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深化集体林权制度改革中的农民权益保障研究

——基于制度供给的途径分析

本文来自织梦

[摘要]保障农民权益是深化集体林权制度改革的重要方面。然而，如何在深化集体林权制度改革中保障和实现农民权益是一个亟待解决的现实问题。当前农民在现实中的合法权益还受到现行相关制度的不合理制约。制度供给不足是农民权益未能得到充分保障的症结所在。为此，应从法律制度、财政金融、公共服务等三个层面优化和创新制度供给的途径，以实现集体林权制度改革中的农民权益保障。

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[关键词]集体林权制度；农民权益；制度供给

坚持林地集体所有制不变，是进一步推进集体林权制度改革的重要前提。深化集体林权制度改革，就是通过现行的家庭承包经营方式，把集体林地的使用权真正地赋予农民经营和运作，从而让农民能够成为市场上真正的经营主体，对林木的所有权、收益权和处置权享有不可剥夺的权利。然而，如何在深化集体林权制度改革中保障和实现农民权益是一个亟待解决的现实问题。为此，要在现行的以农民家庭承包为基础的林地产权制度和经营管理制度下，进一步推进集体林权制度改革，通过制度供给的途径赋予农民享有高度自主的使用权利，保障农民行使合法经营权利，进而实现其自身正当权益。 dedecms.com

一、保障农民权益：深化集体林权制度改革的重要方面

作为农村土地制度改革的重要组成部分，深化集体林权制度改革的一个重要方面就是始终紧紧围绕农民权益的实现问题。因而，深化集体林权制度改革得到了广大农民的大力支持和主动参与，对推进农业现代化和倍增农民收入具有重要意义。 织梦内容管理系统

（一）保障农民权益是深化集体林权制度改革的重要目的 织梦内容管理系统

深化集体林权制度改革的一个重要目的，在于进一步推进森林资源持续增长和农民收入持续增加，二者具有内在的关联机制。具体表现在：一方面，森林资源持续增长与农民收入持续增加是相互促进的，促进农民收入的持续增加是以森林资源的持续增长为必要物质基础的；另一方面，促进森林资源的持续增长目的在于保证农民收入的持续增加，如果没有农民收入的持续增加，单方面地追求森林资源的持续增长，必然会严重打击和挫伤广大农民的生产积极性，导致森林资源增长和生态环境改善不可持续而走向恶化。所以说，深化集体林权制度改革的根本目的在于保障农民权益，即保障农民收入实现持续增加。因为，集体林地的产权“实际上是资源稀缺条件下人们使用资源的权利，或者说人们使用资源的适当规则”1、，从制度上保障产权持有者能够从稀缺资源所实现的价值中通过利益交换机制来分享应得的利益。这就是说，深化集体林权制度改革的最终目的不是赋予农民林业产权以及农民获得林业产权，而是保障农民通过拥有产权实现自身利益。 copyright dedecms

（二）保障农民权益是深化集体林权制度改革的重要动力 内容来自dedecms

目前，农民是我国经济社会发展中的弱势群体，分享改革成果较少，掌握和支配的各类资源十分有限，而且其合法权益不被重视，甚至受到侵害，特别是山区和林区的农民。现阶段林业担当着推进国家生态文明建设和社会经济发展的重任，被放在了国家整体发展战略的突出位置，日益受到普遍关注和重视。因而，从事林业的广大农民对不合时宜的传统农村集体林权制度提出了改革诉求，要求调整和改变现行政策制度，并以此为契机明确其合法权益，促进自身利益达到最大化。面对从事林业生产的农民这种“经济人”的诉求和期待，政府与社会已形成共识，从国家生态文明建设的高度，加快促进农民增收致富，为进一步推进集体林权制度改革形成了动力源泉。

（三）保障农民权益是深化集体林权制度改革的重要议题 copyright dedecms

如何明晰集体林权归属，是进一步推进集体林权制度改革的关键所在。为此，应以农村家庭承包经营制度为基础，建立健全与社会主义市场经济体制机制相适应的现代林业产权制度。一是要对集体林地和森林、林木的产权归属作出界定。在保证林地集体所有制不变的前提下，通过家庭承包方式把林地使用权转到农户，对其承包林地上的森林和林木所有权作出界定，即归其所有。二是要对从事林业生产的农民的经营主体地位作出界定。通过依法勘界确权和颁发林权证的方式，从法律和制度上保障农民的林地承包经营权，让农民成为从事林业生产的不折不扣的经营主体。三是要对从事林业生产的农民提供国家公共财政和金融服务保障制度。一方面，要加大国家公共财政投入力度；另一方面，要吸纳、鼓励和引导金融资本及社会资本持续投向林业生产发展，不断完善林业生产发展基础设施，着力减轻农民各种各样的负担，为倍增农民收入创造条件。这些集体林权制度改革的内容和举措，是实现从事林业生产发展的农民的权益的重要保障。

二、制度供给：深化集体林权制度改革中农民权益保障的薄弱环节

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深化集体林权制度改革，就是要从法律和制度上保障从事林业生产的农民享有高度自主的生产经营权利，然而，小生产的农户承包经营方式与大生产的市场需求明显不协调。这是因为单个农户难以有效应对千变万化的市场环境，从事林业生产仅凭自身经验判断，盲目或盲从开展生产经营活动，面对市场上的各种风险抵御能力自然较低。另外，农民除了在林业生产中需要付出必要的物化成本和劳动成本以外，还需要在市场上付出不可预计的高额交易成本，如获取市场信息、选择交易对象、讨价还价能力等。这种由农民承担的林业交易成本严重制约了其权益的实现，原因在于保障农民权益实现的制度供给依然薄弱。制度供给是一种创新和维持制度的能力，包括设计、学习和实施的全过程，一旦制度供给可以满足制度需求，为产品交易降低成本，2、它就可以产生良好的制度效应，从而为实现集体林权制度改革中的农民权益提供保障。

（一）林业发展制度设计存在突出的偏失 本文来自织梦

国家在制度设计上始终重视“三农”问题，并多次以中央一号文件形式推动发展。然而，随着在以公共服务均等化为目标的公共财政政策支持下，我国城镇化建设获得了飞速发展，农民在基础设施、基础教育、社会保障、公共卫生等领域应享有的待遇被忽视。另外，在国家财政金融政策和财政金融服务体系中，对“三农”发展问题依然关注不到位，农村和农业资金短缺问题依然突出，农民生产生活环境依然落后。农村土地的征用制度设计中，集体土地所有人和使用权人明显处于不利地位。例如，征用农村土地作为建设用地，农民及其所在农村集体组织所得到的补偿明显过低，每公顷林地获得补偿15万元左右，而政府出让该土地能够获得每公顷售价几百万元甚至上千万元的收入，这与农民获得的补偿费用相比过于悬殊，是有失偏颇的。对于“=三农”政策的制度设计，又过于对农业发展倾斜，而造成农业整体发展不平衡。林业发展和生态保护的政策制度设计还比较少，这与“五位一体”全面建设的战略部署是不相符的。 内容来自dedecms

（二）林业发展制度供给存在明显的波动

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国家林业发展战略和政策经历了几次重大的变革，林地经营制度的统分变革由土地改革到互助合作、人民公社，之后到林业“三定”，再到分户承包；木材采伐销售的收放变革由统购统销到市场放开，之后到独家进山收购，再到限额采伐和凭证运输销售。针对林业的产业属性，把保障木材生产供给明确为林业发展建设的重要目标和任务，由于过度强调产业生产而造成林业生态环境受到全局性的破坏，迫使国家林业发展战略不得不转化为生态建设和保护，形成以生态保护建设为主，兼顾林业经济社会的综合效益，统筹协调林业多样化功能的战略部署。从林业发展战略的制度政策设计来看，由于缺乏长期的稳定性，造成制度和政策的系列调整和变动，直接影响了林业的持续健康发展，挫伤了农民的生产积极性，农民的合法权益得不到保障。

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（三）林业发展制度创新相对滞后

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从我国经济社会的快速发展来看，林业发展制度创新存在明显滞后，与当前经济社会发展需要不相适应。有利于林业发展的制度建设，如集体林产权制度、森林生态效益补偿制度、林业投融资制度等明显滞后。作为林业生产经营主体的农民，由于受到森林采伐限额制度、林业分类经营制度的约束，事实上对林地并不享有完全自主的处置权和收益权。由此来看，农民承担了相当部分无偿的、不对等的社会义务或责任，即长期为社会提供免费的森林生态效益。另外，以森林生态效益的公益性来否定森林财产权的正当性，视其为经营性自然资源，对从事林业生产发展的经营主体征收育林费，征收标准达到木材收购价的10％～30％。这样，农民权益得不到保障在一定程度上就是制度滞后造成的。 copyright dedecms

三、深化集体林权制度改革中农民权益保障的制度供给途径分析

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由上述分析可知，农民权益未能得到充分保障的症结在于，实现农民权益保障的制度供给流失。为此，应优化和创新制度供给的途径来实现集体林权制度改革中的农民权益保障。

（一）从法律制度层面优化和创新制度供给 织梦好，好织梦

1.完善保障农民权益的林地承包经营权的法律制度。在推进集体林权制度改革过程中，同耕地一样，集体林地也是采取分包到户的经营方式，农民由此成为了承包集体林地的经营主体，获得了承包经营权。这是农民依法享有的基本权利，也是实现其“经济人”利益的基本权益。然而，我国现行的农村土地家庭承包经营法律制度与相关法律制度，还存在着一些冲突现象。例如，在《物权法》中，农民林地承包经营权被赋予物权属性，予以严格的物权保护，不准允农户以抵押、入股等方式对林地承包经营权进行流转。另外，在《物权法》中，准允农户以转包、互换、转让等方式对林地承包经营权进行流转，但在《森林法》中，防护林、特种用途林及防护林、特种用途林的林地使用权是不得转让的，由此造成二者相冲突。这是保障农民权益的林地承包经营权的相关法律规定不协调的一个重要表现。也可说，保障农民权益的制约性因素有来自对权利保护的不适当之处，或来自对权利附以不对称的义务。为此，对《森林法》等相关法律进行修改，以完善保障农民权益的林地承包经营权的制度性规定是很有必要的。只有这样，农民才能享有比较完整的林地承包经营权。 织梦内容管理系统

2.健全保障农民行使承包林地经营自主权的法律制度。对于林地承包经营权而言，农民依法享有从事林业生产的经营自主权，可以自主决定种什么树、造什么林和如何经营，以及根据承包合同要求承担不擅自改变林地用途的责任和义务。然而，在《森林法》中，对农民的经营自主权却做出了与权利不对称的责任义务规定。它把农民在承包林地上种植的林木只要被政府划定为生态公益林，他就不能进行经营性的商业采伐。为向社会提供必要的生态公共服务，政府划定和保护一定范围的生态公益林，是其履行职能的重要表现，却不是农民应当承担的责任和义务。对于要把农民在承包林地上种植的林木是否划作公益林来保护，首先应当征求农民的意愿，并尊重他的选择。也就是说，农民对承包林地享有高度的经营自主权，其权益应得到有效保护。由于当前国家对生态公益林补偿制度尚未完善，按照权利与义务对等的原则，法律应当取消农民不需承担的责任义务。为此，要切实保障农民合法权益，就应依法建立健全自由进入和退出公益林的制度机制。一方面，允许农民自主决定其承包的林地树木被划定为生态公益林来保护；另一方面，允许农民自主选择退出，从而在制度上保障农民自由行使承包林地的经营自主权。

3.构建保障农民承包林地处置权和收益权的法律制度。农民作为“经济人”只有获取必要的经济利益，土地承包经营权才对他有现实意义。然而，在《森林法》《土地管理法》等法律规定中，对承包林地的农民的处置权和收益权做出了诸多限制，具体有：对农民承包的公益林林地经营权流转明确禁止；实行限额采伐林木；对采伐销售的木材征收育林基金。特别是一旦国家征用农村集体土地，农民就既没有话语权，也没有权利参与被征用土地的出让收入分配。为此，要保障农民享有对应的承包林地处置权和收益权，就需修改并完善有关法律法规制度。一是在不改变林地用途和公益林性质的前提下，保护公益林生态功能持续稳定发挥，准许农民可以自主决定如何处置林权，并对其所拥有的公益林及林地使用权以适当的方式流转。二是废除现行的商品林采伐限额制度以及采伐、销售运输、经营加工木材等行政许可制度。三是取消育林基金制度，使农民可以享有完全的收益权，更好地实现自身经济利益。四是在土地征用方面，政府应与农民及其集体组织通过协商或谈判，来确定补偿标准以及土地上的附着物和青苗补偿费；同时对被征用土地出让后的额外收益，要设定一个合理的比例把相应的收益适时返还给原土地的所有权人和承包经营权人。 织梦好，好织梦

（二）从财政金融制度层面优化和创新制度供给

1.健全国家森林生态效益补偿制度。集体林地承包到户后，农民依法对种植承包林地的森林享有所有权，然而，向社会提供的森林生态效益，农民理应得到一定的经济补偿。从森林生态效益的外溢性和持续性来看，其社会受益者又具有相当的广泛性和不确定性。对此，国家和政府需要承担农民向社会提供森林生态效益所产生的生产经营成本，即由国家和政府向农民采购森林生态产品而给社会民众提供公共产品服务。也就是说，国家财政预算应安排森林生态效益补偿所需要的财政资金，而现行的森林生态效益补偿政策还有不足，需要加以完善。一是确定国家补偿的对象和范围，即国家应把提供生态效益的所有森林及其林权所有人都纳入进来。二是确定国家补偿的标准，即根据不低于单位面积的种植、培育、管护等成本及平均产出价值来划定，同时按照社会平均价格水平来确定补偿标准的自然增长机制。三是确定国家补偿的差别化原则，即专门提供生态效益的公益林要保证获得足额补偿，而提供林木产品的商品林则只能获得一定比例的补偿。

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2.完善国家林业生产补贴制度。按照国际通行的做法，国家会给予农民生产经营活动的政策补贴。作为国家重要的基础产业，林业同粮食、棉花等种植业一样与国计民生息息相关，但相比之下，从自然地理和经济地理位置等方面来看，林地的劣势地位更为突出，特别是林木的自然生长周期和生产过程明显过长，因而对农民从事林业生产经营活动实行财政补贴政策是完全有必要的。可以根据林业生产发展的特征及其规律，实行不同的林业财政补贴政策，针对采种育苗、植树造林、培育经营、林木管护、木材采伐等林业生产环节，分别实行林木良种与林业苗木保护价销售、造林、森林抚育、林木管护、合法采伐等补贴政策。 织梦内容管理系统

3.健全林业财政金融服务的补贴制度。生产周期长、自然风险大、融资难等方面的问题，是农民从事林业生产经营活动经常遇到又迫切需要解决的难题。为此，政府要扶持农民从事林业生产经营活动，引导和鼓励财政金融服务向林业生产发展倾斜。一是鼓励各金融机构在农村设立服务网点，并给予一定补助，以不断完善农村金融服务网点建设；二是鼓励有条件的农民成立互助合作的信用组织和担保机构；三是鼓励开展面向农民的林权抵押贷款、信用贷款和小额贷款等金融服务，并由政府承担一定比例的财政贴息；四是鼓励农民参加森林保险，并给予保费补贴；五是鼓励农民加强林业生产和防灾避害设施建设，并给予一定的财政补贴。 织梦内容管理系统

（三）从公共服务制度层面优化和创新制度供给

1.优化政府公共服务制度。从政府提供的公共服务来看，其覆盖面宽、范围广，包括文化、教育、科技、信息、司法、社会治安、抗灾救灾、医疗卫生、市场监管等领域的服务内容。但对于从事林业生产发展的农民来说，他们对科技和信息的需求最为突出。为此，政府要构建可以满足农民需求的服务机制，整合教育、科研、技术推广力量，完善产学研机制，强化科技人员驻村入户的激励机制和科技示范推广的运行机制。要充分利用“互联网+”的平台效应，大力发挥各级政府政务信息平台作用，打造一个能够有效运行、及时指导农民生产经营的信息共享系统，通过农村信息化建设，帮助农民收集、整理、分析、发布市场各类供求信息，扩大农民获得政策和市场信息的渠道，从而降低农民的生产经营成本。

2.优化社会组织服务制度。一是健全农村法律服务体系。在农村地区，农民获取法律服务和法律援助很大程度上还依靠政府的协助，要引导、鼓励和支持具有法律专业知识的志愿者、律师事务所从事农村法律服务业务活动。二是引导和鼓励保险公司在农村开展涉农保险业务。针对林业自然灾害的险种，政府可以同保险公司建立林业风险保障合作机制，设立政府林业风险补偿基金，帮助农民在林业生产经营中提高抵御风险的能力。三是完善农民金融服务机制。要加强和改进面向农民的金融信贷服务机制，加快农村信用登记和评价体系建设，降低农民融资成本，特别是对于林业生产发展方面，农村金融机构应当开展林权抵押信贷业务，规范林权抵押贷款市场化操作程序，强化森林资产评估机构和林权交易机构的运行监管。四是鼓励和支持涉农企业与农民开展共赢的经济合作，以利益为纽带，打造产前、产中和产后合作服务机制。

3.优化农民合作组织服务制度。一是引导和支持建立新型林业合作经济组织，按照林权明晰、利益明确、农民自愿的原则，通过家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式，帮助农民从事适度规模生产经营。二是引导和鼓励农民加入农村合作经济组织，团结互助，共同致富，从而提升农民抵御市场风险的能力。三是鼓励和支持林业专业协会发挥促进政府、市场、农民互动的平台作用，通过行业管理、市场中介、行情调研、技术指导等服务手段，把分散的农民小生产与大规模的市场有机衔接起来。另外，政府在鼓励和支持各类农民合作组织发展中，既要增强为农民提供服务的经济功能，更要强化农民的主体责任意识，提高其参与民主管理和团结互助的能力，使农民在合作组织中能够实现自我管理、自我约束、相互监督、相互学习，不断提升综合素质和能力。3、 内容来自dedecms

注释： 本文来自织梦

1、（美）R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派》译文集，刘守英等译，上海人民出版社、上海三联书店1991年版第205页。 本文来自织梦

2、盛洪《现代制度经济学》（上卷），中国发展出版社2009年版第110至125页。 内容来自dedecms

3、贺东航、朱春燕《集体林权制度改革顶层设计述评及启示》，载于《林业经济》2011年第4期第3至8页。 copyright dedecms