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摘  要：中国国企改革40年历程，奉行实用主义改革逻辑、坚持问题导向和底线思维等原则，在没有现成模式和成熟经验可资借鉴的情况下，走出了富有中国特色的渐进式改革路径：国有经济布局结构调整优化机制在实践中逐步得到完善；国资管理体制基本实现了从“五龙治水”到统一监管的转变，开始从“管企业”转向“管资本”；国有企业在政企关系、规模与实力等方面取得长足进步，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的企业制度框架。这些成果的取得，主要是由于渐进式的国企改革路径保证了没有出现颠覆性失误，重视推进改革的动力机制，较好地兼顾了改革、发展与稳定的关系，企业实践、理论研究和政策指导交互促进。但国资国企在提升效率和促进公平两个方面，仍亟须深化改革、加快发展。我们需要按照党的十八届三中全会决定精神和十九大报告要求，适应新的、已经发生重大变化的经济和政策环境，适应竞争政策崛起与国际规则对国企公平参与竞争的要求，重启新一轮实质性、有力度的国企改革。这包括：提升改革目标，突出改革重点，聚焦主攻方向，坚持政企分开和政资分开，构建重视可持续投资收益的国有资本管理体制，促进混改的战略性展开与深入推进，推进改革相关配套措施的跟进与匹配，改进国企改革推进方式、推动改革方案落地。

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关键词：国企改革，国资管理体制，混改

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过去由于“社企不分、政企不分”，中国传统经济体制的各种弊端几乎都汇集于国有企业一身。这使得国企不改革就没有出路。同时，中国是世界上国有企业数目最多、国有资产规模最大、国资行业分布最广、国资管理体系最复杂的国家。国企改革没有现成模式甚至没有完整成熟的经验可资借鉴，改革的复杂性和艰巨性前所未有、世界罕见。因此，在中国经济体制改革从农村扩展到城市以后，国企改革一直是中心环节，也是其中最有特色的领域之一。回顾40年改革发展历程，在吸取过去经验教训的基础上，重启新一轮实质性、有力度的国企改革，对于中国建设现代化经济体系乃至推进现代化进程，具有重要意义。 本文来自织梦

一、国企改革历程：实用主义改革逻辑、渐进式改革路径、问题导向和底线思维原则

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广义的国企改革实际上是国有经济改革。改革开放后，中国国家战略调整为以经济建设为中心，开始了从计划经济向市场经济转型。在体制转轨过程中，国有企业从原来计划经济体制的重要支柱，变成为经济体制改革中心环节的主要对象。中国国企改革历程，大致可以总结为“一个主题、两条主线、三个要点、四个阶段”，总的特点是重大突破和试错、实验相互促进，在争论中曲折前进。 织梦好，好织梦

(一)中国国企改革的基本主题是“实现国有经济与市场经济相融合” 织梦内容管理系统

改革开放伊始，经济体制改革经历了从“计划经济”到“计划经济为主，市场调节为辅”，到“有计划的商品经济”、“国家调节市场，市场引导企业”，再到“计划经济与市场调节相结合”的快速变迁。在此大背景下，国企改革主要是将当时还是所谓的“国营企业”改造为发展社会主义商品经济的“相对独立的商品生产者”，实质上也是在探索国有经济如何与“市场经济”(当然当时还只是提商品经济)相容和结合。在1992年党的十四大提出建立“社会主义市场经济体制”目标之后，尽管阶段性重点工作有所不同，围绕“促进国有经济与市场经济相融合”这一主题推进国企改革的特征更为清晰。经过长期坚持不懈地努力，2015年中发[2015]22号文指出“改革开放以来，国有企业改革发展不断取得重大进展，总体上已经同市场经济相融合”。

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(二)中国国企改革的两条主线 本文来自织梦

围绕“实现国有经济与市场经济融合”的改革主题，中国国企改革有两条主线：一是在宏观层面构建适应市场经济的国资管理体制，二是在微观层面建设公平参与市场竞争的企业主体。在国家层面构建适应市场经济的国资管理体制，主要是探索国资管理和经营的合理形式与途径，以此来实现政资分开，进而实现政企分开——这经历了从经营国有企业到管理国有资产、再到管理国有资本的历程。在微观企业层面，主要是建立和完善现代企业制度，实现所有权和经营权分离，使企业成为独立的市场主体——这经历了从放权让利、转机建制到产权改革的历程。

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(三)中国国企改革的三个要点 织梦好，好织梦

中国的国企改革有三个要点：建立与完善现代企业制度，调整国有经济的结构和功能，建立适应市场经济的国有资产管理体制。建立现代企业制度，主要是利用所有权与经营权分离，构造独立的市场主体，实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。调整国有经济布局和功能，主要是使国有经济与时俱进，在国家不同发展阶段都能适应技术变革、市场变化和时代要求，有效发挥作用。建立适应市场经济的国资管理体制，主要是探索适应市场经济的“国有经济实现形式和国资管理方式”，这经历了一个从“五龙治水”到“三分开三统一三结合”、从“管企业”到“管资本”的过程。 内容来自dedecms

(四)中国国企改革的四个阶段

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1984年党的十二届三中全会提出“搞活国有企业是经济体制改革的中心环节”。自此之后，国企改革就一直是经济体制改革的中心环节，大致经历了四个阶段，均不同程度地反映了中国国企改革实用主义的基本逻辑、渐进式改革路径、坚持问题导向与底线思维的原则。 内容来自dedecms

1.探索“两权分离”为主的放权让利阶段(1978～1992年) 本文来自织梦

“政企不分、社企不分”、“权力过分集中，自上而下统得过死”和“吃大锅饭”等现象^①，导致当时的国营企业普遍缺乏积极性、主动性和创造性。针对这种弊端，国企改革首先开始进行扩大企业自主权试点。“简政放权，企业分利”，为企业松绑和推行经济责任制。其次是从分配入手，调整国家、企业、职工三者利益关系，探索破解“企业吃国家大锅饭，职工吃企业大锅饭”问题。

“扩大企业自主权”取得了试点企业效益好转等成效，但也带来了“企业尽量利用各种方式方法增加留成利润但上缴利润增长很少”等新问题。后来在地方经验的基础上将利润留成制度改为盈亏包干制度。经济责任制也产生了“鞭打快牛”、“逆向激励”等负面效果。这使得国务院于1983年初决定停止经济责任制规定的利润分配制度，开始实行“利改税”。这是政府角色的一次重要转变和政企关系的重大改革。

在此阶段后期(1985～1992年)，放权让利改革延伸到企业内部制度改革，开始改革企业经营方式，主要是探索税利分流经营、承包经营、租赁经营、股份经营等“两权分离”的有效途径，增强企业活力。如1985年，开始将国企长期实行的“党委领导下的厂长负责制”转变为“厂长负责制”。

实施经济责任制和厂长负责制，为国企改革借鉴农村的承包制创造了条件，“两权分离”则为承包制提供了理论基础。1983年开始推行承包制并取得了短期成效，但实际上的“包赢不包亏”和重当期生产、轻长期投入的“短期行为”等弊端也逐渐显露，导致最后“富了和尚穷了庙”。

总的来看，“放权让利”改革取得了一定成效，但没有解决根本性问题，主要还是通过理论突破和实践探索来寻找改革方向，通过放权、让利、经营承包制等改革把国营企业引入市场，短期内可以调动企业经营者积极性，但导致“杀鸡取卵、涸泽而渔”等短期行为，出现企业发展后劲不足等问题。到1991年末，国营企业出现了明亏、暗亏、盈利各占1/3的“三三制”。可见，国企改革必须进行更加全面彻底的制度创新。

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2.以建立现代企业制度和国有经济战略性调整为重点的制度创新和结构调整阶段(1993～2002年) copyright dedecms

上一阶段放权让利改革的探索与实践，使大家认识到必须对企业制度进行实质性变革。1992年“南巡讲话”和党的十四大提出“中国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制”，为国有企业的市场化改革创造了氛围、奠定了基础。国企改革由此进入转换国有企业经营机制建立现代企业制度的制度创新阶段。 内容来自dedecms

党的十四届三中全会指出“建立现代企业制度是企业改革的目标”，将现代企业制度基本特征概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。1993年12月，《公司法》出台，为建立现代企业制度和后来的公司制改革奠定了法律基础。国有企业建立现代企业制度具备了基本的政治、体制和法律条件。

针对20世纪90年代出现的国有企业大面积亏损和普遍经营困难问题，1995年秋，国家正式提出“抓大放小”改革，主要思路是收缩战线，对重要企业实施大企业、大集团战略，让国有中小企业退出，让困难企业破产。在此基础上，提出“要从战略上调整国有经济布局”，并于1998年实施“国有企业改革攻坚和扭亏脱困三年计划”。1999年9月，党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，调整国有经济布局要“坚持有进有退，有所为有所不为”，确立了“从战略上调整国有经济、推进国有企业战略性改组”的方针，同时实施“三改一加强”。

此阶段国企改革成效比较明显。一是国有企业建立和完善现代企业制度取得进展并持续深化，企业制度实质性变革取得成果，并较好地支撑了经济体制改革；二是国有大中型企业3年攻坚脱困目标在2000年末基本实现；三是实施国有经济战略性调整和国有企业战略性改组，保证了国有经济继续发挥主导作用。

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3.以探索新的国资监管体制推动国企改革阶段(2003～2013年)

国有资产管理体制改革是国企改革的重要内容和核心部分，也是经济体制改革中的深层次改革，涉及行政体制改革和政府机构改革，涉及利益调整和权力重新分配。 织梦内容管理系统

在2003年以前，国务院是国有资产出资人的唯一代表，但实际上国有资产出资人职能分散在国务院组成机构的各委办局，国家计委、经贸委、财政部、劳动与社会保障部门、组织人事部门和大型企业工委等多个部委分割行使出资人职能。这种“五龙治水”模式带来多头管理、实际各自为政而又无人负责的局面，更糟糕的是导致国家所有权虚置。

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2002年，党的十六大明确要建立“三分开三统一三结合”的国资管理体制。按照“设立国有资产管理机构，对国有企业行使出资人所有权”的要求，国企改革在十六大之后进入了探索新的国资监管体制阶段。一是设立专责国有资产监督管理机构。新国资委不同于从前只是“账房先生”的国有资产管理局，而更接近“东家”角色——国资委履行出资人职能，实行“管资产和管人、管事相结合”。二是建立国资管理相关制度体系。陆续出台了从《企业国有资产监督管理暂行条例》到《中华人民共和国企业国有资产法》等一系列法规文件。三是初步建立国有资本经营预算制度，促进国有资本经营和维护所有者权益。 织梦好，好织梦

国资委的成立，改善了部门分割行使国有资产所有权职能的问题，使国企改革发展相关工作有了政策抓手；国资委的相关工作，帮助和促进国有企业抓住了随后一轮的经济景气周期，实现了规模扩张、实力增强。

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新的国资监管体制产生了明显成效，但实践中也出现了一些新问题。如国资委虽然有效落实了出资人职责，但也存在越位越权问题，监管领域过宽、对企业直接干预过多，监管方式偏于行政化；国资委集公共管理和出资人代表职责于一身，成为政府实现各种政策目标的工具、向国有企业发号施令的“漏斗”，“老板加婆婆”双重角色使其偏离出资人职能。因此，建议以“管资本为主”原则来改革国资监管模式的呼声越来越高。

4.全面深化改革的分类改革阶段(2013年至今)

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以党的十八届三中全会《决定》为依据，国有企业进入了全面深化改革的新阶段，以分类改革为基础，开始向纵深推进。目前，国企改革的顶层设计基本完成，政策框架的四梁八柱确立，形成了以中发[2015]22号文为引领、22项文件为配套的“1+N”政策体系，为全面深化国企改革打下了制度基础。十八届三中全会确定的国企改革内容很丰富，其中最重要的是明确了新一轮国企改革的两个主攻方向：一是以管资本为主加强国有资产监管，即按“管资本”的要求进一步完善国资管理体制；二是发展混合所有制经济，即以产权层面的改革促进国企转变经营机制。此外，还涉及国企分类改革、深化公司制改革、完善公司治理、加强党建、推进市场化选聘国企经营管理者和提升国企透明度等多项工作。 本文来自织梦

此轮改革坚持问题导向和“宁慢勿乱”思路，采取了顶层设计、部门分工协作的改革方法。为形成共识度高的改革方案，方案设计和改革推进均更为审慎。同时由于改革进入深水区，以及激励机制和容错纠错机制有待完善等影响因素，改革进展相对预期较为滞后。目前来看，全面深化改革还处于实施阶段，除混改试点、市场化选聘、公司制改革、央企重组等取得较明显进展或成效外，其他一些改革或试点的实施成效还需要进一步观察。

二、国有企业改革的成效与原因

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40年改革与发展历程中，国有企业在保持中国经济稳定增长、推进快速工业化和提高国家经济竞争力等方面发挥了重要作用。总体而言，国企改革的主要成果主要有以下4条。 织梦内容管理系统

(一)国有企业在政企关系、规模与实力等方面取得了长足进步 内容来自dedecms

从政府附属物转变为基本具有独立地位的市场主体，正逐步向市场经济体制下的现代企业——“新国企”转变。主要体现在以下几点：公司制改革基本完成；经过规范董事会建设等工作，不少国企的公司治理逐步规范化；企业经营基本市场化，适应市场竞争要求的决策、执行、监督机制得到完善；通过深化劳动、人事、分配三项制度改革，大多数国有企业“三能”机制基本形成。国有企业从政府附属物转变为基本具有独立地位、自主经营权的经济单位，“总体上已同市场经济相融合”。当前，优秀国企正向市场经济体制下的现代企业——“新型国有企业”转变。 本文来自织梦

继续在国民经济中发挥主导作用。国有企业在贯彻落实国家宏观调控政策、实施国家重大战略、支持国防现代化建设、保障能源资源安全、保障就业、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，支撑了经济社会发展。国企在国内很多基础性行业占据主体地位，如承担了国内几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务，拥有覆盖全国的电力输配网络，发电量、民航运输总周转量、水运货物周转量均占全国的90%左右。国企在钢铁、煤炭、机械、造船、军工等支柱行业具有主导地位，粗钢行业产量前10名有9家是国有企业，全国十强汽车企业中7家是国有企业(马骏等，2018)。

国企规模和实力不断增强，大型国企在一些领域已有一定国际竞争力。一是国企规模、实力明显增强，经济效益不断提升。截至2017年底，全国国有企业资产总额151.7万亿元、所有者权益52万亿元，同比分别增长10%和11%；2017年，实现营业收入52.2万亿元、利润总额2.9万亿元，同比分别增长13.6%和23.5%。相比1995年《财富》世界500强首次发榜时的3家企业上榜，2017年进入《财富》世界500强的国有企业有82家。二是国企的综合竞争力不断提高。不少国企规模位居世界前列，一些优秀国企的技术、管理、国际化等也走向世界前列，在载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路、特高压输变电、第四代移动通信等领域取得了一批具有世界先进水平的科技创新成果。三是优秀国企的国际化程度在提高。国企是中国企业“走出去”的主力。自20世纪90年代国家提出“走出去”战略以来，国企一直是中国对外投资的先锋队和主力军。最近几年，大型国企结合“一带一路”建设，国际化经营迈出新步伐。 dedecms.com

(二)国有企业制度发生了深刻的变化：初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的企业制度框架

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随着改革开放大潮和经济体制改革推进，特别是国企改革进入制度创新阶段后，国有企业制度发生了根本性变化^②：首先，在法律形式上，国企实现了从行政附属物到公司独立法人的转变。其次，在所有权结构上，实现了从国有独资到股权多元化、混合所有制和股份制的转变。第三，在经营组织上，实现了从工厂制向公司制的转变。第四，在公司治理上，实现了从“厂长经理负责制”到“董事会是公司决策机构和公司治理核心”的转变。

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(三)国资管理体制在实现“从五龙治水到统一监管”重要突破的基础上取得“从管企业到管资本”的阶段性进展

国有资产管理体制改革，经过尝试国有资产经营责任制的早期探索，到组建国有资产管理专司机构(国家国资局)和建立国有资产基础管理制度的中期探索，到建立集中行使所有权职能的出资人机构(国资委)和相关制度体系的新世纪改革(张文魁，2008)，再到“以管资本为主完善国有资产监督管理体制”，经历了从控制权到所有权改革，实现了从国有资产的“五龙治水”到推进经营性国有资产统一监管的转变。在此基础上，开始了从“管资产与管人、管事相结合”向“管资本为主”转变，并取得一些阶段性进展。 织梦内容管理系统

(四)国有经济布局和结构调整机制逐渐完善 内容来自dedecms

自20世纪90年代末中国提出战略性调整国有经济布局以来，国有经济布局和结构不断优化。在这一过程中，克服了“国退民进、国进民退”争议，并初步形成“国民共进、协调发展”共识。经过多年持续努力，国有资本持续向基础行业和关键领域集中；国有企业逐渐退出一般竞争性领域，聚焦主业发展；混合所有制企业成为国有企业的主要实现形式和国有企业中最有活力的部分。更重要的是，形成了国有经济布局和结构调整的机制，并在实践中逐步得到完善。总体来看，国有经济实现了从主体地位到发挥主导作用的转变，促进了形成多种所有制经济共同发展的格局。

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三、国企改革的方法与经验 织梦好，好织梦

国企改革不是中国特有现象，世界各国几乎都在不断调整和改革国有企业。但放眼世界，像中国这样大规模、长时间持续的国企改革，则独此一家，积累了丰富的经验。

——中国奉行的是实用主义的改革逻辑，国企改革也莫能外。中国认识到传统国有企业存在生产和创新双重效率损失，对国有企业的资源倾斜和政策优惠会导致资源错配，制约国家经济增长。进行国企改革，可以提升国民经济整体效率，释放更大的增长空间。

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——中国国企改革的价值观没有只停留在“以效率论英雄”上，而是更注重经济社会等多重目标的综合平衡。这是因为认识到国有企业具有多重属性、多重目标及存在天然缺陷等客观现实情况。——改革方法论上，与“摸着石头过河”有所不同，中国国企改革更重视企业实践、理论研究和政策指导三者的互动促进。党的十八大后，则更多地采用以顶层设计、自上而下的“拉动式”改革为主的推进模式。 织梦内容管理系统

——坚持市场导向、问题导向、底线思维和基于国情等基本原则。其中主要的底线是不能出现国有资产流失、不允许出现改革倒退等。 内容来自dedecms

中国推进国企改革的经验主要有以下4条。

(一)渐进式改革路径保证了不出现颠覆性失误 dedecms.com

由于特殊国情及特定发展阶段，加上没有可参照的对象，以及缺乏可直接借鉴的成熟经验，“在不断探索中向前推进”是中国国企改革的明显特征，具有较强的“试错”色彩。特别是对国有企业的再认识和再理解需要有一个深化过程，改革的目标只能逐步明确或不得不分阶段明确。这决定了中国国企改革难以一蹴而就，自然采用渐进式改革的推进模式而非“休克疗法”，注重改革的探索性与秩序性、求实性的平衡。主要表现为：改革顺序一般遵循先易后难原则，如先试点后推广、先增量后存量、先实践后规范、先调整运行机制后制度创新、先竞争领域后垄断行业、先改小后改大等等(罗仲伟，2009)；改革层面上，多数时间更重视自下而上的推动式改革，由点到面、步步推进，获取成熟经验后再战略性展开和全面推进。

渐进式国企改革意味着要支付相对较大的时间成本，有时甚至会出现停滞。但是通过时间换空间和积累经验，实现了国企改革的战略从无到有、目标从模糊到明确、对象从外围到核心，保证了改革的稳妥推进，不至于出现全局性、颠覆性失误或重大倒退。

(二)重视推进改革的动力机制设计 copyright dedecms

40年的国企改革，有一条颠扑不破的经验，就是当推进改革的动力机制设计到位的时候，国企改革推进就顺利，反之则困难重重。国企改革的进展，取决于是否发挥了中央和地方、政府和企业这两对主体的积极性，关键是如何释放人的积极性、激发企业发展活力。中国国企改革不同时期的动力源不同，但改革推进顺利期间的共同点有以下3个方面。

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第一，重视“公平效率兼顾、风险收益对称、激励约束结合、责权利相统一”的机制设计。比如党的十六大明确构建新的国资管理体制时，强调“充分发挥中央和地方两个积极性”和“权利、义务和责任相统一”；再比如党的十八届三中全会后，在推进国有企业经营管理者市场化选聘改革中，注重市场化选聘与契约化管理相衔接、激励约束相平衡、权责利尽可能相统一。

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第二，中央方针、政策与企业、地方实践的“双轮驱动”。国企改革是中央推动与地方探索上下结合的产物，是中央政策和企业实践互动发展的过程。在不同阶段，主要表现为自下而上推动和自上而下拉动两种方式。当前随着改革的深入，越来越需要发挥中央和地方的两个积极性，越来越需要将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相结合。 dedecms.com

第三，坚持统筹推进与重点突破相结合。如在不同阶段，均坚持问题导向，根据所面临的重点问题，着力进行突破。同时，注重推进配套改革，避免某一单项改革长期“单兵突进”而难以为继。 copyright dedecms

(三)较好地兼顾改革、发展与稳定的关系 dedecms.com

国企改革是中国经济体制改革的中心环节和重点问题，也是一个公众议题和敏感问题，加上国有资本兼具资本性和公共性双重属性、国有企业身负多重目标，国企改革涉及利益关系复杂。因此，国企改革方案必须系统设计、统筹兼顾、协调配套，推进时必须高度重视处理好改革、发展和稳定的关系，兼顾改革力度、发展速度和社会可承受度。 内容来自dedecms

历史上，中国在国有企业改制重组、产权转让、关闭破产、厂办大集体改革、分离企业办社会职能等重要改革中，都注重确保在风险可控的前提下推进改革。如国企3年攻坚脱困时，对冗员过多国企坚持“无情调整、有情操作”，并建立下岗职工基本生活保障、失业人员失业保险、城镇居民最低生活保障“三条保障线”，在当时社保体系尚不健全、全国下岗职工高达2100万的情况下，既推进了改革，又较好地保持了社会稳定。2015年，国务院国资委下发了《关于建立国有企业改革重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见》，明确了坚持以人为本、统筹兼顾等原则。在最近几年推进供给侧结构性改革中，注重处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系，提出“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作”。这些实际上也是“兼顾改革、发展与稳定”传统思路的延续。较好地兼顾改革、发展与稳定的关系，注意保障职工合法权益、维护企业和社会稳定，减少了社会矛盾、促进了形成改革共识，使得利益相关者特别是广大职工更愿意参与改革、支持改革。

(四)企业实践、理论研究和政策指导的交互促进 内容来自dedecms

中国国企改革重视企业实践、理论研究和政策指导三者的互动促进。企业实践的探索，导致理论探讨的深入，加深了各界对市场经济和国企改革的理解，促进了“政企分开、政资分开”、“国企改革坚持市场化方向”、“坚持两个毫不动摇”等政策的出台；“两个都是”等理论上的突破，使得国企改革相关政策摆脱了意识形态对理性思辨的桎梏。

以发展混合所有制经济为例。混合所有制是一个中国特色很强的概念，在中国以外的其他国家不是普遍现象，国际学术界在此方面的讨论较少。但在中国，混合所有制的企业实践、理论研究和政策表述均十分丰富，而且实践早于理论，正是在实践中出现了混合所有制企业，导致理论界和政府开始关注这类企业；理论的前进推动相关政策的出台，进而促进混合所有制企业的发展。实践、理论和政策就这样在交互中相互促进。20世纪末的国企3年攻坚脱困，实际上也是理论上的突破通过实践得到验证，并取得实实在在的成果。得益于企业实践、理论研究和政策指导的循环交互促进，使得中国国企改革能始终保持在理性稳健的轨道上推进。 织梦内容管理系统

四、国有企业仍需进一步提升效率和促进公平 dedecms.com

经过40年的改革和努力，国有企业在规模与实力、政企关系、公司治理等方面取得了长足进步，但囿于过长的委托代理关系以及体制约束、机制失衡、历史遗留问题、政策性负担、多元化目标等影响或制约因素，其效率相对不高、管理相对粗放、公共属性体现不够等问题依然突出，其取得的成就与拥有的资源、与政府的要求、与广大民众的期望仍有不小差距。总的来说，国资国企在提升效率与促进公平两方面，仍然亟须深化改革、加快发展。如何避免顾此失彼，系统性解决国企普遍存在的委托代理、道德风险、内部人控制和激励约束等问题，仍需深入探索。

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(一)效率问题导致经济抑制效应 dedecms.com

毋庸讳言，国有企业“重资产、顺周期、难调整”的发展特征，兼具“资源优势与效率劣势”和存在“生产和创新双重效率损失”的特点，使得国企群体整体效率相对较低问题非常明显^③。但国有企业又能因为密切的政企关系而获得政策优惠和资源倾斜。资源更多配置到相对低效的国企，影响经济效率、妨碍创新创业并产生严重道德风险，导致经济抑制效应，拖累整体经济增长。同时，由于国家所有权政策体系还不完善，还存在国有资本行业分布不尽合理、公益性体现不够及流动性不强等问题。国有企业经营绩效和国有资本运营效率相对不高，具体表现为：(1)国有企业资产负债率偏高；国有资本实现了保值增值，但国有资本的增加来自企业经营积累的占比不到一半。(2)国有企业经营绩效逊于非国有企业。(3)国有企业在吸纳就业、上交税收、促进创新等促进经济增长方面的作用在弱化。(4)国有资本在竞争性领域大量分布并过多地集中于产能过剩行业，而在战略性新兴领域布局相对过少^④。

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(二)公平问题影响公众认知认同

国企内外部均存在公平性争议等问题，主要表现在以下3个方面。 dedecms.com

第一，国有企业还需要更主动地公平参与竞争。虽然经过多年改革，中国对国企“溺爱、苛求”并存的特征仍然较为明显。这对内影响公平竞争，对外影响“走出去”战略的实施。作为政府与市场“界面”的国有企业，如果不能更加主动地公平参与市场竞争，就难免会利用密切的政企关系去强化自己的“资源优势和政策优惠”。但国有企业不减少“被溺爱”，就难以避免“被苛求”，就难以在中国谋求高质量发展、致力于建设现代化经济体系的进程中发挥积极作用，更难以适应政府影响微观经济方式开始从“以产业政策为主导”向“以竞争政策为基础”的政策转型。 本文来自织梦

第二，不同行业国企之间、国企内部不同岗位或不同层级之间，薪酬待遇等差异明显，但大多并不是因为能力或努力差异。推进垄断行业体制改革、打破固化的利益藩篱，仍然任重道远；国有企业负责人薪酬制度改革、高管人员市场化选聘机制、国企员工薪酬体系和收入分配制度、企业效益与职工工资增长联动机制等，在实现有效激励约束等方面，都存在进一步完善和提升空间。 内容来自dedecms

第三，国有资本的公益性体现不够，国有资本经营效率、收益征收与使用等均存在问题。数据分析表明，相比垄断性和竞争性领域，国有资本投向公益性领域的占比在下降。此外，国有资本还存在经营预算管理工作未实现纳入范围全覆盖、收益上缴比例偏低、收入结构不尽合理、支出在国企内部循环等问题，加剧了国有企业软预算约束、盲目投资、腐败浪费等问题。更严重的是，国有资本的公益性，特别是国有资本经营预算支出中收益全民共享体现不足，公众无从感知国有企业和国有资本在保障和改善民生方面的贡献，影响公众对国资国企的认知认同。这也是为什么党的十八届三中全会提出“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的原因之一。

(三)体制约束和机制失灵 织梦好，好织梦

社会主义市场经济体制改革的整体步伐与相应的上层建筑完善程度，根本性地决定着国企改革的方向与成就。国企改革发展还存在较为明显的体制约束与机制失灵问题，主要有以下几点。

第一，国有资产管理体系存在条块分割问题。中央和地方层面，都还没有实现经营性国有资产统一监管，“条条”问题较为突出；“国家统一所有，政府分级管理”的国有资产管理体制实际相当程度上已经变为“分级所有”，“块块”问题导致大量绩效更不突出的中小型“地方国有企业”广泛存在。

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第二，是国资管理体制改革滞后于企业经营机制的转变，尚不适应企业转变机制的要求。传统国有资产管理体制中，政资不分、政企不分是两大根深蒂固的体制性问题，国有资本流动性不足、公益性不够是两大突出的机制性问题；制度安排相对而言更加重视国有资本和物质资本，存在轻视人力资本和忽视人的主观能动性问题。这都有待通过重构新的国有资本管理体制来解决。 内容来自dedecms

第三，《企业国有资产法》等相关法律有待调整与完善。如修订《企业国有资产法》，设专门章节规范国有资本监管机构及国有资本控股企业的信息公开行为，以法律形式明确相关主体的信息披露业务和责任；明确对国有参股的混合所有制企业转按《公司法》管理等。

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第四，国企改革发展的容错纠错机制有待完善。严防国资流失的追责机制和保障性措施已经建立，但保护改革积极性的纠错容错机制相对滞后，导致出现“等看靠”现象和“改革空转”问题。在改革从方案设计阶段进入施工期之际，建立免责机制和完善追责机制同等重要。 织梦好，好织梦

最后，还出现一些需要探索的新议题。如基于股东授权的“董监高”三权分立体系的现代企业制度，与有关政治要求的平衡和结合；董事会“集体决策、个人负责”的决策机制与党组织集体决策制度的衔接等。

(四)改革动力分化和阻力增强 copyright dedecms

国企改革进入深水区，改革动力分化和阻力增强问题开始凸显。一是利益问题。改革涉及利益格局调整，深化国企改革不可避免地会涉及一些利益集团，往往会遭遇各种似是而非或以“改革”之名阻碍实质性改革的阻力。同时，深水区改革，难以避免会有一些人群的短期利益受损，如果缺乏全面信息、准确判断和历史知识，短期利益受损人群也极有可能对深化改革形成短暂但强烈的阻力。二是认识不一致问题。出现的一些不理性甚至违背常识的声音，提醒我们在观念、改革方向和技术层面，新阶段的改革共识都还有待进一步凝聚和统一。 内容来自dedecms

五、深化国企改革的目标和方向 内容来自dedecms

如何重启新一轮实质性、有力度的国企改革，成为当前难以回避的现实问题。新一轮国企改革需要适应新的、已经发生重大变化的经济和政策环境，提升改革目标，突出改革重点，聚焦主攻方向，迈出实质性步伐。 copyright dedecms

提升改革目标。鉴于国有资本“全民所有”的基本属性，新一轮国企改革的目标不能就国企论国企、就国资论国资，而是要超越国资国企的本位目标，这样才能更好地落实“以人民为中心”的发展理念，与提升整体经济效率和社会福利最大化的发展目标一致起来。因此，国企改革应适应已经发生重大变化的经济环境和政策环境，以“三个有利于”为标准，以提升国民经济整体效率和国家经济竞争力为目标，以提升国有资本效率、增强国有企业活力为中心，构建国民共进、协调发展的经济格局。国资国企需要在推动经济升级和高质量发展、促进社会和谐与文明进步中发挥更积极作用。国企不能仅局限于自身目标，否则市场经济体制将缺乏可靠的微观基础，不仅实质性改革难以展开，过去的改革成果甚至也可能得而复失。 织梦内容管理系统

突出改革重点。广义的国企改革是国有经济的改革，不能仅仅把企业作为改革的对象，尤其是当国企回归企业本性、接受竞争政策规制后，不能仍将企业当作改革重点。现在站在当前关口回头来看，新一轮国企改革的两大重点——“管资本”和混合所有制改革——都与国资管理体制改革相关，但目前“管资本”还缺乏突破性进展；对混改企业的管理沿袭传统监管体制，制约了混改的深入推进。因此，有必要及时将国企改革的重点转向以“管资本为主”完善国资管理体制，争取以重点突破带动全面推进与整体深入。只有通过“管资本”来重构国有资本管理体制、提升管资本能力，才能淡化所有制、强化所有权，才有可能使微观企业居于公平竞争地位，实现提升改革目标的任务。

聚焦改革方向。在总结前期系列试点工作的基础上，国企改革需要聚焦主要目标、力求重点突破，进而带动国企改革的全面推进。党的十九大提出了“做强做优做大国有资本”和“培育具有全球竞争力的世界一流企业”两大任务。相应地，“以管资本为主完善国资管理体制”和“以发展混合所有制经济转变国企经营机制”成为国企改革两大主攻方向。两者交互影响，围绕产权改革，共同对构建系统明确的国家所有权政策和国企公平参与竞争提出了要求。因为两者都要求构建更清晰的政企关系、更良性互动的“国民”关系。这有利于促进“国”与“民”的公平竞争和协调发展。当前阶段需要聚焦“管资本”和混改两大主攻方向，以重点突破带动全面推进，从专项试点走向综合改革(项安波，2017)。

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六、下一步改革展望

要实现前述的新一轮国企改革目标，需要按照党的十八届三中全会的国企改革精神和十九大深化国企改革的要求，紧抓时机更主动地推进实质性国企改革。

新一轮国企改革必须是紧抓时间窗口的主动式改革，不能错失时机而沦为危机倒逼型的被动式改革。目前国企改革的顶层设计阶段基本结束，改革实施阶段到来，开始了从设计到施工阶段的转换。加之当前的国内外经济形势复杂，政策和市场环境处于剧变之中。国企改革的任务仍然繁重而艰巨、公平参与竞争的挑战真实而重大，需要攻坚克难。这要求按照党的十八届三中全会的国企改革精神和十九大深化国企改革的要求，紧抓时机更主动地深化改革，支持国企更公平地参与竞争。国企得益于供给侧结构性改革改善了经营绩效，为主动推进改革、公平参与竞争创造了有利条件。为此，需要抓住时机、凝聚共识、聚焦目标，发动一场有力度、实质性的改革，取得突破性进展，为国民经济发展提供新动能和释放新空间。

坚持政企分开和政资分开。首先，要求进一步解放思想、升华理论、提升认识，弱化规模化导向、清除所有制歧视，淡化所有制强化所有权、淡化国有企业强调国有资本。其次，要构建更系统明确的国家所有权政策体系，按公平竞争原则处理“国民关系”，按政企分开、政资分开原则处理政企关系。第三，从利用国有企业向利用国有资本转变。发挥国有资本投资、运营公司的隔离层、防火墙和转换器作用，以其为界面推进政企分开、政资分开，减少政府过多的不当直接干预。第四，以竞争政策规范、约束政府行为。确保政府对企业的所有权以及其他政企之间的联系，不影响各种市场主体独立地公平参与竞争。如在清除软预算约束的同时也要清理政策性负担和减少多元化目标。这对国企而言，实际上是既限制“竞争优势”也清除“竞争劣势”，既避免“溺爱”又避免“苛求”。第五，以竞争政策保证各类企业之间的公平竞争。按照分类改革的思路对国企开展分类管理，淡化商业类国企的所有制色彩，不因其“国有”身份而给予变相补贴、资源倾斜或政策优惠；对商业类国企持高标准的透明度要求，接受竞争政策规制等。 内容来自dedecms

构建重视投资收益、可持续的国有资本管理体制。以财务硬约束为核心、以提高透明度为基础、以提升管资本能力为重点，构建重视可持续投资收益的国有资本管理体制，为做强做优做大国有资本提供基础环境。(1)国有资产监管机构按“管资本为主”要求转变职能和转换管理方式，提升国有资本效率和释放国有企业活力。(2)改革国有资本授权经营体制，发挥两类公司的实质性作用，基于国有资本投资、运营公司这类公司制、市场化的出资人机构，构建基于市场化原则的委托代理关系，既要实现从行政委托到经济委托的转换，又要体现国有资本的资本性和公共性这双重属性，还要实现政资分开和政企分开的“双重隔离”，保证“两类公司”具有管资本的专业能力和主动性，做积极、有限的股东。(3)构建以财务硬约束为核心的国有资本委托代理体制。分类管理国有资本，建立国有资本委托代理的财务制度和法律制度；适应“管资本”的要求，重构绩效评价体系和作为考核依据的财务指标体系。(4)继续深入推进经营性国有资产统一监管。(5)在高于实体企业的层面建立、完善国有资本布局政策和动态调整机制，规范政府对国有企业资本金调整机制。(6)完善国有资本经营预算制度，进一步推动国有资本经营预算与公共预算的有机衔接，改善经营预算收入结构和支出结构。国有资本收益上交阶段要体现国有股东权益，国有资本收益支出阶段要更加体现国有资本公共属性，体现国有资本全民所有、收益全民共享。 本文来自织梦

混改的战略性展开与深入推进。三十多年的企业实践、理论研究和政策探索表明，中国发展混合所有制经济不是一种过渡性措施或短期行为，也不是不得已而为之，而是主动改革、积极推动的必然结果和发展趋势，是长远大计而非权宜之计。混改要促进构建国民共进、协调发展的经济格局，要与完善国资管理体制协同联动，与产权保护、释放人的积极性三位一体、同步推进。当前，混改已经具备了战略性展开、全面推进的基础，下一步需要继续推进如下几项工作：(1)提升混改质量、层次与深度，避免形混神不混、防止名混实不混，防范潜在风险和避免可能的负面效果。其中，把优化股权结构作为核心工作，避免“一股独大”，以此为基础完善治理结构，提升公司治理水平。(2)做强做优做大国有资本和发展混合所有制经济，两者的结合点是混合所有制企业。为更好地支持混合所有制企业发展，可明确除市场失灵和公共产品领域外，不再新设国有独资企业；国有资本主要以与社会资本混合的形式介入企业；国有资本参股的混合所有制企业不享受任何特权，也不承担特殊义务，政府对其不再当传统国企监管，转按公司法进行管理。(3)企业混改后要及时转变和完善经营机制，以更完整地发挥混改的积极作用，使混改这一企业“基因改造技术”成为国企转变经营机制的重要途径，以确保取得预期进展和收获预期成效(项安波，2018a)。 织梦内容管理系统

适应竞争政策崛起与国际规则对国企公平参与竞争的要求。国企改革对内要促进公平竞争，对外要助力企业培育全球竞争力。唯有如此，才可能为具有全球竞争力的世界一流企业创造环境。中国已经开始从“以产业政策为主导”向“以竞争政策为基础”的经济政策转型，国企需要主动适应“逐步确立竞争政策基础性地位”这一趋势，要更加尊重市场规律、商业原则和国际规则，主动接受竞争政策的规制：(1)推进实质性改革以适应新的政策环境，特别是适应竞争政策“提升整体经济效率和社会福利最大化”的要求，提升国企改革目标。(2)适应竞争政策规制的规律和进展，突出改革重点，更加重视完善国资管理体制。(3)适应“不仅关注企业所有制，更关注政府对企业的影响和控制”的国际规则新趋势，坚持政企分开和政资分开，以克服制约竞争、影响公平的政策和体制障碍；既要以竞争政策规范、约束政府行为，也要以竞争政策规制国有企业，保证各类企业之间的公平竞争。(4)考虑到我国作为国资国企大国的实际国情，竞争政策可秉持竞争中立原则，充分容纳国企并让其发挥良性作用(项安波，2018b)。

相关改革配套措施的跟进与匹配。推进国企改革相关配套措施的及时跟进与匹配，以巩固改革成果并进一步取得实质性进展。如加快推进垄断行业体制改革、解决国企历史遗留问题并避免其反复再回潮、完善国企信息披露制度等。国有资本出资人代表机构可加强与相关部委的联系和协调，以“不因推进改革增加企业负担”为原则，推动土地处置、债务核销、资产评估、资质变更等相关配套政策的跟进与完善，明确实施细则；及时清理已经过期或不适应新形势而需要调整的相关政策。

改进国企改革推进方式，推动改革方案落地。需要在总结过去5年经验教训的基础上完善国企改革的推进方式。(1)国企改革需要协调好顶层设计与基层探索、中央与地方、部门之间以及立新与废旧之间的关系，为改革提供制度保障和可持续动力，推动改革方案落地，巩固改革成果并更完整地释放改革红利。在顶层设计基本完成、国企改革政策体系四梁八柱框架基本确立的情况下，要更重视鼓励探索、激发地方改革活力，将强调顶层设计指引作用的“拉动式”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相结合，加强中央和地方的互动，允许地方因地制宜、先行先试，及时总结并形成可复制、可推广的成功国企改革经验，降低国企改革的探索和试错成本。(2)要注重改革实效和时效，国企改革应针对真实问题、解决实际问题，避免“等看靠”和“改革空转”等现象。(3)要重视改革推进的机制设计，注意实现激励兼容，尤其是要考虑调动人的主观能动性等问题，切实释放人的积极性、激发创造性劳动，改变过去重视国有资本和物质资本、轻视人力资本的重要性、忽视人的主观能动性等惯性思维。重点是完善改革容错纠错机制，建立改革失误申诉机制和专业评判制度，关键是实现激励兼容和真实信息揭示，消除改革执行层面的顾虑，以落实“三个区分开来”原则和实现“允许改革有失误，但不允许不改革”，推动改革方案落地。

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注释：

①具体表现有：在改革开放以前，国企基本谈不上有自主权，一切听从上级主管部门的指令行事——“上级下达计划、调拨物资，财政统收统支，产品统购包销，实行产品统一定价、人员统一调配、工资统一分配等”；“国有企业不仅是传统计划经济体制下政企不分的生产单位——按照国家计划提供产品和服务、上缴利润和税收、保障经济运转，而且是无产阶级专政的基层组织——承担解决就业、职工社会保障及稳定社会等大量的社会职能和一定的政治职能，是国有职工生老病死的依托”(陈清泰、吴敬琏、蒋黔贵，2008)。 织梦内容管理系统

②参见李兆熙、张永伟(2008)。

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③对于中国国有企业效率的研究大致分为三类：一是国有企业与其他所有制企业经营绩效的比较研究；二是国有企业改制前后的效率比较研究；三是国有企业的效率对于整体经济的影响。基本结论大体也分三类：无效率、有效率和效率悖论。主流意见是国有企业存在生产与创新双重效率损失及拖累整体经济增长。

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④详细内容可参见项安波(2016)。 本文来自织梦

参考文献：

(1)陈清泰、吴敬琏、姜黔贵：《重塑企业制度：30年企业制度变迁》，中国发展出版社，2008年。 dedecms.com

(2)李兆熙、张永伟：《建立与市场经济相适应的企业制度──30年国有企业基本制度的演变》，载于陈清泰、吴敬琏、蒋黔贵：《重塑企业制度：30年企业制度变迁》，中国发展出版社，2008年。 织梦内容管理系统

(3)罗仲伟：《中国国有企业改革：方法论和策略》，《中国工业经济》，2009年第1期。

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(4)马骏、袁东明、项安波、贾涛：《中国的国有企业改革》，工作文稿，2018年。

(5)项安波：《国有企业经营绩效》，《国企改革路线图探析》，中国发展出版社，2016。 织梦内容管理系统

(6)项安波：《国企改革的制度基础与主攻方向》，《国务院发展研究调查研究报告》，2017年第151号(总5226号)。

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(7)项安波：《对进一步推进混改的几点认识》，《国务院发展研究调查研究报告》，2018年第40号(总5315号)。

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(8)项安波：《国企改革发展要主动适应促进公平竞争的政策取向》，《国务院发展研究调查研究报告》，2018年第109号(总5384号)。 dedecms.com

(9)张文魁：《国有资产管理体制改革的回顾与展望》，《国务院发展研究调查研究报告》，2008年第164号。

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