政治制度上的所有权，无法形成民法上具有实体权利性质的财产所有权。政治经济学意义上的“集体所有制”与法律意义上的“集体所有权”之间，不能通过立法技术达成其间的相互转化，集体经济所有制意义上的“农村集体”永远不能成为物权法的主体，集体土地所有权主体在法律上乃为虚拟的符号。 dedecms.com

三、“三权分置”的可行性以及权利义务的配置 织梦好，好织梦

（一）“三权分置”的可行性 织梦好，好织梦

1.用益权人中心主义。上文分析的结果表明，农地承包经营权是由“承包权”作为主导和核心的权利，体现了“用益权人中心主义”的理念和思想。这是因为集体所有权是一种名义上的权利，在法律上虚设一个“集体经济组织”这一所有权法律主体，深层的理由在于契合我国的政治、经济等制度实践需要。另外，从职能上看，“集体经济组织”实际上从权利主体转化为管理主体，主要为了督促承包户执行“农地农用”这一政策，纠正承包户不合理的使用农地，防止农地私下交易和转让，导致农民失地而缺乏基本生存物质资料。在所有制方面，赋予集体经济组织的所有权主体身份，但在法律规制方面，却赋予承包户为物权主体，以此对抗享有所有权的集体经济组织，使农户真正享有法律上的“处分权”，当然这种法律上的“处分权”特指对农地流转和经营方式的决定权。如此，“用益权人中心主义”为“三权分置”的可行性提供了前提条件，为承包户行使“处分权”提供了法理上的保障。

2.马克思产权统一与分离理论。“用益权人中心主义”能够解决承包户在法律上享有“处分权能”的权利功效，是“三权分置”在法律上离析成为可能的条件之一。另外，“农地承包经营权”还须存在理论逻辑上能够离析的可能，为此，笔者借用马克思产权统一与分离理论为其辩护。 内容来自dedecms

马克思对亚细亚的土地所有制形式进行考察发现：土地的所有者并不亲自经营土地，租地农场主或租地农民拥有使用权，马克思称这现象具有典型意义：“正如土地的资本主义耕种要以执行职能的资本家和土地所有权的分离作为前提一样，这种耕种通常也排除土地所有者自己经营”。这种现实素材丰富了马克思产权统一与分离理论，其理论表明：所有权是所有制的法律表现，所有制是所有权的经济基础。所有权包括占有权、使用权、支配权、经营权等权利在内的一组权利束，一般情形下，各种权项统一于一个产权主体，即财产所有者，是一种与自然经济相适应的产权模式。随着生产社会化和商品经济的发展，所有权的各项权利不断发生分解和分离。这样一来，马克思的产权分离理论为“三权分置”的可行性提供了理论支撑，换言之，在一个对象物上可以兼容并存几种不同的权利，在理论上是可行的。

（二） “三权分置”的权利与义务的配置 copyright dedecms

“三权分置”的核心问题就是三个权利主体之间的权利义务如何配置，这也是《意见》中留存待研究的一个理论难题。从效力等级来看，《意见》仅是一项政策制度，在效力等级上低于《物权法》以及其他法律。因此，重要的议题是如何将《意见》中所指明的“三权”内容与《物权法》进行衔接，在法律层面上对“三权”的内容进行配置与规制。从大的方向与原则来看，我们可根据“三权”的性质与地位来设定一些基本和关键性的权利，即所有权的核心是监督与管理的权利；承包权的核心是实施与处置的权利；经营权核心是决策土地经营方式的权利。但“三权”的目标是共同一致的，即促进、提高农地利用效益，增进农民的财富收入。可见，作为三个权利主体来说，他们最为关心的权利内容就是经营农地所得收益的分配问题，以及实践中因农地被依法征用而产生的土地补偿费用的分配问题。

农地被征用后所产生的土地补偿费在三者（即所有权人、承包权人、经营权人）之间如何分配成为近几年来农民纠纷的主要症结，原因在于现有法律规范仅对所有权人与承包权人作了一些原则性的规定，并未涉及新增的经营权人。笔者认为，根据《农村土地承包法》和《物权法》第42条规定，他们之间的农地征用补偿费用是基于农地所有权的征用而获得，因此归属于集体土地所有权人即集体经济组织与承包权人共同享有，其中，集体经济组织只享有“责任田”的补偿费，承包户享有“口粮田”的补偿费；安置补助费是用于失地农民的安置费用，享有主体应归属于农地承包权人，其理由是基于农村集体成员身份所享有的补偿费用；地上附着物和青苗补偿费按谁投入、谁劳动、谁享有的原则，补偿给相应的农地经营权人；农地增值补偿费应由农地承包人和农地经营权人按份共有，依据各自的农地耕作年限按比例分配，这符合洛克的劳动获得所有权理论。2、基于上述理由，对三者之间的权利义务内容应当配置如下。 本文来自织梦

首先，农地集体经济组织所有权人，有权获得被征农地“责任田”的部分补偿费；监督、检查农地农用的主要义务。其次，农地承包权人，有权获得被征农地安置补偿费、农地增值费；有权让渡农地经营权，但需履行备案的附随义务；享有行使承包农地的抵押权和继承权；自觉接受集体经济组织所有权人的监督和检查的义务。最后，农地经营权人，有权获得被征农地的增值费；征得农地承包权人同意的前提下，可行使农地经营权的抵押；自主经营农地并获取经营收益的权利。同时，农地经营权人与承包人除遵循法定的权利与义务之外，需履行他们之间约定的权利与义务，比如经营权人交纳一定的让渡农地经营权所获取的收益。

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当然，三者必须遵守“农地农用”的基本原则，亦成为他们共同的法定义务，其它义务可通过合同的约定进行补充和调整，但不能通过约定义务来规避法定义务。

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四、结论

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“三权分置”制度目标主要为了提升农地的利用效益、增进农民的财富，实现的有效方法就是畅通农地的流转渠道，使闲置的农地能够得到有效利用。只有厘清“三权”的法律性质和主体地位，围绕“三权”主体的法律地位来配置他们之间的权利、义务内容，才能促进制度落地，为农地流转提供法律保障。 copyright dedecms

在对相关法律制度进行设计时，建议考虑以下问题：一是淡化农地集体所有权观念，强化农地使用权对策。不要过于纠缠农地所有权主体的归属问题，导致农地使用、开发和经营过程中受到干预，不利于农地有效开发和利用。二是扩展农地承包权人的权利，促进农地经营的多样性，切实提升农地的使用效果，并按“用益权人中心主义”原则来设计“三权分置”主体间的法律权利。三是合理配置所有权人、承包权人、经营权人之间的权利与义务，对经营农地所增值的收益进行合理地分配。农地利用的增值部分主要发生在承包权人和经营权人之间的分配，可根据主体作用的程度和大小，遵循按劳分配的原则，在承包人与经营人之间按比例受偿。这样才能真正有效地执行“三三权分置”的经济制度，推动我国乡村振兴战略的实现。 dedecms.com

注释：

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1、关于“三权分置”的政策内容详述，可参见许中缘、夏沁《农村集体土地“三权分置”中政策权利的法律归位》，载于《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期第25至39页。

2、关于洛克劳动决定论，参见[英]洛克《政府论》，叶启芳、翟菊农译，商务印书馆2005年版第19、22页。 copyright dedecms

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