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摘要：人的城镇化是我国城镇化的核心。基于问卷调查数据，通过对进城落户意愿及其影响因素的系统分析，发现以降低落户门槛为标志的狭义户籍制度改革的边际落户效应是递减的，以“降低落户门槛+综合配套改革”为标志的广义户籍制度改革的边际落户效应更为积极持续，进城农民最关注的是住房保障和农村土地权益。提高城镇化质量，需要根据农民进城落户的多元化诉求，深化农村各项制度改革保障农民农村权益，实施户籍与基本公共服务联动性改革保障农民进城福利，培育与广义户籍制度改革相匹配的城镇载体。 织梦内容管理系统

关键词：户籍制度改革 边际落户效应

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我国正在经历世界上有史以来最大规模的农民向市民转移过程[1]，城镇化率实现了赶超全球平均水平的巨大成就，同时也面临发展质量不高的严峻挑战。2014年，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之间的鸿沟达到历史峰值的18.9个百分点，高达2亿多人的进城农民没有市民身份，仍处于“半城市化”状态[2]，不享受相应的社会福利。户籍身份已成为社会阶层分化和割裂的象征，导致城镇内部二元结构矛盾日益激化。

在此背景下，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》应运而生，开启了以人的城镇化为核心的新一轮城镇化进程。国务院先后出台一系列政策推动1亿人的非户籍人口在城市落户，深化户籍制度改革。虽然部分研究认为户籍制度是阻碍农民工市民化的决定性因素[3][4]，但当前各地普遍面临农户不愿落户、城市不愿接纳外来农业转移人口“两个积极性不高”的突出问题[5]，以降低落户条件为主的户籍制度改革真的长期有效吗?这是一个不容回避的核心问题。基于此，通过对户籍制度改革的边际落户效应研究，有助于揭示当前户籍制度改革中存在的问题，并为我国缩小户籍人口与常住人口城镇化率差距、提高城镇化质量提供政策参考。

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一、2014年后我国户籍制度改革的新进展

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》出台后，中央政府先后印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》等文件；国家发展改革委制定了行动方案，明确年度重点任务[6]，公安部、国土部等相关部门也出台了配套政策文件[7][8]；各级地方政府积极落实，为提高户籍制度改革的落户效应积累了许多成功经验。

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（一）中央户籍制度改革的新动向 织梦好，好织梦

1.持续改进户口迁移政策。除全面落实《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中对不同规模城市的落户条件外，后续发布的户籍制度改革文件首先进一步放松了落户的前置条件。如，建制镇和小城市落户不再要求有稳定就业，大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。其次，进一步突出城市分类指导。不再仅根据城市常住人口规模大小提出不同的落户限制，还考虑城市综合承载能力和户籍人口城镇化率，要求城市综合承载能力压力小的中等城市全面放开落户限制，超大城市和特大城市区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，户籍人口比重低的超大城市和特大城市进一步放宽外来人口落户指标控制。而且，对不同城市的积分落户方式进行了调整，要求城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式，I型大城市中实行积分落户的要大幅提高社保和居住年限的权重。第三，进一步推进重点人群落户。优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工等5类人群的落户问题，鼓励对高校和职业院校毕业生、留学归国人员及技术工人实行零门槛落户。

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2.全面建立城乡统一的户口登记制度和居住证制度。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，并建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。同时，从2014年8月开始，国务院户籍制度改革意见提出实施居住证制度后，2014年12月国务院法制办下发《居住证管理办法（征求意见稿）》，2015年11月国务院发布《居住证暂行条例》，并于2016年1月1日期施行，为居住证持有人提供了六项具体便利。2017年，国家发改委提出全面实施居住证制度，确保居住证持有人与当地户籍人口享有同等的基本公共服务和办事权利，鼓励城市群及都市圈内居住证互认，并组织开展居住证实施情况检查，确保各地区居住证领取门槛不高于国家标准、享受的各项基本公共服务和办事便利不低于国家标准。

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3.完善鼓励农民进城落户积极性的配套政策措施。针对农民进城落户意愿不高的现状，中央政府围绕随迁子女教育、农村土地和产权流转、城镇住房等出台了众多配套措施，调动农民进城落户积极性。2014年，国务院印发《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，要求输入地政府将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，积极创造条件着力满足农民工随迁子女接受普惠性学前教育的需求。2015年，中央选择在北京大兴区等33县（市、区）开展农村“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地）改革试点，随后在农村土地确权颁证的基础上提出农村耕地和宅基地的“三权分置”，并要求农民户口变动与“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）脱钩，探索突破城乡土地供应的二元分化，提高农村宅基地和房屋价值，推动农村土地流转。2016年，中央发布了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，2018年试点县将扩大到300个，选择50个改革基础较好的地市和个别省份开展整省整市试点，积极探索农村集体产权有偿退出、抵押、担保和继承。2017年，国家发改委部署全面落实支持农业转移人口市民化财政政策，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，建立进城落户农民农村“三权”维护和自愿有偿退出机制；国土部、住建部选择北京等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，研究制定权属不变、符合规划条件下非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，将符合条件的常住人口纳入公租房保障范围和住房公积金制度覆盖范围。

（二）地方户籍制度改革的实践探索

1.大中城市落户条件进一步突破。随着国家新型城镇化规划以及相关户口迁移政策的出台，各地方政府因地制宜放松落户限制。作为全国户籍城镇化率最高的城市，2017年底珠海市出台了《推动非户籍人口在城市落户实施方案》，提出了更加宽松的户口迁入措施。从2018年3月1日起，取消计划生育，纳税入户，夫妻投靠的婚龄、父母投靠子女身边有无子女等前置条件。2017年珠海市还取消积分落户政策。四川省除成都市外所有大中小城市和建制镇落户限制全面放开，吉林、山东、安徽、黑龙江、河南、云南中等城市落户条件中将参加社保年限缩短至“不超过1年”（国标规定不超过3年），山西大城市落户中对参加城镇社会保险年限的要求放宽至“满一年”（国标规定5年）[9]。此外，近两年城市间“人才争夺战”骤然爆发，各地纷纷针对高学历人才制定了更加宽松的落户政策。武汉市制定了大学毕业生最低年薪指导标准，大学生可以低于市场价20％购买安居房、租到租赁房，郑州市给予符合条件的学历人才购房补贴，西安市允许在校大学生仅凭学生证、身份证即可在线落户，宁波市和济南市无房也可落户，南京市推出1000元/人的面试补贴。 内容来自dedecms

2.户籍制度改革与配套政策联动加强。以成渝为代表的国家统筹城乡综合配套改革试验区，在推进农民进城落户的过程中，注重完善农村、农民配套政策，解除了许多农民进城的后顾之忧。重庆市针对两类七种重点群体，研究制定出台“1+3”文件框架。即，1个总体意见和户口迁移、土地处置、社会保障3个配套文件。随着改革推进，又先后出台46个政策性文件，建立了转移支付分配同农业转移人口市民化挂钩机制，形成了完善的政策体系。“户改”过程中，重庆市共为农村居民转户进城设计了“八件衣服”。即针对农村承包地、宅基地、林地的“三件衣服”，可“穿”可“脱”，是否“脱”、何时“脱”，完全由转户居民自主决定，确保退出有收益，保留也无妨；就业、社保、住房、教育、医疗的城市“五件衣服”，确保转户居民与城镇居民享有同等待遇[10]。同时，重庆市还加快推进农村集体资产管理改革，开展农村“两权”抵押贷款试点、农村“四权”自愿有偿退出改革试点，深化农村集体经营性建设用地入市改革，探索出有效提高农村土地资源配置效率的地票制度，确保了农民能够“带资进城”。成都市实施了条件入户和积分入户双轨并行，并深入推进农村产权制度改革。2017年末，基本完成了对农村土地所有权、农村土地经营权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、农村房屋所有权、林权、集体资产股权、农业生产设施所有权、农村养殖水面经营权、小型水利设施所有权、非林地上经济林木（果）所有权等11项农村产权进行确权颁证，制定了农村产权长久不变工作指导意见，对集体的资金、资产、资源进行全面清理核实和股份量化，全市村、组集体经济组织完成股份量化到户到人的占比达到98.4％，建立了市、县、乡三级农村产权管理信息系统联网运行机制，推动全市农村产权管理网络化、信息化。在此基础上，成都市搭建农村产权交易平台，成立农村产权收储公司，建立市、县、乡三级土地承包流转管理服务机构，构建农村产权纠纷调处组织体系，并建立健全农村产权法律援助制度，开展农村产权纠纷调解仲裁[11]。在促进农村产权流转的同时，也加速了城镇化进程。 dedecms.com

二、不同情景下户籍制度改革落户效应比较分析 dedecms.com

基于国内户籍制度改革实践，将户籍制度改革区分为狭义和广义两种类型。狭义的户籍制度改革主要是降低城镇落户门槛，希望通过放宽落户限制，吸引更多农民和进城农民工成为新市民；广义的户籍制度改革不仅是降低落户门槛，还包括提升人、地、钱等要素配置效率和保障农业转移人口城乡权益的综合性配套改革。通过对不同类型户籍制度改革的落户效应分析，将有利于探寻一条更加可行且高效的户籍城镇化之路。 本文来自织梦

（一）基本信息 copyright dedecms

本研究采用问卷调查和深度访谈相结合的方法，区分城市层级、政策主体和人群，梳理户籍制度改革的落户效应现实表征。我们通过学生调研员和网络调查平台，选取了北京、上海、山东、河南、广东、贵州等6省市发放调查问卷2194份，最终回收有效问卷2170份。被调查样本中，进入或意愿进入北京、上海、广州、深圳等特大城市落户的有145人，进入或意愿进入郑州、济南、杭州、成都等大城市落户的有538人，进入或意愿进入其他中小城市落户的有1487人。从统计数据看，男性略多于女性，户籍以农村户籍为主，占比高达87.28％，被调查对象多为青壮年，年龄在19-50岁范围内。从受教育程度上看，初中及以下、高中和大专学历占比超过55％，从月收入水平看，76.7％的受访者月收入不超过5000元，48％的受访者月收入在3000元以内。 织梦好，好织梦

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（二）进城落户情景对比分析

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我们设定三种进城落户情景，情景一为仅放开落户限制，情景二为放开落户限制且保障在农村的既有权益，情景三为放开落户限制、保障农村既有权益和一定的进城权益。通过比较2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）》出台以来这三种情景下的进城落户意愿、进城落户成本和支付能力等，对户籍制度改革的落户效应进行比较。由于三种情景设置为条件累加递进关系，三种情景的比较能够体现出户籍制度改革的边际落户效应趋势。

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1.进城落户意愿对比。从表3可知，随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善，受访者进城落户意愿程度出现结构性规律变化。其中，进城落户意愿非常强烈的受访者占比由5.48％上升至9.4％再上升至24.24％，进城落户意愿较强烈的受访者占比由12.95％上升至22.95％再上升至32.12％。与情景一相比，情景二中落户意愿非常强烈、较强烈的人占比分别提高了3.92个和10个百分点，没有落户意愿的人占比下降了12.82个百分点。与情景一相比，情景三落户意愿非常强烈、较强烈的人占比分别提高了6.69个和16.17个百分点，没有落户意愿的人占比下降了14.71个百分点。与之相对应，没有或者具有较少进城落户意愿的受访者比例在情景二和三中都降低到15％以下。该结果表明，城乡权益保障程度越高的广义户籍制度改革中，受访者表现出更高的强烈落户意愿倾向，这也预示着广义户籍制度改革能够产生更积极的持续性落户效应。

2.进城落户成本对比。从表4可知，随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善，受访者对进城落户成本的估计也发生了变化。情景一中，预估进城落户的成本高于20万元的受访者占27.05％；情景二中这一占比下降至20.91％；情景三则继续下降至17.51％。该结果表明城乡权益保障，可以有效降低人们对进城落户的预期成本。由于绝大多数受访者进入或愿意进入中小城市，所以三种情景中过半数的受访者预估的进城落户成本低于10万元，且这一比率随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善不断提高。这意味在城乡权益得到保障的前提下，中小城市将获得农业转移人口更多青睐。 本文来自织梦

3.进城落户支付能力对比。从表5可知，随着进城落户条件的逐步放松和权益保障的逐步完善，受访者进城落户支付能力逐步增强。情景三中，能负担大部分和完全能够负担进城落户成本的受访者超过了20％，能够大致负担一半进城落户成本的受访者比重小幅度上升，完全不能支付进城落户成本的受访者比重由情景一的27.37％下降到情景二的19.45％，并进一步降到情景三的16.91％。所以，相对于仅放开落户限制，广义的户籍制度改革能够通过提高进城落户者的支付能力，加快户籍城镇化进程。 本文来自织梦

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（三）城市间进城落户意愿对比分析 织梦好，好织梦

课题组选择样本数量超过50人的上海、成都、青岛、长沙、郑州、济南、洛阳、贵州8个城市，按照GDP排序，上述城市中样本数量分别为214人、159人、86人、122人、154人、116人、66人、54人。从图1可以看出，若仅放开落户限制，其落户效应呈现城市功能边际递减特征，即随着城市的基础设施条件、经济实力（更多的就业机会）的下降，农民和外来者落户意愿也趋于下降，或者说农民和外来者没有落户意愿的比重趋于上升。

从图2和表6可知，若放开落户限制，且政府能够保障您在农村的土地和集体分红等权益和收入，其落户效应呈现出的城市功能边际递减特征依然存在，但明显弱化。这一结果表明广义的户籍制度改革有助于推动进城落户人口均衡分布，避免超大城市人口过度集聚，这也进一步验证了广义的户籍制度改革有助于提升中小城市的落户吸引力，这与卢小君等人的研究结论相一致[12]。

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（四）不同受教育水平人群进城落户意愿对比 内容来自dedecms

课题组选取农村户籍的受访者，按照受教育水平从低到高的排序，各自样本数量依此为280人、834人、707人、73人。若仅放开落户限制，其落户效应呈现出受教育水平边际递减特征，即随着农村户籍居民受教育水平的提高，其落户意愿趋于下降。反过来也可以说若仅放开落户限制，对受教育水平越低的人吸引力更大。通过对受访者的深度访谈可知，受教育程度高的农村户籍群体，多为升学进入城市的学生或毕业生，长期的城市生活和高起点的职业选择，使其对拥有城市户口以外的福利诉求也更高，仅放开落户限制对其吸引力较小。 织梦好，好织梦

由图4可知，广义的户籍制度改革的落户效应不再呈现受教育水平边际递减特征，特别是在放开户籍并保障农村既有权益且政府可以提供保障性住房或补贴、教育、医疗、就业权益等进城落户相关保障的情景下，其落户效应还表现出受教育水平边际递增特征。而且，与狭义的户籍制度改革相比，广义户籍制度改革中受教育水平越高的农业转移人口，也更愿意转变户籍身份。通过对受访者的深度访谈可知，受教育水平高的受访者通常已长期脱离农村，也不愿回乡务农，如果落户城市的相关权益得到保障，更愿意成为新市民。

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总体而言，以降低落户门槛为主的狭义户籍制度改革的边际落户效应是递减的；放开户籍+城乡权益保障的广义户籍制度改革的边际落户效应更积极，更能持续。 织梦内容管理系统

三、户籍制度改革的边际落户效应影响因素及其梗阻分析 copyright dedecms

对比三种情景下农民不愿意进城落户的因素，梳理出最主要因素，这也是制约户籍制度改革边际落户效应的影响因素。

（一）情景一下，进城后住房成本和农村土地权益丧失是不愿进域落户的主要因素 本文来自织梦

从表7可以看出，情景一中，进城后的住房成本是制约受访者进城落户的主要因素，唐宗力基于安徽省的调查数据也验证了这一判断[13]。附着在农村土地上的农村耕地、林地等承包权收益、农村宅基地等权益丧失和对进城后收入状况的担忧也是制约受访者进城落户的重要因素，而农村集体分红权的丧失、进城后的工作机会、进城后获得的基本公共服务、进城后获得的社会保障并不被认为是影响进城落户意愿的主要因素，只有不足7％的受访者认为这些因素是是影响进城落户意愿的主要因素。该结果表明，对农民来说进城后住房保障是最迫切的需求，他们在农村主要财富还是土地，保留这部分权益后就能大大打消农民进城落户的后顾之忧；反之，如果进城落户农民的土地权益保护不力，会大幅降低农民的落户意愿，这被许多已有研究得到了证实[14][15][16][17]。

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（二）情景二下，进城后住房成本是不愿进城落户的最主要因素 内容来自dedecms

从表8可以看出，情景二中，进城后的住房成本仍然是制约受访者进城落户的主要因素，由于附着在农村土地上的农村耕地、林地等承包权收益、农村宅基地等权益被保障，导致进城后的住房成本这一因素进一步被突出。生活习惯和进城后的收入状况因素也成为制约受访者进城落户的重要因素，而进城后获得的基本公共服务并不被认为是影响进城落户意愿的主要因素。与情景一相比较，随着政府对农村的土地和集体分红等权益和收入保障力度的加大，除住房成本因素外，制约受访者进城落户的其他因素呈现出分散均衡化的态势。

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（三）情景三下，受访者仍然关注保障性住房或补贴 织梦好，好织梦

从图5、图6可以看出，情景三中，受访者不愿意进城落户的因素排序为个人能力预期、社会关系、生活习惯、政策信任预期和个人情感。进城后的住房成本仍然是受访者最迫切需要保障的权益，其他依次为教育、就业、医疗和其他公共服务。这表明不少受访者对进城后住房权益的保障依然信心不足，或者当前的住房保障水平无法满足他们的住房需求。

四、政策启示

为加速户籍人口城镇化进程，最大限度地释放户籍制度改革红利，避免落入边际落户效应递减陷阱，需要从农民进城落户需求及其影响因素、培育与户籍制度改革相匹配的城镇载体两个方面精准发力，同时深入推进广义的户籍制度改革。 织梦内容管理系统

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（一）摸清农民进城落户多元化诉求 copyright dedecms

户籍制度涉及到供给和需求相匹配的问题。因此，户籍制度改革必须充分顾及农民进城落户多元化的诉求。农民进城落户的诉求主要体现在已有权益的持续性保障和进城落户后期望权益获得保障两个方面，前者主要涉及附着在农村耕地、宅基地、村集体产权的即期收益，后者主要涉及进城后的基本公共服务和各类其他社会保障。需要厘清户籍制度供给和农民进城落户需求两个方面分别在新型城镇化进程所承担的角色和作用，处理好二者作用力量的偏向与强弱博弈关系，特别是摸清农民进城落户多元化诉求。为此，相关部门和研究机构可以召开专题会议，反复调研摸底，实地督促检查，掌握基础数据和资源，多角度建立农民进城落户意愿调查和反馈机制，同时以政府绩效和群众满意指标评价体系的构建和实施评估，纠正户籍制度改革的偏离行为。 copyright dedecms

（二）深化农村各项制度改革和政策创新

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当前，农村土地、集体产权等各项改革正进入深水期，必须突破瓶颈制约，杜绝把农民放弃土地权益作为置换城市户口的前提条件[18]，以保障农民既有农村权益为前提，提高农村各种资源要素配置效率，解除农民的后顾之忧，让他们真正能够“带资进城落户”。一是深化农村土地“三权分置”改革，支持各地尽快落实土地二轮承包到期后再延长30年的具体办法，积极探索土地承包关系长久不变的实现形式，形成高效便捷的农村土地流转交易平台，试点推进农村土地承包经营权有偿退出。二是总结推广农村“三块地”试点改革经验，引导农民有偿退出闲置宅基地，深入放活农村宅基地使用权，支持各地在符合规划的前提下利用农村宅基地和闲置农房发展农村新产业新业态，推进符合条件的农村集体经营性建设用地直接入市。三是扎实推进农村集体产权制度改革，加快集体经营性资产股份合作制改革步伐，确保每位集体经济组织成员都享有集体资产股份的占有权、收益权，将集体资产股权纳入农村产权交易平台，逐步推动农村各类产权在更大范围有偿交易和流转，提升集体产权交易价格。

（三）实施户籍与基本公共服务联动性改革 dedecms.com

加快户籍人口城镇化步伐，关键是彻底剥离附着在户籍上的权益[19]。这就需要更积极地推进城乡基本公共服务均等化，推动户籍制度与基本公共服务的联动性改革，将新进城落户人口纳入城镇基本公共服务的受益群体，保障进城落户人口能够快速享受到普惠的城市基本公共服务。依据调研结果，需要优先保障进城落户人口的住房需求，在增加保障性住房多元化供应的同时，强化廉租房、公共租赁住房、经适房等的动态管理和严格监管，尽快出台房产税等措施，切实遏制住房投机和恶意炒作，破解新市民“住不起房”难题。同时，要针对进城落户人口结构，完善城镇公共就业服务体系，推进公共就业基层服务标准化，为求职者提供就业咨询、信息服务、技能培训、创业支持等一揽子服务，并配套完善的社会保障制度[20]。为了确保公共服务的经费保障力度，需要明确中央和地方财政分担机制，探索“人随户走”的财政资金转移制度，有条件的地方可实施财政资金为进城落户人口可享受的基本公共服务捆绑托底机制，实现财政资金的合理流动和有效使用。 织梦好，好织梦

（四）培育与广义户籍制度改革相匹配的城镇载体 copyright dedecms

提高户籍人口城镇化率，特（超）大城市未来的落户空间主要集中在城郊区特别是远郊区，大城市未来的落户空间主要集中在主城区和近郊区，中小城市未来的落户空间主要集中在主城区。准确把握城市定位，优化城市功能结构和布局，形成与户籍制度改革相匹配的城镇载体和空间布局，尤其是要将中小城市作为吸纳进城落户的中坚力量和主要发力点。为此，一方面，加快更新撤县建市标准和出台撤镇设市标准，探索进行“镇改市”试点，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为中小城市，增加中心城市数量，并提高中小城市户籍制度改革综合保障水平；另一方面，加快特色中小城市的培育和特色镇的发展，强化中小城市基础设施、公共服务建设，提升城市管理水平，全面放开落户限制，提升中小城市吸引力。 内容来自dedecms

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