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[摘要]新型城市化发展战略是促进经济增长的重要引擎。目前，中国城市化水平仍处于快速发展阶段，未来我国城市人口规模将进一步扩大，大量外来人口由农村流向城市，其中农民工主体具有很强的住房需求。在这种背景下探讨我国城市化发展阶段、特征，以及与此紧密相关的农民工住房问题，有助于促进经济持续、快速、稳定增长。基于此，本文以农民工为视角，从理论上构建住房政策分析框架，并提出有效化解住房问题的路径选择。

[关键词]城市化战略；住房问题；农民工

一、问题的提出 copyright dedecms

在新常态背景下，中国经济正在向形态更高级、分工更精细、结构更合理的阶段演化。当前正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、刺激政策消化期“三期叠加”阶段。新型城市化战略作为传统城市化模式的一种创新，是突破新一轮发展周期内外挑战的整体构想，是促进经济增长的重要引擎。在这种背景下讨论中国城市化发展阶段及其特征，以及与此紧密相关的农民工住房问题，有助于经济参与者把握城市化发展的客观规律，引导公众对未来经济形势的合理预期，增加各项政策操作的透明性，进而改善中国宏观政策的调控效果，促进经济实现平稳、快速、持续增长的宏伟目标。

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国内外理论界在农民工住房相关领域取得了丰富的研究成果，得出一系列关于农民工住房政策的有益结论。通过梳理改革开放以来中国农民工住房问题的发展过程，[1]学者们普遍认为农民工住房问题的解决有利于实现与整合社会、经济可持续增长。[2]Mansur（2002）则进一步验证了发达国家政府出台政策对于解决住房困难者的积极作用，发现对低收入者采取低租金或者提高他们的工资水平可以有利于改善住房条件。但中国的住房政策改革面临城乡分割的二元户籍制度、财税体制和地方政府激励机制等限制。[3]为此，中国城市化战略下住房问题的解决应该进行体制创新，克服目前所面临的制度约束。[4]其核心在于创新廉租住房机制，构建包括农民工在内的共有产权住房保障机制，[5]形成“农民工经济租用房、廉租房、经济适用房、限价商品房”四位一体的住房保障体系，[6]不断推进公共住房建设，积极转变农民工安置房的建设理念，实现科学统筹发展的最终目标。

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然而这些住房政策的提出多侧重于微观层面研究，缺少对农民工住房的全面分析及宏观层面的政策组合。事实上，农民工住房需求是否会被重视，以及被重视的程度如何，都需要进行科学严谨的理论分析。如何结合城市化的发展阶段及特征，如何从理论上构建以农民工为视角的住房问题分析框架和路径选择?这正是本文研究的主要内容。本文将以中国城市化的发展阶段和特征为背景，分析城市化进程中面临的住房问题，研究旨在刺激农民工需求的政策组合。 dedecms.com

二、中国城市化的发展阶段 本文来自织梦

按照世界城市化发展的一般规律，本文在系统梳理中国城市化发展轨迹的基础上，结合发达国家城市化的历史经验，来判断中国城市化所处阶段及未来发展趋势。

1.中国城市化的发展轨迹

从已有研究文献看，城市化通常用一国（地区）城市人口在总人口中的占比这一指标来描述。图1展示了1949～2015年中国城市化发展轨迹，为了清晰认识城市化发展特点，笔者将其细分为6个时期、3个关键节点。 内容来自dedecms

（1）6个时期。1949～1957年，城市化率由建国初期的10.4％上升到1957年的14.8％，主要是城市人口自然增长的结果；1958～1965年，城市化进程出现剧烈波动，主要是当时“大跃进”造成的；1966～1978年，基于“十年文革”的影响，城市化处于停滞状态，甚至是一段“逆城市化”时期；1979～1992年，中国进入改革开放大发展阶段，乡镇企业的异军突起，有力推动了小城镇发展，城市化率由1979年的18.6％提高到1992年的28.2％；1993～2000年，“南巡讲话”使中国步入了市场经济的快车道，民营、国有企业的崛起，以及外商直接投资推动了大城市进一步扩张，城市化率由29.1％快速上升到35.9％，由此步入了城市化的加速发展阶段；2000～2015年，伴随中国加入WT0，生产要素参与国际分工和竞争，积极进入国际市场，成为推动这一时期城市化大发展的关键，城市化率由2000年的35.9％上升到2015年的56.10％。

（2）3个关键节点。1994年中国城市化率首次突破30％，由此步入了城市化发展的快车道。2011年城市化率达到51.27％，中国迎来城镇人口拐点，城镇人口数目首次超出农村。这对于中国持续增长的城镇人口是一件里程碑式的事件。2015年中国城市化率为56.10％，首次超出世界平均水平。

2.当前中国城市化所处的阶段

在新常态背景下，中国正在开始新一轮的城镇化，这一次的情形与过去30年有很大区别。根据世界城市化发展经验，Northam模拟出城市化发展的一般规律，即诺瑟姆曲线，如图2所示，呈现倒S曲线形状。根据诺瑟姆曲线，城市化过程主要有3个阶段：一是城市化率低于30％的初级阶段，它对应着经济学家罗斯托划分的传统社会，即农业占国民经济比重很高，人口布局比较分散，城市人口只占很小的比重；二是城市化率处于30％～70％的加速阶段，经济社会活动在地理空间上高度集聚，第二、三产业增速远超过农业，且占GDP比重越来越高，服务业的劳动力数量持续快速增长；三是城市化率超过70％的高级阶段。当城市化水平达到80％时，城市化增长变得非常缓慢。

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根据诺瑟姆曲线，当前中国城市化处于加速发展阶段中后期，这意味着中国城市化还将继续快速发展，[1]平均每年以1％的速度增长，城市人口规模将进一步扩大，同时，服务业在经济中的占比以及吸纳劳动者就业的能力将进一步提升。 本文来自织梦

3.未来中国城市化发展趋势估计

关于未来中国城市化的发展趋势，联合国经济与社会发展部（UNDP）、世界银行（IBRD）、亚洲开发银行（ADB）和英国经济学人智库（EIU）、《国家新型城镇化规划》小组等机构，分别进行过估计与预测，各类预测大致接近并基本符合，反映出数值结果是比较准确的。例如，UNDP（2014）对2010～2050年中国整体和不同规模城市的城市化率进行了估计。其中，2020年中国城市化水平为61％，2030年为68.7％，2033年超过70％，到新中国成立100年时（2049年）达到75.55％。根据UNDP预测，2030年中国城市人口首次突破10亿；2045年达到峰值10.51亿；2015～2050年城市人口增长率是逐年下降的，2046～2050年甚至出现负增长。其中，100～500万人规模的城市发展速度最快，而城市规模低于30万的城市，发展非常缓慢。EIU（2014）也作出类似预测，2010～2030年中国城镇人口将增加2.68亿人，达到9.4亿，约占这一时期全球城镇人15增量的1/5。其中，2020年城市化率将达到61％，2080年才会达到80％。另外，IBRD（2013）与ADB（2014）预测结果也基本接近，前者认为，2025年人口将达到峰值约14亿，城镇人口将增加2.3亿，达到9亿；[7]后者认为，2030年中国城市化率将达到70％左右，城镇人口将达10亿。[8]《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出未来的发展目标，2020年城市化率将达到60％，和其他预测结果非常接近。

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因此，中国城市化的发展阶段可以用3个30年来概括，改革开放前30年（1949～1978）呈现自然式增长；改革开放后30年（1979～2013）呈现数量式高速增长；新常态下的未来30年（2014～2049）呈现有质量的快速增长，并于2030年越过第4个关键节点（城市化率达到70％），[2]进入城市化成熟期。其中，目前中国正处于城市化加速发展阶段的中后期，这意味着中国城市化还将继续快速扩张约15年，城市人口规模将进一步扩大，增长速度也比较可观，年均增长将在百分之一左右。

三、中国城市化的发展特征 织梦好，好织梦

从中国城市化发展历史轨迹看，主要表现出以下特征。

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1.城市化增长速度快 织梦好，好织梦

过去30年，中国城市化水平由改革开放初期的17％快速上升到2015年的56.1％。相比之下，美国花了60年的时间来完成类似中国目前的城市化进程，而在西欧，这一类似进程用了近100年。与发展中国家相比，中国已进入快速城市化阶段时，其他国家还在尽力维持已有的城市化水平。根据世界银行数据显示，1980年印度城市化率高于中国，然而在2010年，印度城市化率仅为31％，撒哈拉以南的非洲国家在过去30年间城市化率仅从23％上升至36％。 copyright dedecms

2.城市集群化发展特征明显形成

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城市集群化发展是中国当前特大城市和大城市发展的显着特征。[9]按照《全国主体功能区规划》中所列优化和重点开发的城市群，并结合现有研究，目前中国已形成十大城市群：京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝和关中城市群。由第六次全国人口普查资料可知，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以10％的国土面积集聚了全国40％的人口，创造了近70％的国内生产总值，成为带动中国经济快速增长和参与国际合作与竞争的主要平台。进一步从三大城市群发展变动趋势来看，经济集聚速度明显超出人口集聚和空间扩张的速度。“第十二个五年”规划期间，地区生产总值、人口、面积三者占全国比重分别由57.03％、41.57％、10.08％提高到58.34％、43.12％、12.68％。其中，地区生产总值比重提高最为明显，约11.3个百分比。[10]

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3.“人口城市化率”大于“户籍城市化率” dedecms.com

外来流动人口是推动中国城市化的主要力量。当今城市中每3个常住人口中就有1个流动人口，预计到2020年将增加到2.91亿。可见，外来人口是提高人口城市化率的主要推动力量。2015年中国常住人口城镇化率为56.10％，户籍人口城镇化率还比较低，2014年只有36.7％。两者相差约18个百分点，预计到2020年实现45％的目标。2015年约有2.5亿外来务工人员在城市工作和生活，[11]但没有获得城市户籍，难以享受城市社保、教育、住房、医疗等基本公共服务，生活方式并没有发生根本性的改变，他们无法真正融入城市社会生活，并没有真正实现城市化。因此也有观点认为，目前中国城市化率存在被高估的可能，或者说存在伪城市化现象。

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四、中国城市化进程中存在的住房问题

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城市化的本质是人的城市化，而住房是人生活于城市的物理载体。住房问题的妥善处理与安排，有利于中国城市化水平和质量的不断提升。因此，在城市化进程中分析住房问题就显得尤其重要。

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1.城市住房库存总量庞大 织梦好，好织梦

城市住房库存量是指获得预售证但还未销售的期房或现房的房屋面积。根据2016年5月中国社会科学院发布的《房地产蓝皮书》显示，2015年全国城市商品房库存总量为7.19亿平方米，比2014年增加了15.6％0。从住房的不同类型来看，商品住房的库存涨幅为11.2％，即使全国房屋新开工面积全面下降，施工面积只有小幅增加的前提下，全国范围内在相当长一段时间内仍处于去库存化时期。[12] dedecms.com

从全国城市商品住房库存增幅情况看，2015年12月，包括北、上、广、深在内的35个城市新建商品住宅库存与销售比值为11.8，这意味着市场在不增加供给的情况下，需要用11.8个月才能消化完这些库存。其中13个城市库存呈现同比增长特征，茂名、太原和济宁3个城市的库存上升幅度较大，同比增幅分别达到56.3％、45.3％和37.9％。主要是这几个二、三线城市商品住宅供应增幅较快，使供给总量远远大于需求数量，房地产市场成交低迷，因此出现库存偏高的现象。[13] 内容来自dedecms

2.农民工住房数量和质量有待提升

如前文所言，农民工住房问题是农民工市民化中问题最大，也是最难解决的部分。根据国家统计局发布《2015年全国农民工监测调查报告》，2015年全国农民工总量2.78亿，其中外地农民工1.69亿，占农民工总量的60.8％。从居住方式来看，2015年28.7％的农民工居住在单位宿舍，18.1％与人合租，选择独立租赁占18.9％，还有15.9％的农民工住在工地工棚和生产经营性场所，仅有1.3％的农民工在（务工）城市购房居住，并且主要是在小城镇购房。可见农民工住房困难之深，数量之庞大。进一步分析居住环境可知，农民工独立租赁或与人合租的场所主要集中在城中村，大多数是农民住宅房和居民自建房，其中脏、乱、差现象十分突出，缺乏统一规划和管理，存在重大的安全隐患。[14] dedecms.com

3.城市居民的居住模式比较单一

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受传统文化以及住房体制改革的影响，中国城市居民的住房市场还有待完善。其中，一个突出表现是城市居民的居住模式比较单一。据世界银行（2014）统计，2013年中国城市居民居住在自有住房的比例达到64％，选择社会租赁型住房的比例为23％，保障性住房占8％。其中，经济适用住房占5％，廉租房占3％。相对于发达国家而言，保障性住房占比明显偏低，其他社会型租赁住房比重有待提升。[15]从租赁住房来源来看，目前主要来源于城中村的村民住宅与城市中零散分布的居民住房，由于市场信息的不完善，部分制度的不健全，房屋租赁市场还有待完善。目前已有的租赁房屋还不能很好的满足外来人口的住房需求。[16]为此，应该大力发展住房租赁市场，鼓励发展住房租赁专门化企业成为市场主体，构建多层次的住房租赁供应体系。 织梦内容管理系统

4.城市住房价格偏高与居住用地比重较低并存

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根据《中国国土资源统计年鉴》数据，2003～2015年中国城市建设用地类别中，工矿仓储平均用地占33.39％，住宅平均用地占20.22％，工矿仓储用地比例高出住宅用地比例大约13％。[17]目前中国城市工业用地供应过多，居住用地供应太少（如图3所示），而仅有的居住用地又常常被开发成高档住宅，面向高收入群体供应，其结果是城市住房价格普遍超过了居民的承受能力，因此未来多开发高密度租赁型住房是大势所趋。

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为了更真实、精确地刻画城市居民住房承受能力，世界银行（2014）测算了不同规模城市居民真实住房价格和可支配收入之间的关系（如图4所示），[18]发现城市规模越大，居民承受的住房价格压力越大，而中小城市来自住房价格方面的压力则会低很多。

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五、以农民工为视角化解住房问题的路径选择 本文来自织梦

1.大力支持农民工购房，开辟与加强新需求

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农民工是城市化快速推动的主导力量，各级政府应鼓励农民工在城市购房，开辟与加强这一群体的新需求。农民工选择在流人地区长期居住的意愿在不断加强，意味着随迁成员的数量也在不断增加，表现为大部分家庭的随迁成员由子女向子女和父母同时随迁过渡。 dedecms.com

（2015年农民工监测调查报告》指出，2015年农民外出务工人次达1.69亿人，其中举家外出的为3847万人，同比增长7.5％。大约近9成的已婚新生代农民工是夫妻双方一起流动，与配偶、子女共同流动约占60％。越来越多流动家庭开始携带老人流动。这也符合流动人口家庭模式变迁规律，劳动力流动由子女随迁向老人同行转变，中国正处于大量农民工与子女共同生活的阶段，开始出现老年人同时流动的状况，因此，以农民工为主体的外来流动人口的数量会有所增加。2015年50岁以上的流动人口占全部流动人口的比重为17.9％，比2011年增加3.6个百分点。当这一趋势成为全社会的普遍现象时，必然对居住条件提出新的要求，甚至对教育、医疗等公共服务的需求日益多样化。他们希望真正融入当地城市，获得与城市居民相同的生活方式，拥有比较满意的居住条件。其中在迁入城市拥有合法稳定的住房，是从短期流动向长期永久性迁移转变的重要条件。因此，社会各界应树立重视农民工住房需求的意识，为有能力购房者提供各种政策支持或者便利条件。

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2.将农民工纳入住房保障体系，改善住房条件

面对高额的城市房价和较低的农民工收入水平，对于房价支付能力有限的农民工而言，如果可以被纳入基本住房保障体系的战略架构，具有重要的现实意义。

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首先，有利于城镇化健康发展。从经济和社会活动行为看，农民工是事实上的城市人，是城镇化的重要组成部分。因此，将农民工纳入城镇住房保障体系，帮助农民工留在城市，是城镇化的重中之重。其次，有助于完善城镇基本住房保障体系。在过去的几年中，城镇住房保障对象主要是城镇户籍人口，随着城镇户籍人口住房困难问题的逐渐缓解，住房保障方面的主要对象理应是且自然是农民工。再次，有助于推动城乡统筹发展。在城乡二元经济结构格局下，将农民工纳入城镇住房保障体系，一方面可以减轻农民工的进城成本；另一方面能够间接推动农村经济发展，最终起到缩小城乡差距的作用。最后，有利于推动城中村改造的顺利进行。农民工大部分居住在城中村，虽然城中村居住环境差，但是租赁价格相对较低，一定程度上满足了农民工的居住需要。目前大量城中村被拆除，许多廉价出租屋不复存在，由此，保障性住房可以且应该起到替代作用。

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3.鼓励发展租赁市场，丰富农民工的居住模式

大部分农民工在收入有限的情况下，短期内并不具备在城市购房的能力，特别是在保障住房不能满足有效需求和单位无法提供免费住宿的情况下，为此政府应鼓励发展租赁市场，对丰富农民工乃至城市居民的居住模式具有积极意义。

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从农民工外出住房情况看，根据《2015年全国农民工监测调查报告》，在务工地点租赁住房的农民工比重占40.0％，比上年提高0.1％，说明农民工的住房租赁需求比较旺盛。与此同时，2015年雇主或单位提供免费住宿的比重为46.1％，比2014年同期下跌0.7％，雇主或单位提供住房补贴的比重为7.9，比2014年同期下降0.7％。不提供免费住宿也没有住房补贴的比重为46.0％，比2014年同期提高1.4％，[19]这表明农民工住房的租赁支付能力也在不断提升，他们仍是住房租赁市场的需求和支付主体。因此，在农民工收入有限的情况下，雇主或用工单位也没有提供免费住宿的前提下，再加上短期内保障住房并不能满足有效需求，政府应鼓励发展租赁市场，丰富农民工的居住模式就显得尤为重要，以此改善他们的住房条件，也有利于相关公共服务和社会福利政策的落实。

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4.深化土地制度改革，提高农民工的购房支付能力

通过深化土地制度改革，为农民提供财富，提高他们的支付能力，帮助农民工在城市安居。根据2015年全国农民工监测报告，2015年中国农民工每人平均月收入3072元，同比增长208元，增加7.2％，远低于同期中国城镇居民人均可支配月收入，可见农民工收入的绝对数量和相对水平都明显低于全国平均水平。地区和行业之间差距也非常明显。从分行业来看，2015年收入最高的建筑业平均月收入3508元；从分地区来看，东部地区农民工依靠务工平均月收入3213元，北京、上海这两个集聚了大量农民工的一线城市，2015年每平方米商品房成交均价分别达29457元、32284元，同比2014年上涨18.84％、[20]10％。[21]可见，农民工的低收入与城市的高房价两者之间的巨大差距，导致绝大部分农民工并不具备购买商品房的能力。同时，受户籍制度等多重因素影响，农民工的生活成本远高于本地居民，这表明农民工收入中扣除基本生活消费以外，用于购房支出的数额就会非常缺乏，在没有得到转移支付性和财产性等收入来源的情况下，购买商品住房的能力十分有限。

结合中国的具体国情，为了增加农民收入及财富来源渠道，应加强土地制度改革，建立城乡统一的土地市场。特别是将农民的土地经营权通过改革，使他们获得相应合法收入，为他们进入城市安居乐业提供充足的资本积累。值得一提的是，土地制度改革涉及内容还比较多，需要同时处理好农村土地和宅基地等生产要素流转问题，这也是中国城市化健康发展的内在要求。 织梦好，好织梦

六、小结 织梦好，好织梦

本文依据中国城市化率的演进规律，将城市化进程概要为3个30年，即改革开放前30年的自然增长；改革开放后30年粗放式高速增长；新常态下的未来30年有质量的快速增长。同时，城市化经历了或将要经历4个关键节点，第一个关键节点：1994年，城市化率突破30％，进入城市化加速阶段；第二个关键节点：2011年，城市化率达到51.27％，城镇人口首超农村人口；第三个关键节点：2015年中国城市化率首次超出世界平均水平；第四个关键节点：2030年，城市化率超过70％，进入成熟期。

基于以上判断，本文认为，目前中国正处于城市化加速发展阶段的中后期，城市人口规模将进一步扩大，预计到2030年城市人口将首次突破10亿，并于2045年达到峰值10.51亿。这意味着，未来城市的农民工住房需求依然强劲。

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进一步从理论上构建以农民工需求为视角的住房政策分析框架。中国城市化进程中存在住房库存总量庞大、农民工住房数量和质量有待提升，城市居民的居住模式比较单一，城市住房价格偏高与居住用地比重较低并存等一系列问题。其路径选择是，通过刺激农民工需求，支持农民工购房，将农民工纳入住房保障体系，帮助农民工在城市安居、安家，鼓励发展租赁市场，通过深化土地制度改革，进一步处理好农村土地和宅基地等生产要素流转问题。 织梦好，好织梦

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[1]根据后面的预测，中国城市化还将快速发展15年，2030年城市化率将达到70％，并进入成熟阶段。 copyright dedecms

[2]第一个关键节点：1994年，城市化率突破30％，进入城市化加速阶段；第二个关键节点：2011年，城市化率达到51.27％，城镇人口首超农村人口；第三个关键节点：2014年中国城市化率首次达到世界平均水平；第四个关键节点：2030年，城市化率超过70％，城市化水平进入成熟期。