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近20年来，有条件现金转移支付计划（CCT）在发展中国家扶贫中取得了巨大成功，其中一个备受关注的问题是退出机制。来自拉美国家的经验教训表明，退出机制是一个长期战略，其目标不仅仅是“项目退出”，更重要的是贫困家庭的长期可持续发展能力；退出是一个复杂的过程，大部分国家尚未做好准备；在退出战略实施过程中，受益人资格的重新认证和退出后的收入干预措施同样重要；来自发达国家“福利到工作”（WTW）的减贫经验说明，基于就业结果的干预措施更为有效。

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关键词：挟贫 退出机制 有条件现金转移支付 重新认证 收入干预

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自1990年代以来，在发展中国家有条件的现金转移支付（Conditional Cash Transfer，以下简称CCT）计划取得了快速发展，在提高贫困家庭收入、健康和教育水平以及人力资本积累方面取得了巨大成绩。至今CCT计划已有近20年的发展历史，一个备受关注的问题是扶贫对象的退出机制。本文以拉美地区为重点，选取发展中国家CCT计划案例，分析国际扶贫中退出机制的实施经验。 copyright dedecms

发展中国家CCT计划的基本发展现状

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（一）CCT计划的覆盖面和减贫效果

CCT计划是国际上社会安全网计划（Social Safety Net Programs）中的主要减贫项目之一，[1]其主要特征是针对贫困家庭提供定期的现金津贴，前提是这些家庭要满足一定的行为条件要求，例如儿童入学、接受免疫、健康检查以及参加就业培训等。简而言之，CCT计划的理论基础是附加条件的现金转移支付，即“以金钱换取行动”。在扶贫方面，CCT计划主要有以下三个特征。一是扶贫目标面向家庭，尤其是有儿童的家庭。通过改善儿童营养健康状况和教育水平，提升家庭的长期人力资本积累水平。因此，相对于传统福利项目“撒芝麻盐式”的扶贫效果，CCT计划的目标定位性更强。二是强调家庭脱贫的共同责任。CCT计划的待遇发放条件通常包括教育和健康卫生两个方面。例如，在教育方面，要求学龄期儿童必须参加义务教育，上学考勤天数要达到学校规定的80％～85％以上；还有的对学习成绩最低标准做出规定。在健康卫生方面，要求家庭须定期进行体检，接受预先治疗；怀孕妇女必须接受医疗检查；5岁以下儿童须进行疫苗接种等。制定这些条件的目的在于强调家庭改善自身生活状况的责任，防止福利依赖症。三是项目待遇为直接形式的现金补贴，以避免实物福利项目在物品发放和服务派送等环节，存在的低效率和管理漏洞。 copyright dedecms

第一代CCT计划诞生于1990年代的拉丁美洲，进入21世纪以来逐步扩展到非洲和南亚等发展中国家。自从1997年墨西哥第一个引入CCT项目（称为机会计划，Oportunidades Plan）以来，CCT计划至今已有20年的发展历程。根据世界银行出版的《2015社会安全网报告》，2014年全球实施CCT计划的国家有63个，其中拉丁美洲国家22个，非洲18个。在这些国家中，中等收入国家居多，合计有43个（见表1）。2014年，全球覆盖人数最多的五个CCT计划分别为巴西的家庭津贴计划（Bolsa Familia项目，5780万人）、墨西哥的机会计划（Oportunidades项目，3230万人）、菲律宾的家庭桥梁计划（Pamilyang Pilipino Program，简称Pantawid，2000万人）、哥伦比亚的家庭行动计划（Familias en Accion项目，950万人）和印度的（Janani Suraksha Yojana项目，950万人）。 织梦内容管理系统

从实施效果看，CCT作为一种社会减贫计划，在增加贫困家庭消费、提高中小学入学率、改善儿童健康和营养状况以及提高性别平等方面，已起到明显的作用。以拉丁美洲为例，2011年，拉美18国的CCT计划覆盖了约1.29亿人口，约占总人口的20％，覆盖贫困人口近70％。在巴西，该国的家庭津贴计划（Bolsa Family）是全球覆盖人数最多的CCT计划，受益群体人数超5000万，占到总人口的1/4以上，与社会贫困人口总量大致相当。相对于社会养老金（Social Pension）和无条件现金转移支付计划等福利项目，CCT的目标定位性更强，更有利于实施精准扶贫战略。在拉丁美洲国家，CCT计划50％的资源用在最贫困的群体上，其他地区最近采用CCT的部分国家，资源也大都集中于贫困家庭。例如，2014年菲律宾的家庭桥梁（Pantawid）计划有46％的资源用于最穷群体；2013年该国贫困人口有1000多万，根据国家统计局的调查报告，CCT计划的实施使贫困率从26.4％降到了25％，赤贫率由12.5％下降到了11％。 内容来自dedecms

图1说明了CCT计划与其他社会救助项目在贫困人口目标定位效果上的比较，以五分位法划分收入群体，CCT计划覆盖了40％以上的Q1群体（最低五分之一收入群），该比例远高于无条件的现金转移计划、社会养老金和社会公益性项目等福利计划。一般普享型福利项目的特点是均等化分配资源，因此对低收入群体的扶贫效果并不突出；而CCT计划的扶贫对象则更有针对性，再分配作用更强。从CCT项目的支出水平上看，大部分的财政负担保持在GDP的1％以内，2011年拉美18国的平均支出不足GDP的0.5％。可以说，CCT计划以较低的成本支出，实现了较好的减贫效果，拉美国家的证据尤其说明了其在降低婴幼儿死亡率、营养不良、童工使用率，以及提高学校出勤率和家庭健康状况等方面，具有突出的成效。由于CCT计划在发展中国家的实施时间尚短，目前其对于促进家庭人力资本长远发展目标的效果还不明显。例如，在拉美国家，还没有充分的证据说明，CCT计划与受益者的学业成绩、找到工作和收入能力的提升有强的关联性。但总起来看，CCT计划已在国际扶贫中发挥了显著作用，甚至成为许多发展中国家旗帜性的扶贫项目。 dedecms.com

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（二）退出机制在CCT扶贫计划中的重要性

尽管CCT计划在国际扶贫中已取得巨大成功，并受到越来越多国家的欢迎，但对于其制度设计、实施步骤和成效等环节，仍存在着大量争论。对早期第一代CCT计划，人们更多关注计划的条件确定、适用人群、进入规则、待遇水平、支付系统的有效性以及监督实施和效果评估等问题。随着CCT计划的广泛推开，一个更深层次的问题被提了出来，即项目的退出机制问题：项目提供的现金转移支付待遇是永久性的，还是临时性的?受益期限如何确定?如果是临时性的，那么受益人退出项目的标准是什么，受益人退出后有什么计划跟进，退出的目标究竟为何? 织梦内容管理系统

自2000年以来，国际上对贫困退出的研究逐渐增多。较早的研究集中在美国国际开发署（USAID）实施的食品和营养技术援助项目（The Food and Nutrition Technical Assistance Project，FANTA），联合国针对南部非洲国家的食品安全项目（Southern Africa Food Security Emergency，C-SAFE）等。马西亚斯指出，退出战略（Exit Strategy）是指一项具体计划，描述对贫困地区的援助项目如何撤出，但在撤出的同时不得损害项目目标的实现，以便在未来能使受益对象取得更大的进步；因此退出的核心在于保障项目影响的可持续性，退出之后的活动不能发生偏离。项目退出（Exit）意味着从整个项目领域撤出外部提供的资源（包括实物、人力资源和技术援助等），受益人享受的待遇暂时中止。值得着重指出的是，国际上关于退出战略的研究尤其强调的一点是，退出不等于单纯地催促贫困人口离开项目，项目退出本身并不是目的，它真正的目的在于提高受益人可持续发展的能力。 织梦内容管理系统

CCT计划退出机制中的一个关键问题是退出参考标准的制定，即受益人达到何种条件时可以退出计划。通常退出条件有三类。一是时间限制，有些援助或救济项目设定项目的截止期，项目到期自然结束。例如，接受儿童上学资助的家庭，子女毕业后享受的补贴待遇就会终止。二是绩效评估方法，管理部门通过制定指标评价体系，评估受益家庭的经济社会状况。如果受益家庭的收入水平以及健康、教育、卫生的条件达到一定标准，就可以退出计划。三是基准（Benchmark）效果评价，是指运用一套指标体系，确定退出所需满足的基本条件。虽然有固定期限制的退出战略实施起来相对简便，但很难适用于长期贫困和慢性贫困家庭。对于这些家庭来说，基于结果导向的退出机制更为科学有效。在大多情况下，固定期限退出计划是一种桥梁项目，在受益家庭退出计划时，将其连结到其他一系列社会项目和服务计划。例如，智利的团结计划就是一个例子，它有固定的受益截止期，项目前两年提供收入补贴，随后三年将冻结待遇水平，最后受益人将转到其他社会项目中去。CCT退出计划通常有三种实施方式：一是项目减速（Phasing Down），是指项目活动逐步减少，虽然仍发放待遇，但待遇水平降低，投入资源缩减；二是项目转移（Phasing Over），在受益人满足一定条件时，将其从CCT计划中转出，进入另一个延展性的项目计划，该计划对受益者提供其他资助措施；三是项目退出（Phasing Out），是指受益人最终退出项目，整个计划不再继续实旋。从各国的实施情况看，退出战略通常是以上几种方式的结合，最初实施退出战略时会有一个过渡缓冲期，随后伴之以辅助性的保障项目，最终是项目退出。 织梦好，好织梦

就CCT计划而言，退出战略是一项积极的干预措施，其必要性主要体现在以下几方面。

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第一，建立退出机制是CCT计划本身的目标要求之一。如上所述，CCT计划实施的初衷在于提升贫困家庭的人力资本积累水平，通过家庭收入能力的提高，打破贫困代际传递，实现长期脱贫。在项目实施过程中，单纯的现金救助和消费补贴并不是最终目的，而是一种过渡性手段，实现家庭的长期脱贫和可持续发展才是最终目标。

第二，财政条件的限制。CCT计划的转移支付主要来自于国家财政资源，预算约束限定了受益群体的规模和待遇水平。只有老的受益成员退出，才能为新的贫困家庭进入带来机会。从拉美地区实施CCT计划的情况看，大部分出现了项目受益家庭规模不断扩张的局面，目前的受益人口数量已接近于贫困人口总量，在某些国家CCT计划参与人口总量甚至超过了贫困人口规模，说明了项目管理上的纰漏，“只进不出”造成受益人群“挤压”，影响到项目的公信力。 内容来自dedecms

第三，激励劳动力市场参与。福利制度设计的一个重要出发点是，如何减少福利对劳动参与的负面激励，造成“养懒汉”现象。CCT计划同样不例外，相对于无附加条件的福利项目，CCT计划更加强调受益人作为需求方的能动性和参加就业的意愿。建立退出机制是引导受益人预期，激励其增加劳动参与，提高收入水平的必要措施，也是预防受益人长期停留在计划之中，形成福利依赖性的必然要求。对拉美地区CCT计划的研究表明，部分国家的CCT计划已对正规就业带来负面影响。例如，在乌拉圭和厄瓜多尔两国，出现了CCT计划的受益者（尤其是妇女群体）从正规就业向非正规就业转移的趋势，说明受益人参加CCT计划后就业决策确实受到了一定程度的影响。其中的主要原因在于：如果CCT待遇的获得条件与就业没有直接关联，那么项目仅能带来单纯的收入替代效应；在这种情况下，那些处于失业状态或收入居于项目资格线边缘的群体，可能会减少劳动参与，以获得项目待遇。为此，许多国家开始采取预防措施，将CCT计划与积极的劳动力市场政策进行连接，以提高劳动力市场参与。 内容来自dedecms

拉美国家CCT计划退出机制的主要做法

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拉美地区是CCT计划的发源地，虽然在近20年的实践中已积累起丰富的运作经验，但直到最近几年才将建立退出机制提上议程，其中有两个最基本的问题：一是受益人资格的重新认证过程；二是退出过程的收入干预措施。

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（一）受益人资格的重新认证程序

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重新认证（Recertification）程序（以下简称“重认程序”）是指对受益人的资格进行重新评估和再次确认的过程。随着CCT项目的实施，受益家庭的收入条件会不断发生变化，项目管理者需要运用一定的甄别机制筛选已脱贫的家庭，并为仍处在贫困线以下的家庭重新颁发资格认证。因此，重新认证是退出战略的前提，是CCT项目走向精准化管理的一个前提。一般说来，对于慢性贫困或赤贫家庭，进行资格重认的频率要低一些；而对于中度贫困或临时性贫困的家庭，再认证过程就要频繁一些。传统上在拉美地区，除巴西外，真正实施资格重认过程的国家并不多，虽然少数国家已着手这项工作，但大部分国家尚未出台有效、透明的资格重认程序。表2提供了拉美13个国家实施重新认证程序的基本情况。

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拉美国家未开展重新认证程序的CCT项目有两类情况：一类是项目有固定的结束期，无需进行重新认证，受益人到期即退出计划，如表2中所示的智利以及特立尼达和多巴哥两国。在这种情况下，CCT通常被看作是一种短期的干预措施，或作为全国长期性扶贫政策中的一个组成部分。值得说明的是，有固定退出期的计划更适用于普享型福利补贴项目，例如针对全国儿童开展的国家教育补贴和医疗服务项目，通常是有固定期的；第二类情况是有些项目的结束期是开放式的，也就是说一旦加入CCT计划，只要家庭有符合条件的目标人群，就可持续参加计划，也就是说项目没有固定期的退出要求。这样的例子包括阿根廷、秘鲁和洪都拉斯等国家。但从现实情况看，这三个国家也正在考虑在计划中引入重新评估受益人资格的程序。 本文来自织梦

实施再认证程序的拉美国家包括巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、多米尼加共和国、厄瓜多尔、萨尔瓦多、牙买加等，表2说明了这些国家实施重新认证程序的机构、频率和方式等情况，以下展开进行说明。 织梦好，好织梦

机构安排。一般来说，负责CCT项目初始进入资格认定的机构也同时负责重认程序。在墨西哥和牙买加两国，重认程序本身就是CCT项目计划实施的一部分。而在其他一些国家（例如巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、多米尼加共和国等），重认程序的职责则由获得授权的外部机构执行，这些机构同时负责其他一些社会项目的管理，将CCT项目进行统一管理有利于节省成本。 织梦好，好织梦

评估机制。大部分国家运用统一的评分体系，评估家庭的社会经济状况，以重新确定受益人的资格条件。评估方法有家计调查（Mean Test）或代理家计调查（Proxy Mean Test，简称PMT）两类。在PMT模式下，管理机构通常不直接进入家庭进行调查，而是运用一系列经济收入、消费或资产等替代性指标对家庭状况进行评估。家庭收入评估体系所采用的评分公式需定期进行更新，以反映家庭资产、人口结构和贫困状况的变化。例如，在哥伦比亚和厄瓜多尔两国，2013年就对评估公式进行了重新修订。 dedecms.com

认证频率。不同国家CCT计划进行重认程序的频率有很大差别。在巴西，家庭补贴计划每隔两年对家庭状况进行一次审查；而在墨西哥，繁荣计划的认证频率则长达八年；在萨尔瓦多，社区团结计划每隔十年才对目标群体进行一次调整，即在新一期人口普查时开展评审。值得说明的是，大部分国家CCT计划的再认证程序在执行中都存在着时间延误问题，经常得不到如期执行。

认证程序。对管理机构来说，重认程序是一个复杂的过程。拉美国家采用的认证方法有两类。一是通过家访，了解家庭状况；二是要求受益人前往CCT项目管理办公室，更新家庭记录。第一种方式的实施成本较高，但更有利于准确地了解目标对象的家庭状况，大多数拉美国家采用这种方法。第二种方法仅在巴西使用，资格重认的责任由受益家庭自己承担。巴西的家庭补贴计划由国家社会发展与反饥饿部（Minist6rio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome，MDS）负责管理，要求受益家庭每隔两年到地方性的项目注册处（称为统一注册处，Cadastro Unico）申报家庭状况，如果家庭不去申报，就会被取消受益资格。巴西第二大国有银行（CAIXA Econ6mica Federal）建有统一的管理数据库，记录关于家庭的人口、收入、住址、教育和就业等方面的信息，这些信息被用作筛选家庭津贴计划资格的基准条件。值得指出的是，家庭自我申报方式面临的一个问题是漏选，某些边缘家庭可能由于种种原因无法前往管理机构进行认证，被排斥在计划之外。因此，选择这种方法时，通常应辅助以相应的补救机制，包括社会工作者入户调查等。

重认结果的处理策略。家庭经过资格再评估后，面临两个结果：其一是如满足条件退出计划；其二是重新获得资格认证，继续保留在计划之内。需要指出的是，对低收入群体的鉴定标准是一个动态过程，通常退出时的收入门槛要比进入计划时的资格线高一些。从拉美国家的实施情况看，实际退出CCT项目的人口比例并不高。例如，在墨西哥，2012年机会计划对大约100万个受益家庭（占总数的六分之一）进行了资格重认，其中有18％的家庭因脱贫而退出计划；另外，6％家庭因不再有受益成员（包括儿童、22岁以下青年和育龄妇女等）而退出计划；还有16％的人被转移到另一个称为“差异化”（Esquema difereneiado de apoyo，EDA）的方案之中；最终结果是还有60％的家庭经评估后仍停留在机会方案之内。在哥伦比亚的家庭行动计划下（Más Familias en Acción，MAS），2015年在项目过渡期结束后，约有21.8万个家庭退出，仅为全部受益家庭的8％左右。 copyright dedecms

退出的政治成本问题。对于管理部门来讲，扩大CCT计划的覆盖面在政治上是受欢迎的，但让受益人退出项目，必然会面临社会阻力。为此，许多拉美国家CCT项目的退出战略经常会延期实施。例如，哥伦比亚的家庭行动（SISBE）项目原计划为每两年进行一次资格重认，由于来自社会反对的阻力，间隔期被延长到了三年，最初的实施年份也由2011年推迟到2013年。在哥斯达黎加，尽管进步计划（Avancemos）提出了资格重认的要求，但事实上如果家庭未加入再评估程序，仍然不会退出计划。关系到CCT计划实施成本的另一个问题是，退出项目的家庭再次遭遇家庭状况变差时，是否允许其重新加入项目。在这方面，拉美国家大都放开了重新注册程序，允许家庭重新申请加入计划，但通常会有一个等待期限要求。在厄瓜多尔等待期为五年，哥伦比亚为四年，在巴西家庭津贴计划下，如果那些自愿退出计划的家庭在随后三年内收入恶化，可重新申请享受计划待遇。为了降低政治成本，大多数拉美国家采取了渐进式的退出战略：一是提供CCT计划退出的过渡方案，给家庭以退出缓冲期；二是将退出家庭连接到其他社会项目，包括一些收入干预项目，以提高贫困家庭的收入水平。 dedecms.com

（二）退出过程中的收入干预措施

CCT计划并不是单纯的福利项目。纯福利性项目倾向于提供临时的收入扶持，帮助家庭应对外部冲击（例如经济危机或自然灾害）引起的临时贫困现象。CCT计划的目标在于长期脱贫，其退出战略能否成功有两个关键环节：一是贫困者退出项目时是否具备了脱贫条件，二是退出后是否有能力获得持续性的收入，维持脱贫状态，走向更高的生活水准。因此，退出后的收入干预（Income Intervention）措施是非常重要的，许多拉美国家为此建立了连接CCT项目的收入创造（Income Generation）计划。这些干预措施可作为CCT的平行战略提出，在受益人临近退出CCT计划时实施；也可以在退出CCT计划后实施，作为跟进的收入干预措施。基于受益人的就业形态，干预措施分为工资就业（Wage Employment）收入干预和自雇就业（Self Employed）收入干预两大类。前者包括资产转移、创业、小额贷款等措施，而后者主要包括培训和劳务中介服务等。

表3说明了拉美国家针对自雇就业者采取的收入干预措施情况，干预项目主要包括就业培训、技术援助、小额信贷、创业启动补助和生产资本（如种子、化肥和家畜）支持等。在巴西、萨尔瓦多和墨西哥三国，还为小生产者（例如工匠和农民）提供了与当地市场对接的服务项目。在过去20多年中，拉美就业市场的一大特点是非正规就业部门快速上升，正式部门就业增长缓慢。就CCT计划的参加人而言，从事正规就业的比例就更低了。从实施效果看，尽管这些国家都试图将CCT计划与各类收入干预项目连接起来，但受益人参与这些项目的比率并不高。对发展中国家的已有研究表明，针对自雇者的收入干预措施对促进青年人创业有一定积极影响，然而，在创建企业、扩大生产和增收方面，并未带来明显成效。 dedecms.com

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针对工资就业者的收入干预措施主要包括课堂培训（技术和软技能）、岗位培训和劳动中介服务以及对雇主的奖励措施等，其重点针对的人群是青少年、青年失业人员或半失业的成年人，目标在于提高这部分人群找工作的概率或改善工作质量。在各类干预措施中，教育培训是针对CCT受益人最为普遍的一类，这些培训计划主要集中在城市地区（见表4）。例如，巴西的国家技术和就业培训项目（Programa Nacional de Acesso AO Ensino TECNICO Emprego，PRONATEC），对家庭津贴计划的受益人提供培训，参加者为中学教育水平之下的人口。牙买加的走向工作计划，则对中青年和成年人提供知识补习教育（识字和算术技能）。这些培训项目的持续期为几周到两年不等，有些项目还提供结业证书。从实施效果看，在拉美国家培训计划对提升就业和劳动收入有一定影响，但并不显著。女性和青年群体受益较多，他们通过培训找到工作后，收入水平会有较大幅度提升。已有的研究结论表明，岗位技术培训效果要比课堂教育更为有效。

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为了改变CCT计划收入干预措施覆盖面窄、连接机制松散的问题，许多拉美国家正在出台一些新的举措，以增强收入干预措施的效力，其内容主要包括以下三方面。

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一是建立机构间的合作协议。为建立CCT计划与其他收入干预计划之间的联系，许多国家出台了管理部门之间的合作协议，政府部门之间共享CCT受益人的名单及项目服务等方面的信息，共同参与项目管理。例如在墨西哥，为实现CCT计划（机会方案）与收入干预（Prospera）计划的对接，政府对收入干预项目的实施程序进行了再修订，避免同一群体重复享受CCT计划和其他社会项目的现金补贴。

二是引入社会工作者。部分拉美国家雇佣社会工作者，参与CCT受益人的收入干预项目管理。例如表3中所示的智利家庭公平计划和哥伦比亚的红色团结计划，都是针对CCT计划赤贫家庭的收入扶持项目，社会工作者和受益家庭共同协商制定脱贫计划，家庭参加就业培训时，可获得一定的奖金奖励。

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三是采取一定的财务奖励措施。在智利、哥伦比亚和牙买加等少部分国家，已开始研究运用财务奖励和惩罚措施，促进CCT计划受益人参与收入干预项目。例如，在哥伦比亚，现金奖励与受益人参加培训课程的多少挂钩，受益人参加培训时，每月最多可获得153美元补助。在智利的家庭公平收入计划下，奖金与找工作结果挂钩，低收入的弱势家庭妇女可以申请一个为期四年的债券（Bono al Trabajo de la Mujer）），其后只有保持工作状态才能获得项目奖励。

（三）退出计划的实施难点 内容来自dedecms

贫困是一个复杂的社会现象，它与经济增长、就业机会和社会环境等方面的诸多因素联系在一起。尤其是对于慢性贫困家庭来讲，脱贫是一个长期过程。CCT计划的主要目标在于通过现金补贴的供给带来需求方激励，提升受益家庭的教育和健康水平以及收入能力。对于退出计划的家庭而言，有两个重要的问题值得关注。一是退出后是否继续有能力维持基本的生活水准。假如这些家庭收入的恢复是临时性的，遇到经济危机、失业等情况时，还有可能再次陷入贫困状态。二是是否具备了相应的人力资本积累水平，实现长期的收入稳定。尤其是对于那些有儿童的家庭而言，在失去现金补贴激励的情况下，家庭户主能否维持儿童的健康和营养状况，保障他们持续上学，这是非常重要的。从实施效果看，大多拉美国家CCT计划在短期内的减贫效果有限，指望贫困家庭在几年内退出是不现实的。墨西哥的机会方案就是这方面的典型案例。 copyright dedecms

墨西哥的机会计划是世界最著名的CCT方案之一，它的设计、实施和评估体系曾为许多国家提供了学习经验。该计划创建于1997年，主要针对赤贫家庭，提供的待遇补贴项目主要包括：食品消费，儿童卫生和营养补贴，对孕妇和哺乳期妇女的补贴，初级保健服务，各个学龄段的奖学金，以及对老年人的现金转移支付等。对受益人的要求条件包括参加健康和教育讲座、接受体检和上学考勤等。机会方案从偏远农村地区最先开始，后来扩展到墨西哥全国的农村和城市大部分地区。到2008年时，大约覆盖了约500万个城市地区的赤贫家庭。该项目最初设计时已考虑到了待遇的持续期问题，规定只要家庭符合受益资格，就可保留在计划内，保留期限视对家庭的社会经济状况评估结果而定。项目每三年要进行一次评估，如果受益家庭的月收入水平超过退出资格线（即最初进入项目时设定的收入门槛线再加上一个定额的食品消费量），他们就会被转移到另一个待遇水平削减的减贫计划（Differentiated Scheme，称为“削减计划”）中去。该计划的补贴待遇额等于之前CCT项目下的待遇额减去食品消费和助学金等项目，其前提是假定这些家庭已有能力支付这些消费项目。削减计划的期限为三年，随后家庭将彻底退出扶贫项目。到2003年项目实施六年后，开始有第一批家庭转出CCT计划，对项目退出的基本评估情况如下。一是贫困家庭达到退出门槛是一个长期过程。机会方案实施三年后，98％的家庭达不到上述退出门槛；六年后，仅有20％家庭超过该门槛。二是从被转移到“削减计划”的家庭情况看，仅少部分家庭可以应对项目待遇水平的下降，大部分赤贫家庭将被迫减少基本的食品消费，同时出现了儿童入学率降低的情况。这部分家庭通常为弱势家庭：有老年人或病人等弱势群体，赡养负担较重，也有一部分新从农村转移到城市的家庭出现了类似情况。三是在那些达到退出门槛的家庭中，有42％收入水平面临重新降到资格线以下的可能性，仅有4％的家庭维持在资格线以上。 copyright dedecms

上述结果充分说明了墨西哥存在的慢性贫困以及贫困家庭的高度脆弱性。为此，墨西哥政府不得不重新调整机会方案的退出规则，在2006-2008年期间做出了以下调整。一是将机会方案第一次评估的时间从第三年延长到了第六年。如果家庭超过重估的收入线，他们将被转移到另一个为期六年的计划中去，总计12年后才退出扶贫计划；二是对农村和城市家庭实施同样的退出时间限制；三是老年家庭免于退出规则；四是当退出计划的成员收入条件恶化时，他们可重新申请回归计划；五是对于那些在第一次评估时未达到退出条件的家庭，在第八年和第九年时要进行再次评估，如达到评估标准，就要转到一个为期三年的补贴计划中去，之后退出计划。到2008年时，机会计划中约有20万个家庭（占受益家庭总量的4％）转到削减计划中去，完全实现脱贫退出的家庭比例则更低一些。

墨西哥的经验充分说明了脱贫的长期性，基本的两个教训是：一是不应仅用贫困线指标来衡量退出标准，还应更多地应用人力资本指标，衡量家庭的健康状况和收入能力；第二，退出项目仅意味着家庭在某个时点上不再贫困，但并不代表着已永远脱贫。尤其是在拉美地区，经济和就业的不稳定通常会带来家庭重返贫困的风险。 织梦好，好织梦

“福利到工作”：来自发达国家的扶贫退出经验

自20世纪末以来，退出机制在国际扶贫中得到了越来越多的重视。CCT计划主要运用于发展中国家。而在发达国家，减贫政策一个广泛应用的策略则是“福利到工作”（Welfare to Work，以下简称WTW）战略，它指的是贫困人口从享受福利待遇状态转型走向工作就业状态的转化过程。WTW战略最早开创于1996年美国的福利改革，当时克林顿政府出台“个人责任与工作机会法案”（Personal Responsibility and Work Opportunity Act，PRWOA），将传统的儿童家庭援助计划（AFDC）改革为家庭临时援助计划（The Temporary Assistance for Needy Families，TANF）。TANF计划是一个临时性的家庭收入支持计划，待遇连续领取期最长不得超过六个月，累计领取期不超过五年，一项主要的资格条件是个人必须就业（工作第一）或参加人力资本开发方案（包括基本的数学和阅读技能培训以及在职学习）等。许多经合组织（OECD）国家已实施了WTW计划（例如在英国、澳大利亚和大部分欧洲大陆国家）。这些国家实施“福利到工作”战略的改革压力主要来自两个方面，一是降低国家的福利财政负担；二是缓解社会长期的高失业率现象。WTW项目的参加者一般为失业的贫困家庭，不包括享受失业保险待遇的人员，受益者获得的现金转移支付额取决于年龄、性别和家庭儿童人数等因素。在部分国家，受益人参加就业后可获得所得税抵免优惠。例如，美国的收入所得税抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）是实施WTW战略的一个辅助计划，低收入家庭在参加工作挣得收入后，可以获得一定数额的所得税返还，在一定收入标准之下，收入越高，税收返还越多，目标在于增强就业参与激励。

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收入干预措施是WTW设计中的核心环节，在发达国家主要有两类干预策略。一是“工作第一”策略，即受益人退出福利计划后即刻加入工作，干预项目将受益人的技能与劳动力市场上的空缺职位进行匹配，仅对那些难找到工作的低技能工人提供些技术和软技能培训。“工作第一”计划强调找工作的责任在于个人，政府较少采用积极的劳动力市场政策。典型的国家同样为美国，2002年在TANF计划的联邦拨款中，60％的资源用在了“工作第一”计划中。二是人力资本开发策略，欧洲大陆国家多采用这种方式，在劳动力参加工作前给予相应的技能培训活动。例如在德国，WTW受益人必须参加强制性的工作培训；在荷兰，WTW计划改革后，创建了一批新的就业和收入培训中心，私人培训机构对非熟练工人提供培训，并根据培训人找到工作的结果获得政府付给的培训费收入。 织梦好，好织梦

从实施效果看，WTW计划对于增加劳动参与和减贫的效果是显著的。例如，对美国TANF计划实施效果的评估发现，2002年50％的受益人找到了工作，两年之后，参加工作者贫困发生率要明显低于未参加工作者。此外，WTW计划还有利于降低对福利项目的长期依赖性。例如，荷兰在经过WTW计划的改革后，2004年退出福利项目的人数比例增加了一倍；在德国，退出福利项目的就业人员由2％上升到18％。从两类收入干预措施实施效果的比较情况看，“工作第一”策略比培训策略带来的影响更大。例如，格林伯格和罗宾斯2010年收集了21个美国“工作第一”项目的样本数据，发现TANF项目受益人的就业率平均提高了2.6个百分点。 织梦好，好织梦

CCT计划的退出机制也是由一个福利转向工作的过程。来自发达国家WTW的经验表明，工作才是最大的“福利”，才是脱贫的根本途径。相比发展中国家的CCT退出战略，发达国家的WTW计划是一种更为积极的扶贫战略，从中发展中国家可以汲取以下有益经验。 织梦好，好织梦

第一，CCT计划的附加条件更多地是将待遇资格与家庭参加教育、健康卫生等条件相联系，而发达国家的WTW计划更加强调基于劳动力市场结果的干预措施，其对于提升家庭就业质量和收入水平的效果更为直接明显。诚然，在许多发展中国家，尤其是在拉美和非洲等地区，存在着基础教育水平低和卫生健康设施差等突出问题，因此，更加需要教育和健康方面的福利项目投入。但是，与就业和收入相关联的干预措施更应得到重视。一方面，发展中国家的财政资源有限，福利政策应避免发达国家的福利依赖症；另一方面发展中国家更应强调积极的劳动力市场政策，以适应就业市场的非正规化、全球化和流动性日益加强等特点。 copyright dedecms

第二，来自发达国家WTW运作的经验表明，“工作第一”策略要比人力资本培训策略更为有效。在发达国家，家庭贫困通常与失业现象联系在一起；而在发展中国家则存在着大量低水平就业带来的贫困问题，即工作不足和稳定性差带来的贫困问题。因此，发展中国家在运用CCT计划时，一方面应更加重视劳动力市场的直接介入和工作培训，改善低收入者的就业能力，另一方面可以适度考虑最低工资、失业保险等收入保障措施。 内容来自dedecms

第三，WTW计划的收入干预措施广泛运用了“基于绩效的付费方式”（Pay for Success），例如，政府可以购买私人培训机构提供的培训服务，但只有参加培训者找到工作后，才按照就业结果进行付费。相比拉美国家CCT计划所采取单纯的职业培训项目，这种方式对就业促进的效果更为明显。

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第四，发展中国家在学习发达国家WTW计划的经验时，需要注意的一点是，WTW计划有效实施的前提是经济发展和就业创造。如果经济发展无法带来更多的就业机会，不能过高奢望退出战略能够带来多大收益。因此，在运用CCT计划时，除了加强福利项目和劳动力市场之间的联系外，还应采取综合性的经济社会改革措施，为贫困人口创造更多更好的就业机会。

主要结论及其对中国的启示 dedecms.com

2016年4月，国务院出台《关于建立贫困退出机制的意见》指出：“要建立严格、规范、透明的贫困退出机制，促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出，确保如期实现脱贫攻坚目标。”如何建立健全退出机制将是扶贫工作的重中之重。来自发展中国家扶贫的经验表明：减贫是一个复杂过程，贫困退出的真正目标在于长期脱贫，而不仅仅是退出项目；一方面退出中的资格重新认证非常重要，另一方面退出后的收入干预措施需要跟进建立。从国际扶贫退出经验中，可以得到以下几点经验启示。

第一，真正理解贫困退出的含义在于长期脱贫。在国际扶贫中，退出机制的真正含义在于退出贫困而非退出项目。拉美国家的经验表明，脱贫是一个长期复杂的过程，尤其对于慢性贫困和赤贫家庭，短期内达到退出门槛并不意味着长期脱贫。当前，中国已提出至2020年的脱贫目标，这个目标应该指的是“扶贫项目的退出”，即首先实现消除贫困县、贫困村等方面的阶段性目标；而全部贫困人口的脱贫则需要一个长期过程，应充分做好2020年后应对贫困工作的准备。

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第二，扶贫项目退出后的收入干预措施尤为重要。出于预算约束和管理绩效的考虑，有必要设定扶贫项目退出的门槛线。退出项目仅是第一步，更重要的是要有后期持续性的收入干预措施：收入扶持、就业培训、创业辅助和生产信贷等计划。拉美国家的CCT计划针对工资就业者和自雇者采取了不同的收入干预策略，发达国家更多运用“福利到工作”的干预策略。这些都值得中国借鉴：扶贫项目在终止过程中应留出缓冲期，一定时期内保持国家原有扶持政策不变，支持力度不减；项目终止后，应有后续的综合性收入干预措施，确保实现长期脱贫。

第三，贫困退出应着重强调需求方管理。从贫困的退出路径看有一个渐进式的转型过程。前期扶贫项目的主要作用体现在生活救助、收入扶持和建立人力资本积累方面，消除制约贫困家庭发展的外部负面约束；等贫困家庭资本积累（收入和人力等）达到一定阶段后，扶贫措施将产生正向外部效应，成为脱贫的能动因素。长期看，扶贫有一个成本效率的社会基准考虑，只有贫困家庭自身发展起来了，才能提升社会整体的减贫效率。因此，退出机制应着重强调需求方管理，从制约贫困家庭发展的条件和实际需求出发，因人制宜出台针对性干预措施。 copyright dedecms

第四，贫困退出是一个社会经济系统工程。迄今为止，发展中国家贫困退出机制得到良好应用的案例并不多，大部分尚处于实施退出战略的初步阶段，退出人口仍为少数。由于存在退出标准确立、资格重新认证、财政资源约束以及政治成本等难题，退出战略的实施并不顺利。退出机制的设计实施是一个复杂程序，这一点应在中国制定至2020年的扶贫退出战略中得到高度重视。从更高层面看，贫困退出战略不仅是社会保护体系的一部分，更是整个经济社会政策的一部分，贫困问题的解决取决于包容性经济增长、就业机会增多、生产环境、基础设施以及便利的金融信贷支持等方面的一系列条件，需要一揽子的整体设计方案。来自发达国家的经验表明，就业是解决贫困问题的最基本途径，“福利到工作”才是摆脱长期贫困的根本手段。

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[1]根据世界银行的定义，社会安全网是指针对贫困或弱势家庭的非缴费型社会救助项目，按照现金与实物待遇以及有无附加支付条件的两类标准划分，社会安全网项目可划分为有条件现金转移支付计划、无条件现金转移计划（Unconditional Conditional Cash Transfer programs，UCTs），有条件实物转移支付（Conditional in-kind transfers）和无条件实物转移支付（Unconditional in-kind transfers）四大类。2014年全球共有19亿人从社会安全网计划中受益，在统计的145个发展中国家（经济体）中，社会救助项目有587个。参见：World Bank，The State of Social Safety Nets 2015,http：//documents.worldbank.org/curated/en/2015/07/24741765/state-social-safety-nets-201512016-08-01]。 内容来自dedecms