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[摘要]目前，我国已在11个省市设立“自由贸易试验区”，在我国自贸区建设发展实践中，呈现出政府主导治理模式、企业化治理模式和“政府+企业”复合式三类典型的治理模式。本文对我国11个自贸区的政府治理模式现状进行分析，根据我国自贸区政府治理模式的现状与分类情况，结合自贸区发展的国际经验，从制度变迁理论角度提出分地区和阶段建立市场取向的自贸区治理模式的创新发展对策，从而提升自贸区的治理绩效，推动我国自贸区科学发展。

[关键词]自由贸易试验区；政府治理模式；比较 copyright dedecms

一、引言

随着经济全球化、区域一体化新趋势不断发展，我国改革开放的新格局逐渐形成，自由贸易试验区（以下简称自贸区）建设成为推动经济转型与升级的动力。2017年我国第三批自贸试验区挂牌，全国自贸区建设形成“1+3+7”的新格局，上海自由贸易港的规划将更加与国际接轨，自贸区改革的区域开放广度和制度创新深度全方位升级。自贸区作为深化改革的重要载体，承担着创新推进我国政府职能转变的历史重任。党的十九大报告明确提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”，而扩大自贸区自主权在很大程度上取决于政府治理模式的创新。因此，如何创新自贸区政府治理模式、突破自贸区发展瓶颈，已经成为我国全面深化改革、构建开放型经济新体制的重要现实课题。 本文来自织梦

自贸区政府治理模式，是指自贸区治理过程中政府与市场的职能边界调整与权责划分关系，是自贸区治理主体机构设置、职能定位、运行机制等方面的总称。目前，学界关于自贸区治理模式的研究主要集中在对国际自贸区的模式分类与经验借鉴，主要有以下三种观点：一是唐健飞等（2014）认为，国外自贸区主要分为政府主导型、公司型及私企型模式，[1]并以上海自贸区的治理模式进行分析，认为我国不应局限于借鉴国际经验，而是依据本土特点对自贸区治理模式进行创新；二是祁欣等（2010）从政府与市场所发挥的作用对全球自贸区进行区分与对比，认为其主要分为政府部门主导型、管理公司主导型及政企混合型。[2]三是胡剑波等（2014）根据国际内陆自贸区内管理机构性质区分，将自贸区治理模式分为公司主导型和政府主导型两种类型，[3]政府主导型中包括政企合一型与政企分开型，并提出政府主导型模式相对更适合我国国情。然而，以往的研究没有很好地囊括当前我国自贸区发展的最新实践探索，也没有系统性地比较我国自贸区治理模式的优势与不足。因此，本文依据改革开放新背景下我国自贸区发展的新特征，通过对我国自贸区政府主导治理模式、企业化治理模式和“政府+企业”复合式三种治理模式的比较分析，提出我国自贸区政府治理模式在不同制度环境下的选择与发展对策，推动自贸区治理市场化、现代化，提高改革效率，形成全面开放新格局。 copyright dedecms

二、我国自贸区政府治理模式现状分析 内容来自dedecms

自贸区作为我国制度创新的“试验田”，承担着我国政府职能转变和“放管服”改革先行先试的任务，能够较为自主地选择与创新治理模式的设计。因此，各地自贸区根据区域环境特征与经济社会发展需要，政府治理模式有所不同，其机构设置与职能定位也有差异。 copyright dedecms

本文依据我国11个自贸区官网信息及各自贸区管理条例（管理办法）文本，分析我国自贸区机构设置与职能定位的现状。总体而言，我国自贸区政府治理体系主要分为三个层级，由上而下分别是省（市）级领导协调机构、省（市）自贸区管理机构和各片区治理机构，意在合力推动自贸区建设。目前我国所有自贸区均设领导小组，作为省（市）级领导协调机构，负责统筹协调自贸区建设发展工作，研究决定自贸区发展的重大事项；省（市）自贸区管理机构主要负责宏观管理，包括改革任务落实、制度创新和统筹协调等工作；片区治理机构则负责具体事务的管理和工作开展。我国各省（市）自贸区机构设置与职能定位具体状况如下： 织梦好，好织梦

1.我国省（市）自贸区机构设置与职能定位

由表1可知，我国省（市）自贸区机构设置可主要分为三类：第一，设自贸区办公室（或称领导小组办公室）负责承担领导小组的日常工作和自贸区建设管理工作，广东、福建等8个自贸区属于此类；第二，设自贸区管委会作为省（市）政府的派出机构，目前天津自贸区管委会就作为天津市政府派出机构承担自贸区宏观管理职能；第三，设自贸区管委会与行政区政府合署办公，上海、浙江自贸区属于此类，上海自贸区管委会与上海浦东新区政府合署办公，浙江自贸区管委会与舟山市人民政府合署办公。 织梦内容管理系统

从职能定位看，同样分为三类：第一，管理机构职能包括计划、创新、协调等三部分，行政与社会管理职能等仍由原行政区政府负责，目前广东、福建等8个自贸区属于此类；第二，职能定位精简，只有政策落实创新和信息发布咨询两大主要职能，目前天津自贸区属于此类；第三，除第一类所述三部分职能外，还承担行政区政府在自贸区内的社会与行政管理职能，上海与浙江自贸区属于此类。 内容来自dedecms

2.我国自贸区片区机构设置与职能定位 织梦内容管理系统

本文通过对我国各自贸区官网信息、自贸区管理条例（管理办法）及自贸区片区管委会机构编制事项通知等相关文件的梳理，同时电话访问了部分自贸区片区管委会相关人员，统计出全国11个自贸区35个片区的信息，重点分析自贸区片区治理机构的设置、职能定位、开发公司设置情况等，并对自贸区政府治理模式现状进行归纳总结（见表2）。

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由表2可知，目前我国自贸区片区机构设置主要分为三类，首先是由法定机构，通常是管理局或发展局，采取企业化、市场化的运作模式推进自贸区片区改革与建设管理工作，如上海、广东自贸区部分片区；其次是自贸区片区既设政府机构又设开发公司，二者共同治理，从开发公司性质分析，又分为国企和联合公司型两类，目前我国大多数自贸区片区属于此类；最后是管委会作为政府的派出机构对自贸区片区进行管理，如河南自贸区和辽宁自贸区部分片区。 内容来自dedecms

从职能定位看，同样分为三类：第一，治理机构履行制度创新、统筹协调、经济管理、行政管理及公共服务等职能；第二，承担制度创新、统筹协调、行政管理及公共服务等职能，将招商引资、开发建设等经济管理职能交由片区开发公司负责，管委会、管理局或事务局进行相关协调、指导与服务；第三，在第一类职能定位基础上承担政策制定的职能。 dedecms.com

三、我国自贸区政府治理模式分类 织梦好，好织梦

我国自贸区在结合国际先进经验和我国地方改革实践的基础上，形成了各具特点的政府治理模式。本文依据我国自贸区片区机构设置及职能定位现状，将自贸区政府治理模式划分为三类，分别是：政府主导治理模式、企业化治理模式和“政府+企业”复合式。

1.政府主导治理模式

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政府主导治理模式主要由政府设立派出机构——片区管理委员会作为治理主体，承担地方人民政府的经济社会管理权限以及国务院、省政府赋予的特殊管理权限，包括自贸区内的行政管理、经济建设与开发、改革创新、监督检查等任务。在该模式下，自贸区治理机构具有双重职能，既要行使行政职权，又要负责具体经营事务。如，我国河南自贸区等采用此模式。

2.企业化治理模式

企业化治理模式是指由独立的法定机构作为自贸区的治理机构进行管理，主要负责自贸区内的开发建设、经营管理等，同时代表政府行使行政职权，承担自贸区内部分行政管理职能。法定机构具有法人资格，其经营模式采取企业化经营；业务独立，具有很强的自主权，政府只通过法律法规、政策与框架文件等方式间接控制并依法监督，对自贸区事务没有直接控制权。另外，法定机构可以依法设立企业，从事片区土地开发、经营管理等业务。如，我国广东前海蛇口片区由前海管理局（加挂前海蛇口片区管委会牌子）负责片区的开发建设、招商引资、制度创新、行政管理与公共服务等工作。上海陆家嘴金融片区和广州南沙新区片区虽然尝试设立了法定机构，但因发展还不成熟，只是在部分区域试点，片区层面仍保留了管理局或管委会承担重要的行政管理与社会管理职能，法定机构受其领导，未能实现完全市场化运作，但由于其在一定程度上已实现了企业化治理，本文仍将这两个片区归类于此模式。 copyright dedecms

3.“政府+企业”复合式 dedecms.com

“政府+企业”复合式是一种由政府管理向企业化治理过渡的模式，自贸区内既设有管委会（管理局、事务局）作为地方政府的派出机构，行使政府的行政职权，包括政策制度创新、行政管理与审批等；也设有开发公司作为独立的经济法人，承担政府承包给其的业务经营活动，发挥其专业化优势。管委会（管理局、事务局）与开发公司人事、职能、权责等方面各自独立，双方签订法律授权合同以确立权责关系，实现政府管理与公司商业经营的有效分离。我国自贸区在该种模式下又分为两种类型：第一，国企型，自贸区开发公司为国有资产管理委员会、管委会、国企等国有资产出资成立的公司，进行区内开发建设、经营管理。如我国上海张江高科技片区由上海市浦东新区国有资产管理委员会独资成立的上海张江（集团）有限公司负责自贸区内土地资源开发、基础设施建设和招商引资工作。第二，联合公司型，通常由国有企业控股，由中外企业联合参股组建联合公司进行经营管理。如上海自贸区联合发展有限公司由上海外高桥资产管理有限公司（国有45％）、上海临港经济发展集团投资管理有限公司（外资45％）、上海益流能源（集团）有限公司（国有5％）、上海浦东现代产业开发有限公司（其他5％）共同出资成立，负责片区部分园区开发建设、经营管理及招商引资等工作。 织梦好，好织梦

四、我国自贸区政府治理模式比较

综上可知，政府主导治理模式、企业化治理模式“政府+企业”复合式是当前我国自贸区片区治理较为典型的三种模式，根据分类对它们的特征进行对比与分析（见表3），能够更系统地了解我国自贸区治理模式特征，为我国自贸区选择、优化治理模式提供借鉴与依据。

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1.自贸区政府治理模式特征比较

政府主导治理模式中政府是自贸区片区唯一的治理主体，也是自贸区内资源支配权的拥有者，通过对自贸区资源配置的干预，实现自贸区的稳定发展。政府在自贸区的管理主要依靠自贸区管委会实现，管委会作为政府的派出机构，它既是行政管理主体，处理自贸区内行政事务，承担各项行政管理职能；同时，又是经济管理主体，负责自贸区内的招商引资、土地开发经营并为自贸区内企业提供服务。机构设置上，管委会可根据自贸区片区发展需要，自行设置职能部门，受地方政府各主管部门指导；机构人员由地方政府任命，具有行政编制与身份，资金来自于财政拨款。 织梦内容管理系统

企业化治理模式的治理主体是法定机构，主要负责自贸区内的开发建设、经营管理等，同时代表政府行使行政职权，承担自贸区内审批、规划和资源统筹配置等部分行政管理职能。法定机构具有法人资格，其经营模式采取企业化经营，可自主决定其机构设置和用人情况，除局长外均采用市场化的用人机制和薪酬体系。拥有独立的财政权，资金来源采取财政拨款和市场化收入相结合的方式，自行编制预算，政府根据预算拨款，同时可通过土地利用及公共服务产品市场化运营等获得收入。另外，法定机构可以依法设立企业，从事土地开发、基础设施建设等业务。

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“政府+企业”复合式采取复合主体模式，政府与企业共同参与治理，自贸区建设资源由政府和企业分别掌握。自贸区内既设有管委会（管理局、事务局）作为地方政府的派出机构，也设有开发公司，但强调二者相互独立，互不干涉，依靠法律授权合同来确立双方权责关系。二者决策机制分开，财政各自独立，保持自贸区高效运作。管委会由政府进行财政支出，开发公司采取自负盈亏的经营模式。人员配置方面，管委会（管理局、事务局）成员均由政府任命，开发公司则自行决定人员聘任。管委会（管理局、事务局）承担片区制度创新、行政审批等行政职能，开发公司负责土地开发、招商引资等经济业务类活动，政府进行相关协调、指导与服务，实现自贸区行政管理主体与经济管理主体的相互分离。

2.自贸区政府治理模式绩效比较

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政府主导治理模式的优势在于自贸区管委会作为地方政府的派出机构，具有较高的管理权威性，能够充分调动大量资源进行自贸区开发与建设，在建设初期对自贸区的发展有较强的推动作用。但政府主导治理模式不适应市场经济和自贸区“简政放权”的发展要求，存在以下问题：第一，自贸区管委会没有宪法上的地位和行政主体资格，在我国宪法、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律中，均未对自贸区治理机构做出明确规定。目前我国自贸区及其治理机构的设置和职能定位等事项主要由省（市）级地方性法规规定，法律权威性不足，[4]这也决定了管委会只能作为派出机构和临时性机构而存在，易造成管理混乱。第二，为实现与上级有关部门对口与衔接，管委会职能机构膨胀而趋同于一级政府，这与自贸区转变政府职能、简政放权的精神不符。第三，自贸区管委会不仅负责宏观决策，还负责具体的经营活动管理，权力的过分集中降低了管理效率和资源配置效率，导致自贸区后续发展能力不强，投资环境自由度较低，难以满足自贸区企业的多样化服务需求。 内容来自dedecms

在企业化治理模式中，法定机构作为治理主体，几乎不受到政府干预，能够发挥市场主体的优势，主要在于：第一，采用企业化管理、市场化运作，能摆脱原有体制中行政僵化和经济低效的束缚，[5]提高对市场信息的敏感度，实现自贸区高效灵活的管理和较高的资源配置效率；第二，法定机构运用经济杠杆自筹经费进行自贸区的开发建设与经营管理，并承担相应责任，能够提高自治能力，减轻政府的经济负担；第三，有利于法定机构通过资本积累扩大经营规模及领域，提高自贸区投资环境的自由度和贸易便利度。但是由于法定机构是一个市场化运作的公共机构，政府只有间接控制权，监管力度不足，其所具有的高效灵活特性可能会在它所在行业引起垄断性和排他性，导致腐败。另外，法定机构与行政区政府或管委会之间可能出现职能划分不明晰的情况，从而失去法定机构的相对优势。

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“政府+企业”复合式实现了政府行政管理与开发公司商业经营的有效分离，[6]既能够发挥政府的行政管理权威与充分调动资源的优势，又可以发挥开发公司的经济职能，利用其高效管理的经验和资金优势，体现了“小政府，大企业”的原则。政府及开发公司的职能相互促进，共同发挥优势对自贸区进行开发经营与建设管理，在稳定与高效间寻找到平衡点，既保证了自贸区按既有的定位与职能合理发展，又提高了自贸区的后续发展能力。但管委会（管理局、事务局）与开发公司二者的人事与职能分离，增加了互相沟通与协调的成本，使自贸区人力、物力与财力难以集中。另外可能会出现“政企合一”的情况，[7]政府与开发公司“两块牌子，一套人马”，有的虽有两套人马，但开发公司没有决策权，实际上成为政府管理机构的经济部门，形同虚设，失去市场化优势。

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五、我国自贸区政府治理模式选择与发展对策 本文来自织梦

自贸区作为改革开放的载体与制度创新的试验田，应当以市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用为主线，实现政府职能与市场职能的有效分离和有机结合，在有序管理的前提下，激发自贸区的发展活力。Davis＆North（1970）将制度划分为制度环境和制度安排两个范畴，制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则，制度安排是指支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度安排应该根据特定的制度环境进行创新并与之相适应，才能提高效率并不断发展。自贸区政府治理模式作为一种制度安排，应该与所在地区的经济、社会和法律环境等相适应。我国大多数自贸区发展刚刚起步，应该结合自贸区所在地的环境，因地制宜、循序渐进地选择政府治理模式与改革创新。

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首先，从全球自贸区政府治理模式来看，发达国家与地区多采用企业化治理模式，[8]自贸区的治理机构为盈利性质的公司或企业化管理的机构，在经济发达、法制完备的区域环境下，能够充分调动市场主体治理创新的主观能动性，实现自贸区高效灵活的治理。而发展中国家与地区由于市场化与法治化程度不高，多采用政府主导治理模式，有利于运用政府权威充分调动大量资源进行自贸区开发与建设。[9]

其次，从我国自贸区治理模式选择分析，我国11个自贸区共35个片区，其中27个片区为“政府+企业”复合式，说明我国大多数自贸区已逐步进行治理模式改革，实现政府职能转变；仅3个片区为企业化治理模式，集中于广东和上海两地；5个片区为政府主导治理模式，主要分布在我国中部及东北自贸区。由此可见，我国自贸区所在地区经济社会发展不平衡，制度环境不同导致自贸区治理模式的实践选择也有所差异。东部沿海自贸区经济发达，法制完备，已率先成为我国自贸区企业化治理模式改革的局部性代表，中部及东北的部分地区市场发育不完善，其自贸区治理模式的行政色彩仍然较重。

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最后，我国自贸区政府治理模式的发展应与国际接轨，根据区域制度环境选择。对于目前已经采取企业化治理模式的上海、广州等东部沿海的自贸区，由于发展时间长、市场发育较完善、法律较完备，可在目前的基础上继续探索企业化治理模式，完善以法定机构为治理主体的模式，健全法律法规，建立强而有效的监管体系；探索以盈利性质的公司作为治理主体的模式，加深治理主体的企业化程度和模式运作的市场化程度。而我国大多数采取“政府+企业”复合式的自贸区已经在一定程度上向企业化治理模式转变，市场化程度有所提高，法制环境进一步完善，可以根据自贸区发展成熟度，逐步过渡到企业化治理模式。我国中部和东北的部分区域包括河南、辽宁的某些地区由于市场化发育不完善，法律法规制度亟待健全，直接选择企业化治理模式易引起“路径依赖”的束缚和当地制度环境的排斥，导致治理失控和混乱、权力滥用以及腐败等，应逐步构建由政府管理向企业化治理模式过渡的“政府+企业”复合式，在政府主导治理模式的基础上发展企业化，既有政府权威的监督与保障，又能利用开发公司高效管理的经验和市场灵活优势。 本文来自织梦

自贸区的政府治理模式应根据所在区域环境、发展时期不同而有所变化，在借鉴国际与国内自贸区先进发展经验的基础上，应结合当地环境与实践选择恰适性的政府治理模式并进行创新发展。

综上，政府主导治理模式、企业化治理模式和“政府+企业”复合式三种政府治理模式产生和兴起于我国自贸区所在地区不同的经济发展背景与特殊的发展实践中，在治理主体、机构设置、职能定位、运行机制等方面存在各自的特征、优势与不足。我国自贸区发展仍处于探索阶段，各地区间经济发展水平、环境特征和自贸区发展的定位与目标都具有一定差异。因此，根据制度变迁理论，各自贸区选择政府治理模式时，要立足于本地的制度环境，遵循有利发展的准则，灵活调整、及时改进、坚持创新，提高各地自贸区的治理绩效，推动我国自贸区全方位、高水平发展。 内容来自dedecms

参考文献： copyright dedecms

[1]唐健飞.中国（上海）自贸区政府管理模式的创新及法治对策[J].国际贸易，2014，（04）：27-32. dedecms.com

[2]祁欣，孟文秀.全球自由贸易园区发展模式及对比分析[J].对外经贸实务，2010，（06）：20-23. 本文来自织梦

[3]胡剑波，丁子格，宋光辉.内陆自由贸易园区发展的国际经验与启示[J].经济体制改革，2014，（05）：172-176.

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[4]沈开艳，徐琳.中国上海自由贸易试验区：制度创新与经验研究[J].广东社会科学，2015，（03）：14-20. copyright dedecms

[5]李猛，沈四宝.中国自贸区管理制度创新现状与发展[J].现代管理科学，2017，（04）：21-23. 本文来自织梦

[6]王丽英.论中国自由贸易区行政管理体制——以中国（上海）自由贸易试验区为例[J].时代法学，2017，（02）：30-37. copyright dedecms

[7]赵晓冬，王伟伟，吕爱国.国家级经济技术开发区管理体制类型研究[J].中国行政管理，2013，（12）：56-59.

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[8]上海财经大学自由贸易区研究院.全球自贸区发展研究及借鉴[M].上海：上海人民出版社，2015.70-72.

[9]李猛.中国（上海）自由贸易实验区管理机构职能转变与创新[J].上海经济研究，2015，（05）：102-111.128. 内容来自dedecms