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新时期我国经济社会主要矛盾的变化，要求我们着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展的质量和效益。实施以“飞地经济”为突破口的区域协调发展战略，对解决不平衡不充分问题、增强我国区域发展的协同性、拓展区域发展新空间、推动建设现代化经济体系，具有重大战略意义。

一、“飞地经济”模式已由地方多元化探索实践。上升为国家推进区域协调发展的重大举措 本文来自织梦

从我国区域发展实际来看，区域一体化协调发展面临很多制约因素，其中行政区划的制约最为明显、最为直接。要突破这一制约，单靠市场主导、企业运作效果往往不明显。只有积极发挥政府在规划、土地、金融、政策等方面的调控引导作用，才能发挥好区域间各类资源的比较优势。“飞地经济”通过两个互相独立、经济发展水平存在落差的行政地区，以共建园区为载体，以利益共享机制为手段，以优势互补、互利共赢为目的，形成区域合作发展新模式，有助于打破行政区划界限，促进资源要素的合理流动，实现更大区域内的产业空间重塑和布局优化，从而推动区域协调高质量发展。

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近年来，全国各地蓬勃兴起对“飞地经济”的积极探索，形成了灵活多样的合作模式。在推动地区间的产业转移层面，京津冀开展合作，积极疏解北京非首都功能，企业传统生产制造环节不断向周边城市转移，涌现出一批“北京园”“天津网”；皖江城市带承接产业转移示范区，围绕承接产业转移与苏浙沪三省市建立合作共建的工作机制，催生了体量庞大的“飞地经济”。在发达地区对相对落后地区的对口支援层面，江苏省苏南地区对苏北地区、广东省珠三角地区对粤西北地区进行帮扶，通过合作共建产业园，加快欠发达地区发展，提高了区域协调发展水平。在异地开发生态保护补偿机制的建设层面，四川省成都市与阿坝州共建工业园区，对市场化的生态补偿方式进行了探索。“飞地经济”已经成为地方探索区域合作模式的有效形式和推进区域协调发展的突破口。

十八大以来，中央高度重视区域协调发展，相继实施了“京津冀”一体化、国家“一带一路”和长江经济带等发展战略，批复了19个国家级新区和7个国家级城市群规划，以“飞地经济”模式推进区域协调发展的地方实践也得到了党和国家层面的充分肯定。2016年3月，国家“十二三五”规划《纲要》明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。2016年9月，国家发改委印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》中，提出鼓励有条件地区发展“飞地经济”，鼓励中西部和东北地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区。2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》提出，要引导产业有序转移，并鼓励上海、江苏、浙江到中上游地区共建产业园区，发展“飞地经济”，共同拓展市场和发展空间，实现利益共享。2017年6月，国家发展改革委、国土资源部等八部委联合发布的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》提出，通过创新“飞地经济”合作机制，鼓励社会资本参与建设和经营，以及探索行政许可跨区域互认等措施，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，推进区域协同发展。

二、“飞地经济”模式顺应了武汉大都市区一体化协调发展的需求，但纵深发展依然面临诸多问题和制约 织梦好，好织梦

武汉大都市区是长江中游城市群的核心主体之一，在支撑湖北当好中部崛起的战略支点、有力地挺起长江经济带脊梁的战略任务中扮演着无可替代的作用。作为大都市区的“主中心”，长期以来，武汉地区生产总值占湖北省的比重将近四成，地方财政一般公共预算收入占全省的四成以上，社会商品零售总额、新增存贷款等主要指标也占到全省的三分之一以上，城市首位度远高于同类副省级城市，武汉的龙头带动和辐射功能不断凸显。但武汉国土面积在副省级城市中位居第10位，发展空间有限，同时受资源环境承载压力及生产成本上升等因素影响，亟待拓展空间和进行产业调整转移。而湖北省内一些地区相对而言发展不充分的问题比较突出，亟需资金、技术、人才、管理等要素投入。武汉与周边城市发展阶段的实际特征，特别是经济发展的巨大落差，要求二者通过跨区联合发展“飞地经济”，实现优势互补、共赢发展。为此，武汉市委十三届四次全会提出，拓展“飞地经济”合作，探索实行区域股份合作制，推动武汉产业链、公共服务资源向周边城市延伸，构建武汉大都市区。 内容来自dedecms

2003年湖北省启动了武汉城市圈一体化建设，并在武汉获批了国家两型社会改革试验区后得到了快速发展。目前武汉与周边城市一小时交通圈已经形成，基础设施同城化水平大幅提升，产业集群化格局初步形成，公共服务共建共享不断深入，生态保护协同化程度也逐步提高，武汉大都市区一体化持续推进。特别是近年来，武汉重点以国家级开发区、高新区等先发展的产业聚集区为先导，与周边城市进行园区共建的力度不断加强，在行政审批、投融资机制、招商机制、监管机制、产城融合等方面，进行改革创新、先试先行。武汉东湖新技术开发区建设了孝感光电产业园、咸宁产业园、仙桃产业园等一批分园区，武汉经济技术开发区建设了洪湖新滩产业园、仙桃龙华山工业园、黄冈产业园、随州产业园等，武汉临空港经济技术开发区则在汉孝一体化产业园建设方面发挥了重大的推动作用。武汉以“园外园”的形式与周边兄弟城市进行了20多个园区的开发合作，范围延伸到十堰、荆门等地，为全面开展“飞地经济”合作提供了可资借鉴的经验。

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“飞地经济”对于飞出地和飞人地应该是一种双赢的选择，然而在现实的发展中，由于受到发展理念、政策体系、产业配套能力、利益分配机制等因素的影响，武汉大都市区“飞地经济”健康发展依然存在种种困难和障碍。一是政策约束依然明显，受投资管理实行的正面清单管理制度限制，使得武汉与周边城市在投资项目决策、投资规模选择等方面容易产生分歧。同时飞人地规划区内的土地，转为建设用地越来越不易，飞入地土地制约的趋势也更加明显，需要湖北省乃至中央政府给予更大的政策激励。二是有效的利益分配与风险分担机制难以构建，受行政管理机构以及管理条例、管理方法等制约，飞出地与飞人地在“飞地经济”共治模式下，分工往往不够清晰，产值、税收等核心利益的分配分割难以准确合理实现，影响双方积极性。同时，飞人地直接承担着土地开发、环境承载、人口迁移等成本，利益分配与风险分担机制的不对称，使得双方难以形成真正的平等合作关系，容易出现“一边热一边冷”的问题。三是缺乏整体统筹及市场化水平不足导致共建发展存在一定的无序化问题，部分园区为追求高GDP，大力招商引资、比拼优惠政策，导致不同飞入地间恶性竞争，容易出现“拉郎配”“一窝蜂”现象，也使得区域产业协同停留在初级层面，导致各园区内产业结构出现低水平同构，共建园区的可持续发展受到影响。总体而言，武汉大都市区的“飞地经济”虽然已经起步，但要真正通过这种模式实现区域协调高质量发展仍是任重道远。

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三、以“飞地经济”模式推进武汉大都市区发展，亟需体制机制创新 本文来自织梦

发展“飞地经济”的关键是合作机制的创新。要坚持“政府引导、市场运作、优势互补、合作共赢、平等协商、权责一致”的原则，以整合区域产业和区域市场为重点，兼顾远期、近期目标和利益，充分调动政府、企业、人才等各方面的积极性，统一领导，精心组织，综合施策，一体推进。近期需要重点做好以下几方面的工作： 内容来自dedecms

一是强化“飞地经济”的统筹协调机制。建立省级的领导小组，开展顶层设计，出台指导意见，明确“飞地经济”发展的思路、原则、模式和政策，构建重大问题协调解决机制。清晰划分合作双方政府之间的权责、管理体制、利益分配机制、矛盾解决机制等核心内容。飞出地与飞入地组建常态化的联动开发协调委员会，加强在产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。

二是完善共建共享合作机制。优化利益分配机制，探索实行区域股份制，在政府内部考核中，关于财政、税务、统计、环境等经济指标，允许合作双方考虑权责关系、出资比例、能源消费、污染物排放等因素进行协商划分。进一步明确飞出地与飞人地双方的经济与社会事务管理职能，减少矛盾，激发双方的积极性。

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三是加强共建园区的政策扶持。推进省级政府层面简政放权，给予“飞地经济”发展足够的制度创新“特权”或优先权。赋予“飞地经济”共建园区相关管理权限，享受省级开发区优惠扶持政策。设立“飞地经济”发展专项基金，为园区建设提供融资服务。探索将飞地园区打造为具有独立法人地位的经济实体，以“计划单列”的形式在用地、环保、规划、财税等方面在省内进行平衡。 内容来自dedecms

四是统筹招商引资和项目落地。建立全省一盘棋的产业发展规划，鼓励城市间、园区间错位发展，避免恶性竞争或重复建设，共同打造完整的产业链。建立全省“飞地经济”园区招商引资信息共享平台，建立项目引进决策机制，做好政策衔接和统筹协调，促进跨区域转移项目的落地和政策运营。

五是加快推进大都市区市场一体化进程。破除限制资本、技术、产权、人才等生产要素自由流动的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。充分发挥企业在区域合作中的主体地位，让企业成为整合资源、配置要素的基础性力量，从根本上规避行政主导下的激励扭曲、边际效益递减等问题。尝试PPP模式嵌入“飞地经济”，鼓励合作双方按市场方式，共同设立投融资公司，吸引社会资本参与园区开发和运营管理。 织梦好，好织梦

总之，“飞地经济”的发展尚处于探索阶段，有很大发展空间也有很多不完善之处。就湖北而言，以武汉大都市区为示范，从武汉城市圈到全省，从产业整合拓展到市场整合共享，“飞地经济”将成为推进区域协调发展的一把“金钥匙”。

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