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“一带一路”倡议促进了中国企业对沿线国家的基础设施投资，也成为推进中国产业结构转型、拉动投资国当地经济增长的重要契机，对中国境内企业及沿线国家的经济增长均有重要的经济意义。尽管目前中国企业具有政策支持和相对有利的国际政治经济环境，但中国企业对外投资所指向的标的区域依旧是一个政治环境、法律环境乃至社会文化环境均相对不成熟的国际市场，依然面临各种类型的风险。基础设施的竞标和投资项目相比，一般的对外经济投资项目更具有政治影响力和社会公共性，大中型基建项目的融资规模相较一般的对外投资项目而言更大，涉及资本运作的程序性操作也更加复杂。因此，对“一带一路”沿线各国进行产能转移和基础设施建设的投资过程中，需要结合国外现今的海外投资担保制度经验和具体实践，提供包括国家投资担保机构在内的“一篮子”金融担保机制，以保障“一带一路”倡议下中国企业海外基础设施投资风险。 dedecms.com

一、中国海外投资项目融资担保现状与局限性 织梦好，好织梦

（一）中国海外投资项目融资担保现状

中国社科院国际投资研究室发布的2017年度《中国海外投资国家风险评级》（CROIC-IWEP）报告表明，相较传统的投资风险，出现了包括贸易、投资开放度、国家债务情况和贸易条件等新型风险类型。这些风险都会直接或间接导致海外投资合同相对方偿付能力的下降和偿付意愿的恶化。而对于投资回报周期较长、投资量更为巨大、融资结构也更为复杂的海外基础设施投资项目而言，由战争内乱、国家违约和汇兑限制所造成的突发性政治风险更为突出。然而，中国目前的出口、投资的信贷担保制度框架呈现政策性和单一性的现状，无法很好地适应日益复杂的海外投资需求。

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1.出口信贷

众所周知，投资与风险并存。然而一个突出的问题是，对于海外投资过程中的风险预测和防控，单独依靠对外企业自身能力是很难独立完成的，这时就需要国家从宏观角度予以指导，包括国家担保政策的扶持与宏观对外投资建议政策的指引，这就构成了中国出口信用保险机构的制度原理和政策属性。中国信保作为目前唯一的中国政府授权的官方政策性出口信用保险机构，承担国内企业在海外投资和开拓国际市场过程中提供政治风险担保服务的职能。截至2017年9月，中国信保担保的“一带一路”投资项目承保总金额超过4400亿美元，涉及大中型基建能源项目超过1000个，其中所支付担保赔款达到16.7亿美元。尽管如此，中国信保极强的政策属性依然制约了中国海外投资的发展。具体表现在：第一，过强的政策性无形中对投资选择和资本流向形成了制度暗示，投资者往往追求政策的优惠或便利而忽视其他风险因素的存在。第二，中国信保的运作方式依然是传统的“申请—调查—担保”的单向模式，其对风险收益各项指标的调查忽视了对投资者自身运营管理能力的评估，无法及时核销损失和回收账款。第三，官方背景和非营利性的性质造成了海外投资担保行业的垄断和低效。

2.两优贷款 copyright dedecms

两优贷款是中国官方对外援助的优惠政策安排和优惠出口买方信用贷款，是目前中国境内金融信贷市场最具竞争力的贷款类型。与中国信保的出口信贷一样，中国进出口银行的两优贷款也具有很强的政策性。两优贷款在2016年以来中国对非援助的基建项目中发挥了重要的作用，例如蒙内铁路、卡鲁玛水电站、阿比让港口扩建项目和雅温得供水项目等；同时，两优贷款的功能和政策性基础也与中国“一带一路”倡议下走出去战略完美对接，共同为中国海外基建项目和国际产能合作项目提供资金融通渠道。中国进出口银行近年来发放两优贷款的适用主体范围更广，由原先的借贷国政府扩大至目前的借贷国政府及借贷国政府所指定的金融机构或其他机构，但需要满足两个条件：该金融机构或其他机构需经中国进出口银行认可；该项贷款经由借贷国政府担保。由此可见，两优贷款依然具有较强的国家政策性，尤其是对“国家担保”的硬性要求，反而提高了中国外资企业融资担保的门槛，缺乏政策的灵活性。 copyright dedecms

3.内保外贷

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具有国家主权担保性质的出口信贷和具有高度国家政策优惠待遇的两优贷款更适合国家政策推动或基于国际条约协定项下的海外投资项目，但仍有相当一部分企业无法借助以上两种贷款方式完成融资，或者借助以上两种贷款方式要承担巨大的经济成本和政治风险。因此，更多中方企业选择内保外贷的融资模式。内保外贷的业务流程（如图1所示）极大地缩短了信贷融资的业务流程，有效地解决了海外投资公司在投资东道国的分公司、子公司或参股公司因不满足东道国金融机构的承保条件时的融资困难，具有高效性和便捷性的优点。

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内保外贷的缺点在于，中国企业只能选择具有海外业务、境外分行或控股机构的国内金融机构。伴随着人民币国际化程度的不断加深，人民币离岸市场的构建也能够为中国海外投资使用人民币计价、支付和结算业务提供基础设施。香港已建成目前亚洲最大的人民币离岸市场，吉隆坡、曼谷等沿线地区也在积极筹划建立人民币离岸市场，未来人民币跨境业务的开展将成为中国企业海外投资的新热潮。

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（二）中国海外投资项目融资担保局限性

1.国家主权担保的硬性条件提高了企业获取融资担保的门槛 织梦内容管理系统

目前。无论是出口信贷还是两优贷款都具有极强的国家政策性。从国家主权担保的标准来看，中国对外投融资担保不论在主权担保程度还是在担保比例上都十分严格，标准超过了西方发达国家，直接造成了相关企业难以获取相关融资担保的现象，同时也有部分潜在投资者被迫选择风险极大却又得不到有效担保的投资类型。政策性的初衷在于通过国家政策指引将本国投资更好地引向符合国家利益的海外投资项目。然而，如果在海外融资担保中过分强调国家主权或国家信用的必要性。甚至作为提供融资担保的构成要件，则会走向制约信保机构职能发挥的另一个极端。根据中国信保2017年10月发布的《全球投资风险分析报告》的数据，超过六成的沿线国家没有获得A级以上的评级，即属于中度投资风险及以下，中国信保机构及相关金融机构出于控制投资风险和降低保险理赔率的目的，不得不提高了相关投融资担保的门槛；但从另外一个角度去思考，出口信贷担保的各个主体间利益是否是相对存在的，即是否属于零和游戏规则，信保机构和中国对外投资企业之间能否实现某种共赢方式，在这一问题上。西方国家的某些做法就值得中国反思和学习。 dedecms.com

2.中国海外融资担保缺乏必要的国际合作

对外投资无论从运作过程还是结果受益来看都是双方甚至多方的，既包含投资者母国、东道国乃至相关国家的经济社会发展利益，也包括利益相关国家的政治关系促进。鉴于此，投资者母国和投资东道国之间应当建立某种政府间、政府与非政府主体以及非政府主体间关于跨境投资和借贷担保方面的沟通合作机制，从制度层面上消除彼此之间的误解和疑虑。中国目前尚未有针对“一带一路”沿线国家和地区有关海外基建能源项目投融资或出口信贷担保方面的合作、对话或协议，缺乏必要的国际合作沟通平台。从这一层面上看，中国相关机构仅仅评估“一带一路”沿线各国和地区的投资风险是不够的，还需要加上因相关信息缺失所引起的获得投融资贷款及贷款担保的风险类型。

3.现行海外融资担保机制很难适应项目多元化的情况 织梦内容管理系统

对沿线国基建能源项目往往投资时间跨度大，投资额度巨大，投资项目呈现多元化发展趋势，项目面临的潜在风险也更加纷繁复杂，对目前现行的海外融资担保机制在审批流程方面的单一化模式提出了很大的挑战。目前，西方发达国家普遍对投资成本较大以及风险性较大的投资项目（例如棕地项目）进行事前项目考察与风险管理，并在各大洲的主要投资国家建立广泛分布的专业调查机构。目前，中国出口信保机构还缺乏构建地区性的融资担保事前调查机构网络，同时对投资项目的风险评估仅仅依靠国家投资风险评级机构的年度报告，例如中国社科院发布的《中国海外投资国家风险评级》和中国信保发布的《全球投资风险分析报告》等，甚至是一些过去的案例卷宗和理论评析，缺乏针对不同类型不同地区投资项目的多元化风险评估体系。

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二、企业海外大型投资项目融资担保的国际经验

目前，发达国家已围绕本国投资者向国外大型投资标的问题建立了一整套完整的投融资体系，包括新型融资担保体系、稳定有序的国际信贷市场、体系化融资担保申请以及多元化风险分散机制。

（一）新型融资担保体系 织梦好，好织梦

本文以EPC为例对发达国家海外投资项目的融资担保体系进行介绍。在国外EPC模式的融资担保运行体系（如图2所示）中，出口信贷机构（商业银行）从投资方与被投资方的协议达成阶段开始介入，并衍生出一套独立的融资担保运作机制。出口信贷机构（商业银行）在本国对外投资者完成可行性分析后就开始着手对被投资方企业进行效能评估和费用评估，费用评估包含一般性经营费用与风险成本。如果海外投资企业的节能检验标准不符合融资担保的标准，则告知拒绝承保，反之可以承保，并根据具体的评估报告核销部分损失。

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不难发现，西方发达国家大型海外投资项目担保体系具有诸多优点，最主要在于：第一，在投资协议达成前进行项目效能的独立评估，有助于通过出口信贷机构的第三方视角和相对丰富的项目经验对投资项目在风险预防与生产运营方面提供意见和建议，以利于投资者的综合决策，从源头降低风险的不可控性。第二，如图2所示，出口信贷机构与投资谈判双方共同拥有海外投资项目融资担保的“一票否决权”，将二者的利益进行捆绑，使出口信贷机构承担了事实受益人的角色，有利于其充分发挥“担保人”和项目监督者的积极性，加深投资主体和担保机构的利益一体化。第三，对某项工程的核心管理要素的具体审查，既有利于节约投资资源，也能及时对投资项目的损失或损失部分予以处理，以有效减少损失和规避风险。

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（二）稳定有序的国际信贷市场

多年以来，发达国家致力于构建约束其内部成员海外投融资担保的统一规定，目前形成了具有法律约束力的MIGA公约和不具备法律约束力的“OECD君子协定”。MIGA公约虽然参与度相较OECD更广，但MIGA公约项下的多边投资担保机构的担保标的更多的是向发展中国家进行的生产性投资。OECD君子协定统一了OECD成员国内部融资担保机构对成员国境内企业的海外投资项目的担保利率，利率的确定依据是投资项目的期限长短与投资东道国的经济发展水平，同时在OECD成员国的海外投资担保机构间建立投资风险信息共享与风险分摊机制，以国际软法的形式对成员国间的投融资担保行为进行约束。风险分摊机制也提升了出口信贷担保机构的利益共同性，有利于对海外投资风险的整体防控。 织梦内容管理系统

（三）体系化融资担保申请

发达国家的融资担保申请不限于书面申请的方式，还包括路演与指定担保两种情形。 内容来自dedecms

发达国家的路演更多采用双向形式，即项目业主对融资担保机构的路演以及投资承包商对项目业主的路演。两种路演均对该海外投资项目的经济利益、社会效应、风险评估等方面提供专业意见，有助于从不同视角对该项目进行更加细化的调研与测评。只有双向路演在内容和愿景等方面达成了一致才算初步达成了海外投资协议，增强了海外投资的可行性和融资担保的合理性。 本文来自织梦

指定担保（如图3所示）是基于项目业主或业主代表与承包商或供应商订立的投资合同或商贸合同，由业主指定的金融机构（融资方）或咨询公司向信保机构申请信用保险。发达国家的国家融资担保机构在收到业主的相关信保申请后，基于对该项目可行性、收益性与稳定性的考察评估，出具担保认定的意向函。指定担保的优势在于基于项目业主与特定金融机构或咨询公司的业务往来或交易习惯，后者也能够凭借对业主的了解出具融资计划与融资担保意见，更符合便捷性和效率性的商业原则。

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（四）多元化风险分散机制 内容来自dedecms

1.国家与私人信保间风险联合分摊机制 织梦好，好织梦

国家与私人信保间风险联合分摊机制，是指国家金融机构与私人信保机构联合承保，由国家金融机构提供可资担保的良好债权，降低私人信保机构在一般信保合同中所要承担的信用风险。例如美洲开发银行（IDB）开展的与私人信保机构针对海外大型项目投资和并购的业务合作，私人信保机构仅覆盖一般的信用风险，而重大政治风险由IDB分摊。 本文来自织梦

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2.企业与私人信保间风险联合分摊机制 织梦内容管理系统

企业与私人信保间风险联合分摊机制，是指根据风险类型和责任归属，由业主和联合信用担保机构中的具体机构分摊损失责任。例如在莫桑比克天然气项目索赔案中，南非籍项目业主对该项目提供了企业担保，该企业担保负责承担政治风险以外的商业风险，而政治风险则交由WB（世界银行）、MIGA和ECICSA（南非出口信贷集团）作为联合信用担保机构共同承担。在西非天然气管道项目索赔中，WB根据联合承保合同的规定承担部分商业风险担保，其他的商业保险（如重大合同违约）和相关政治风险则交由私人信保机构和MIGA共同承担。 内容来自dedecms

3.当地政府机构协助融资担保机制 织梦好，好织梦

当地政府机构协助融资担保机制，是指投资担保机构与投资东道国政府、投资所在地政府及机构共同合作完成项目融资。以美国国际开发署（USAID）为例，其下属的发展信贷机构（DCA）曾在印度与地方政府合作并协助当地机构进行有关废水处理项目的融资。其合作模式为，DCA承担项目运作大部分的政治风险，当地政府负责协助DCA完成该项目的增信。增信一般通过政府债券的方式进行，由当地政府提供额外的项目保险账户，包括被投资机构出资的代理账户和当地政府设立的储备投资基金。 内容来自dedecms

4.针对特定项目的信保支持 dedecms.com

特定项目，一般是指棕地投资项目（Brownfield Investment Project）。由于棕地项目是对旧有工商业用地的重新投资或私有化，因而一般不会涉及新的项目投资，很难得到国家出口信贷政策的支持。然而，受到政策指向和综合效应的驱使，发达国家的多边和区域性投资担保机构在最新的业务发展上开始产生对棕地项目提供政治风险担保及其他相关风险的完全或部分担保的趋势。例如罗马尼亚配电公司私有化案例中，世界银行融资担保机构对罗马尼亚国家配电公司私有化前期的监管风险提供局部性监管风险担保。 copyright dedecms

三、“一带一路”倡议下完善中国投融资担保体系的政策性建议 织梦好，好织梦

1.构建多元化海外投资风险分担机制

“一带一路”沿线投资风险较大且多元化，为避免投资风险和担保责任承担的集中化和过度积累，在构建多元化海外投资风险分担机制时应借鉴风险联合分摊机制和当地政府协助融资机制。鉴于“一带一路”和走出去战略的国家政策导向性以及目前中国海外投资信用担保体系具有强烈的国家政策性烙印，因此应重点发展国家与信保机构间风险联合分摊机制，并根据中国目前同世界银行和MIGA的合作情况探索建立国际联合信用担保模式；同时，沿线国投资项目大多为大型基础设施和能源开发或协助开发项目，涉及的棕色投资较多，因此建议中国同投资东道国之间展开进一步投资协商谈判，就当地政府及相关机构的协助融资担保问题达成国际合作。

2.鼓励私人投资信保机构的设立 织梦好，好织梦

私人投资信保不仅是对中国投资担保政策性的有益补充，也是构建私人与官方和企业联合分摊机制的前提基础。中国应参照国外先进制度理念构建海外投融资担保的市场化制度。相关立法部门可采用渐进式的改革理念，首先试点研究短期出口信用保险市场私人主体的设立。同时随着在海外投资保险实践的发展，逐步鼓励本国有资质有经验的商业保险机构，将其业务内容扩大至海外投资保险，并允许境外符合要求的投融资担保机构在统一监管的模式下参与到海外投融资担保的市场竞争之中，激发相关产业的“鲶鱼效应”。 copyright dedecms

3.针对特定项目给予特殊的担保制度安排

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中国海外投资项目中，有很多涉及棕地项目和其他投资效益较差而政策利益性较强的项目，这些项目从商业利益看很难获得信贷公司的担保支持，需要国家制定相应的政策予以特殊支持，即特殊的担保制度。可以参考发达国家的做法，由政府和国际投资担保机构针对投资进行特殊担保。例如，向对私有棕地项目进行投资的中国私人投资者提供特殊的政策支持与担保优惠。