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摘要：财政在文化产业发展进程中，发挥着重要作用。文化产业财政政策主要包括：中央文化企业国有资本经营预算、文化产业发展专项资金、中国文化产业投资基金方面。随着文化产业发展进入新阶段，财政支出政策面临资金总量不足、投资结构分散、绩效管理薄弱等新问题和新挑战。对此，应加大财政投入力度、优化资金投入结构、完善绩效预算管理。 织梦好，好织梦

关键词：文化产业公共财政

党的十九大报告指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国。”“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。”“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态。”这为财政支持文化产业发展指明了方向。

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一、文化产业发展现状 织梦好，好织梦

文化产业是“为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合”[1]，“是与文化事业相对应的概念，两者都是社会主义文化建设的重要组成部分。文化产业是社会生产力发展的必然产物，是随着中国社会主义市场经济的逐步完善和现代生产方式的不断进步而发展起来的新兴产业”[2]。党的十八大以来，中央和国务院有关部门进一步加大了文化产业政策的扶持力度，制定出台了一系列针对性强、含金量高的政策措施，明确了政策导向，优化了产业环境，有效推进了文化领域供给侧结构性改革。我国文化产业实现较快增长，文化产业规模不断壮大，整体竞争力明显提高；产业结构不断优化，文化服务业成为推动文化产业发展的主体力量，文化产业对国民经济增长的贡献逐年增大。[3] 织梦好，好织梦

2017年文化及相关产业增加值为35462亿元，比2016年30785亿元增加4677亿元，增长15.2％；2017年占GDP比重4.29％，比2016年占比4.14％增加0.15个百分点[4]，继续向国民经济支柱性产业迈进。2017年全国5.5万家规模以上文化及相关产业企业实现营业收入91950亿元，比上年增长10.8％，增速提高3.3个百分点，持续保持较快增长[5]（详见表1）。2011年～2016年，财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业（以下简称“中央文化企业”）改革发展情况良好，主要经济指标快速增长（详见表2、图1）。 本文来自织梦

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二、中央财政支持文化产业发展政策现状

文化经济政策是繁荣发展社会主义文化、确保两个效益相统一的重要保障，是扶持引导文化产业、培育规范文化市场的重要手段[6]。通常，财政支出政策包括财政拨款、政府采购、财政间接支出等。在文化产业领域，现行财政支出政策主要是指财政拨款和政府性基金。 copyright dedecms

（一）文化产业发展专项资金 织梦好，好织梦

文化产业发展专项资金由中央财政安排，用于提高文化产业整体实力，促进经济发展方式转变和结构战略性调整，推动文化产业跨越式发展。文产专项的管理和使用体现国家文化发展战略和规划，符合国家宏观经济政策、文化产业政策、区域发展政策及公共财政基本要求，坚持公开、公正、公平的原则，确保专项资金的规范、安全和高效使用。财政部负责专项资金预算管理、资金分配和拨付，对资金使用情况进行监督检查[8]。

2013年～2017年，文化产业发展专项资金累计安排236.7亿元，支持项目4600多个。通过加大财政投入规模、创新资金管理模式，优化资金投向等多种手段，强化对重点行业、重点领域、重点地区的支持力度，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。引入重大项目管理模式，实施了文化金融扶持计划、促进文化创意和设计服务与相关产业融合等重大项目。充分发挥对文化产业的引导示范和带动作用，促进文化科技创新和金融资本与文化资源对接，支持文化产业与相关产业融合发展。 织梦内容管理系统

（二）中央文化企业国有资本经营预算 织梦内容管理系统

中央文化企业是发展文化产业、推动文化领域供给侧结构性改革的重要力量，在文化产业和国有文化企业中发挥着重要的骨干带头作用。中央文化企业国资预算主要适用于财政部代表国务院履行出资人职责的已纳入中央资本预算实施范围的中央文化企业。2018年起，扩大至中国电影集团公司等非财政部代表国务院履行出资人的中央文化企业。 织梦内容管理系统

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根据国资预算管理要求，财政部于2011年开展中央文化企业国资预算管理工作，截至2017年，共下达国资预算61.44亿元，财政投入规模和企业国家资本金翻了一番，推动了中央文化企业落实深化文化体制改革重点任务，落实组建大型文化企业集团公司、数字化转型升级、文化走出去等国家文化发展任务。特别是2013年以来，财政部联合中宣部、原新闻出版广电总局组织实施了中央文化企业数字化转型升级项目，推动中央出版企业全面开展数字化转型升级、数字资源库、数字内容运营平台等重大项目建设，促进无形资产运营、出版大数据、AR/VR等新兴业态发展，有效推动了传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面深度融合发展。

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2017年，为优化国有资本配置效率，财政部积极探索中央文化企业国资预算改革。新预算管理模式突出讲政治、讲大局的原则，重点支持大型骨干企业，促使企业发展规划目标与各项文化改革发展任务保持一致，不断加大财政投入文化企业力度，调整投入结构，加大对文化领域的倾斜力度。2011年～2017年，投入翻了一番，管理重心由管项目向管资本、管规划转变，投资发展内容更加突出政策性、导向性和前瞻性，推动中央文化企业实现跨越式发展[9]。

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（三）中国文化产业投资基金

近年来，随着《关于深入推进文化金融合作的意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等多个政策出台，我国文化产业基金发展步入正轨，政府、金融机构、社会资本等陆续进入文化产业基金领域，对改善社会资金配置，促进国家产业升级和结构调整、深化国企改革和投融资体制改革、促进社会投资和扩大内需发挥了重要作用。第五次全国金融工作会议和党的十九大围绕服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革“三位一体”作出了重大部署，为文化产业基金未来发展指明了方向——文化产业基金发展不仅是规模增长问题，应着力改革和完善机制，既要加强安全监管，又要在体系建设和功能多元化方面不断创新。例如，中国文化产业投资基金是由中央财政设立的首支国家级文化产业投资基金，创新了财政支持方式，提高了资金使用效益。除中国文化产业投资基金还有大量各类文化类基金。仅2016年，就新增67只文化产业股权投资基金，其中50只披露募集资金，总规模达3022亿元[10]。

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三、新问题与新挑战

现阶段，财税体制和文化体制都处于改革发展进程中，文化产业财政支出政策带有一定阶段性、过渡性特征。随着文化产业发展进入新阶段，财政支出政策面临新问题和新任务。2016年，十大类地方国有文化企业中，有8个大类的资产利润率和净资产收益率同时下滑（见表2、图2）。当前，以财政补助方式为主的财税政策结构与文化产业仍处于初期发展阶段有关，但随着文化体制改革阶段性任务完成，与文化发展新阶段不相适应的财政补助缺位和越位问题日益突出。

（一）资金总量不足

中央文化企业国资预算按照集中力量办大事的原则，充分发挥引导、带动和示范作用，以国有资本金注入的方式，增强资本实力，引导企业科学制定发展战略规划，使其成为深化文化体制改革、落实国家文化发展战略、推动文化领域供给侧结构性改革的支柱和重要力量。旨在培育一批具有文化行业引领作用的大型骨干文化企业集团公司，实现国有资产保值增值[11][4]。但是，在中央企业国资预算中，中央文化企业国资预算占比较低且总量不足，难以对中央文化企业的快速发展提供更大支撑。同时，大部分地方国有文化企业未纳入国资预算范围，无法获得国有资本金支持。

（二）投资结构分散 织梦内容管理系统

《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》（下称《意见》）指出，要完善各级文化产业发展专项资金使用管理，加大对社会效益突出的产业项目扶持力度[6]。目前，个别地方文化产业资金缺乏顶层设计，支持重点过多，某区县文化创意产业发展专项资金“支持方向和重点”就有8个，“各行业支持重点”竟然多达50个。这种现象导致财政资金着力点分散，在总量不足的情况下，更难以有效集中力量办大事。 织梦好，好织梦

（三）绩效管理薄弱 dedecms.com

财政支持文化产业项目数以千计，庞大的项目数量，使得财政部门很难对每一笔资金进行全流程管控，资金安全和利用效率缺乏有效监管。同时，由于文化领域涵盖面广，与其他产业融合度高，不易量化等特殊性，资金整体绩效目标和项目绩效目标设定缺乏权威有效的依据，绩效目标设定的科学性、合理性有待进一步高，绩效考评和审核工作难度较大。此外，由于人员相对紧缺，深入基层不够，财政资金在绩效管理方面存在重分配、轻管理、动态跟踪不及时、不到位等情况。对财政资金使用的跟踪、检查、验收绩效考评结果评价和反馈等各项工作开展的力度、广度和深度不够。绩效评估和结果应用等工作有待进一步研究改进。在资金管理实践中，财政部门工作重心往往是在资金使用和分配方面，对于预算执行和绩效缺乏有效监管。2017年，中央文化企业国资预算在绩效管理方面取得了一定成绩，先进管理经验应进一步巩固和推广。

四、政策建议

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在总结文化产业已有财政经验的基础上，针对可能存在的问题，财政政策需要考虑在以下方面进行优化调整。 织梦好，好织梦

（一）加大财政投入力度 dedecms.com

2017年，为加快文化发展改革，建设社会主义文化强国，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（下称《纲要》），再次提出“十三五”末文化产业成为国民经济支柱性产业的目标。支柱性产业是指，在国民经济发展中起着骨干性、支撑性作用的产业，其增加值在国民经济中占5％以上，对国民经济增长贡献度大，在国民经济发展中有着举足轻重的地位。为达到这一战略目标，《纲要》指出，要加大文化企业国有资本经营预算投入，补充企业资本金[12]。《意见》也指出，要加大中央文化企业国有资本经营预算投入力度[6]。根据财权与事权相匹配原则，为确保文化产业增加值在国民经济中占5％以上，应加大财政文化投入，特别是中央文化企业国资预算投入力度。

（二）优化资金投入结构

为推动文化企业把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一，应明确财政着力点，加大重点文化产业领域投入力度。从产业经济学的角度，财政支持文化产业发展应重点投入文化产业升级和文化产业链拓展两大领域。 织梦内容管理系统

（三）支持文化产业升级 织梦好，好织梦

产业升级，是指使产品附加值提高的生产要素改进、结构改变、生产效率与产品质量提高、产业链升级。从微观看，产业升级指一个企业中产品的附加值提高。产品附加值提高的途径：企业技术升级、管理模式改进、企业结构改变、产品质量与生产效率提高、产业链升级。从中观看，产业升级指一个产业中产品的平均附加值提高。产品平均附加值提高的途径：同一产业中的各个企业技术升级、管理模式改进、企业结构改变、产品质量与生产效率提高、产业链升级[14]。对文化产业而言，产业升级主要包括文化生产力和文化生产关系两个方面。

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1.文化生产力的产业升级。文化生产力的产业升级。现阶段，在文化生产力基本要素中，传统业态的劳动者、劳动工具和劳动对象相对固化，生产力提升空间有限。在此情况下，科学技术是促进文化产业升级的第一生产力。正如政府工作报告中指出，要发展壮大新动能。做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”。发展智能产业，拓展智能生活。运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业[15]。文化产业主要包括内容生产和渠道推广两个环节，文化科技创新主要体现在两个方面。一是数字化内容生产。新闻出版业经过多年的发展，取得了巨大的成就。21世纪以来，伴随互联网和新兴技术的兴起以及不断的升级换代，文化知识信息的生产、传播和消费方式都在发生巨变。传统新闻出版业既面临新的发展机遇，更承受着前所未有的巨大压力[16]。2013年以来，财政部联合中宣部、原新闻出版广电总局组织实施的中央文化企业数字化转型升级等一系列重大项目有力支持了数字化内容生产。今后一个时期，该领域仍应成为财政重点支持方向。二是新媒体渠道推广。财政部通过中央文化企业国资预算等资金渠道，大力支持传统媒体与新兴媒体融合发展。主要支持中央文化企业进行具有典型示范效应的数字出版、网络传播平台、移动多媒体等文化科技创新项目，构建现代化的立体传播体系，有效推动了传统媒体和新兴媒体在内容、渠道、平台、经营、管理等方面深度融合发展，大力促进了新媒体渠道推广。今后，财政仍应继续对该领域进行重点支持。

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2.文化生产关系的产业升级。生产关系包括生产资料的产权关系、生产活动的人际关系、生产产品的分配关系三大要素。在文化产业中，也对应三大要素推进产业升级。正如政府工作报告中指出，要推进国资国企改革，制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点，赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革，加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制，持续瘦身健体，提升主业核心竞争力，推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。国有企业要通过改革创新，走在高质量发展前列[15]。对于文化企业而言，具体包括以下几个方面。

——股份制改造。产权关系的文化产业升级主要体现在股份制改造方面。财政部通过国资预算方式，支持中央文化企业落实国家重点文化发展战略，推进公司制、股份制改造，组建成立集团公司，壮大企业整体实力和竞争力[7]。股份制改制方向有必要继续纳入中央文化企业国资预算支持范围，给予财政支持。

——薪酬绩效改革。分配关系的文化产业升级主要体现在薪酬绩效改革方面。国有文化企业大多由文化事业单位转制而来且转制较晚，发展战略、经营管理体制和资产结构等又与国有企业存在较大差别，应追求社会效益和经济效益有机统一，市场份额不断扩大，资产运行效率不断提高，文化产品具有高附加值，职工满意度高、工作热情不断增强的综合绩效[19]。应建立规范的经理层授权管理制度，对经理层成员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度，国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍，有序实行市场化薪酬，探索完善中长期激励机制，研究出台相关指导意见[12]。中央文化企业要不断深化劳动、人事、分配3项制度改革，建立符合文化企业特点的工资决定和正常增长机制，完善市场化用工制度，合理拉开收入分配差距，真正形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化选人用人机制[13]。目前，尚无对国有文化企业薪酬绩效改革进行扶持的财政政策，有必要在今后工作中，从出资人监管方面统筹考虑。

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（四）支持文化产业链整合 织梦内容管理系统

文化产业链整合可分为3种类型，考虑到斜向整合即另两种模式的混合，不属于典型方式，这里仅探讨文化产业链纵向整合和横向整合两种方式。 copyright dedecms

1.支持文化产业链纵向整合。对文化产业而言，推动产业链纵向整合主要包括有形资产和无形资产两方面。一是文化有形资产的产业链纵向整合。对于文化企业而言，由于有形资产在总资产中所占比例较小，实践中，很少出现设备、库存等有形资产的微观整合，而以股权交易、项目合作的方式居多。因此，财政在支持文化有形资产的产业链纵向整合时，应“退后一步、站高一层”，减少微观领域投资，着力于中宏观层面。近年来，财政部通过中央文化企业国资预算，推进文化领域供给侧结构性改革，加大“文化+”创新力度，推动文化与旅游、体育等紧密融合，弘扬中华优秀传统文化，培育新型文化业态[7]。今后，应继续对文化有形资产的产业链纵向整合予以支持。二是文化无形资产的产业链纵向整合。对文化企业而言，无形资产主要指版权资产。目前，版权产业链不完整的现象普遍存在，多数文化企业缺乏版权的产业延伸，如大量企业仅仅卖原创作品的版权，缺乏后续衍生品的生产。多数出版企业的版权运营意识还不够，产业链只局限在“编、印、发”等环节，缺乏数字版权及网络出版等后续的产业环节。为此，在夯实无形资产管理的基础上，财政部通过国资预算，持续支持中央文化企业建设知名文化品牌，提升版权资源价值[7]。今后，财政应进一步鼓励企业拓展版权产品运营空间，使版权创意得以实现效益最大化[20]。提升国有文化企业版权运营能力。指导国有文化企业加强版权资产管理，提高版权运营能力。促进文化企业以版权为核心延伸产业链，向中下游领域拓展，提高版权的附加值。探索以分账为特征的版权利益分配机制，进行全链条分账，降低企业运营成本，提高交易效率，实现交易的快速化。通过版权运营，盘活存量、优化增量、提升价值，增强国有文化企业的核心竞争力。 dedecms.com

2.支持文化产业链横向整合。推动文化产业链横向整合是指着力培育骨干文化企业，推动文化企业跨地区跨行业跨所有制兼并重组，建立体现自身独特优势、可持续的经营模式，促进文化资源向优势企业集聚，打造一批文化“航母”[16]。为此，应通过中央文化企业国资预算，调整文化领域国有资本布局结构，以资本为纽带，支持中央文化企业跨地区跨行业跨所有制并购重组；支持文化资源与金融资本、社会资本有效对接，整合优质文化资源、平台和内容；支持中华文化走出去，扩大对外文化贸易和文化投资，打造外向型骨干中央文化企业。由于此类项目准入门槛较高，符合申报条件的文化企业较少。在改革中，可考虑转向国有资本管理，由过去看中对产业和企业的“控制”，转向专注资本投资收益。通过国有资本经营预算支出设立产业发展基金和引导基金，进一步放大国有资本功能[17]。按照中央国资预算管理要求，向产业投资基金注资，主要用于引导投资运营公司采取市场化方式发起设立产业投资基金，发挥财政资金的杠杆作用，引领社会资本更多投向重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步、公共服务、国际化经营等领域，增强国有资本影响力[18]。通过市场手段，撬动社会资本，打破行政壁垒，引导中央文化企业之间，以及中央文化企业对其他类型文化企业的资产整合与联合兼并重组。 内容来自dedecms

（五）完善绩效预算管理

为充分发挥积极性，鼓励各地从实际出发干事创业，推动形成主动作为、竞相发展的良好局面，深化地方财税体制改革，提高财政资金使用效益，财政部修改制定了《财政管理绩效考核与激励暂行办法》[19]，并于2018年进行了修订[20]。2017年，中央文化企业国资预算加强全过程绩效管理，要求中央文化企业在申请国资预算时，紧密结合国资预算内容，设置预算绩效目标及指标，绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果，做到指向明确、细化量化、合理可行、目标和资金匹配。执行中，中央文化企业要对照预算绩效目标，加强绩效执行监控：年底，按要求开展绩效自评。

财政部定期组织开展重点中央文化企业国资预算绩效评价，其结果作为改进管理、完善政策和以后年度预算安排的依据[7]。今后，应进一步完善文化产业绩效预算管理，实现双效统一。

参考文献： 本文来自织梦

[1]国家统计局.文化及相关产业分类.[OL]国家统计局网站，2012（07）. dedecms.com

[2]国家统计局社科文司.文化强国建设稳步推进文化改革发展成绩显着——党的十八大以来经济社会发展成就系列[OL].国家统计局网站。 内容来自dedecms

[3]张玉玲.2017年中国文化产业最新“成绩单”：增速保持两位数增长[N]，光明日报，2018-05-30.

[4]财政部文化司.中央文化企业国有资本经营预算改革工作顺利推进[OL].财政部文化司官网，2017-09-12. copyright dedecms

[5]文化和旅游部.2017年文化发展统计公报[OL].文化和旅游部网站，2018-05-31. 织梦内容管理系统

[6]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见[Z].中办发[2015]50号.

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[7]财政部文化司.关于编制2018年中央文化企业国有资本经营预算的通知[Z].财办文〔2017〕54号.

[8]财政部中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室.文化产业发展专项资金管理暂行办法[Z].财文资[2012]4号.

[9]财政部文化司.中央文化企业国有资本经营预算改革工作顺利推进[N/OL].财政部文化司官网，2017-09-12. copyright dedecms

[10]刘德良：2016年股权类文化金融发展状况，中国文化金融发展报告（2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2017.

[11]财政部文化司.关于编制2018年中央文化企业国有资本经营预算的通知[Z].财办文〔2017〕54号.

[12]中共中央办公厅，国务院办公厅.中共中央办公厅国务院办公厅印发《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》[OL].中华人民共和国中央人民政府官网（2017-05-07）.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-05/07/content_5191604.htm.

[13]财政部，中宣部.中央文化企业公司制改制工作实施方案[Z].财文[2018]6号.

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[14]陈世清.对称经济学术语表（十八）[EB/OL].大公网（2016-11-14）.http：//finance.takungpao.com/mjzl/mjhz/2016-11/3391506.html.

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[15]李克强.政府工作报告[OL].中华人民共和国中央人民政府官网（2018-03-22）.http：//www.gov.cn/premier/2018-03/22/content_5276608.htm.

[16]刘奇葆.在文化产业发展座谈会上的讲话[OL].新华网（2015-05-14）.http：//www.xinhuanet.com/2015-05/14/c_1115289819.htm.

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[17]刘尚希，樊轶侠，封北麟.“去产能”财政政策分析、评估与建议[J].经济纵横，2018（01）. 本文来自织梦

[18]财政部预算司.中央国有资本经营预算支出管理暂行办法[Z].财预〔2017〕32号. 内容来自dedecms

[19]财政部预算司.财政管理工作绩效考核与激励暂行办法[Z].财预〔2016〕177号. 织梦内容管理系统

[20]财政部预算司.财政管理工作绩效考核与激励办法[Z].财预〔2018〕4号.

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