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2016年11月24日—30日，中央党校中青班调研组一行在四川省巴中、达州两市，围绕精准扶贫和金融扶贫，进行了深入的社会调研。调研组深入大山深处的贫困农户、种养殖基地、龙头企业、建设工地，全面了解了当地的扶贫攻坚工作，进一步增强了扶贫攻坚的政治意识、忧患意识、责任意识和机遇意识，并促成了中车集团与达州市政府签订了战略合作协议。

一、四川省巴中市、达州市扶贫攻坚和金融扶贫的探索与成效

巴中市、达州市绝对贫困人口分别为31.83万人、49.85万人，贫困发生率10.5％、9.2％。致贫的主要因素有因病、缺技术、因残特别是外出务工致残后返乡、因子女上学、缺劳动力、缺资金等。贫困户脱贫标准为人均纯收入超过贫困线，有吃穿保障、有安全住房、有基本医疗、有基本教育、有安全饮用水、有生活用电、有电视。

在党中央扶贫攻坚的号令下，四川省委省政府做出了“集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定”及其十个专项方案。巴中和达州市党政领导、市场主体、金融机构、定点帮扶单位、基层干部和驻村干部、贫困户和广大农民正积极投身于精准扶贫开发。 本文来自织梦

构建了扶贫攻坚和精准扶贫工作机制。巴中、达州分别制定了脱贫攻坚规划和若干扶贫专项方案。实现了“扶贫对象、扶贫项目、扶贫资金使用、扶贫措施、驻村帮扶、脱贫成效”精准落实。

有效探索了扶贫攻坚和精准扶贫新方式、新办法。巴中市创新建立了“建档立卡贫困户收支登记簿”和脱贫攻坚指挥中心及精准扶贫数字管理系统，探索了全要素扶贫资源整合投入机制，出台了“统筹整合使用财政涉农资金管理办法”，统筹规模55亿元。达州市率先建立扶贫开发专项基金、产业扶贫信贷基金、农产品深加工风险共担基金共11.72亿元。

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形成了地方经济增长与精准扶贫的良性循环格局。巴中、达州市主动推进经济转型发展，2016年前三季度GDP分别增长7.5％和7.3％，财政收入保持良性增长，固定资产投资增长较快。开工建设红鱼洞水库，加快巴中机场、光雾山旅游景区、巴中到陕西高速公路建设进度。

金融扶贫支撑作用明显。巴中市、达州市金融部门充分发挥金融服务的支撑作用，全力推进金融扶贫工作。信贷投放增量倾斜，信贷增速高于平均贷款增速。人民银行充分利用扶贫再贷款鼓励商业银行发放扶贫贷款。开行、农发行提供了易地搬迁贷款支持，巴中市2016年已经获得40亿元。全面开展了扶贫小额贷款发放工作，对建档立卡贫困户进行了信用评级，并根据不同信用等级发放1—5万元不等的财政贴息贷款，巴中市2016年已经发放5.6亿元，达州市发放4.8亿元。商业银行还加大了对巴中和达州市交通、水利、电网、旅游、能源、城市基础设施建设、产业发展、个人消费的融资服务。 本文来自织梦

社会扶贫初见成效。巴中、达州市非常重视利用社会资源特别是定点扶贫单位的扶贫功能。21年来，中国工商银行总行定点扶贫巴中市的南江县、通江县和达州市的万源市，采取了一系列扶贫措施，开展教育、卫生、饮水安全、贫困学生救助等系列活动，树立了良好形象。达州市开展了“百企帮百贫困村”行动。

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2016年以来，巴中、达州市加强了农村宽带建设和电子商务服务站建设，扶贫工作信息化水平进一步提升，贫困村道路硬化、农村电网和广电网、水利设施建设、集中移民易地搬迁、农村义务教育、卫生事业、饮水安全、医疗保障和救助、低保政策落实、农业保障保险等相关扶贫事业推进有序有力，基层干部特别是驻村第一书记表现了责任担当，展现了优秀的干部形象。 copyright dedecms

二、当前精准扶贫与金融扶贫的主要难点、热点问题

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（一）关于精准扶贫方面的问题 本文来自织梦

专项扶贫资金用途限制与统筹必要性的矛盾。据调研反映，目前市级财政与扶贫主管部门每年得到用于扶贫和涉农资金、项目有十个以上类型，每个专项都有项目、条件以及用途等附加限制性约束，同时要求地方提供配套资金支持。由于地方政府了解当地扶贫和涉农项目、资金使用的有效性和针对性，深感有统一规划、统筹使用、提高资金脱贫攻坚效能的必要性和紧迫性，但这又往往会与专项资金安排和相关部门规定与约束、后续绩效评估产生矛盾。

易地搬迁重建集中安置问题。调研中我们了解到，目前基层地方政府按照精准扶贫要求，对需要易地搬迁重建和贫困户危房改造的项目推进力度较大。但是，实施中遇到了几个突出问题：一是资金保障问题。二是虽然基层严格执行了人均建筑面积不超过25平方米的硬性规定，但是，普遍反映，这个面积标准没有包括其附属设施需要（如农机具储存、必要养殖副业需要等）的建筑面积。三是农村危房改造与集中搬迁重建的国家补助标准差异明显，社保兜底标准、医疗报销标准等政策设计存在缺陷，局部出现了新的矛盾。 本文来自织梦

如何通过产业扶贫保持脱贫持续性问题。调研中发现，目前贫困户中因为缺资金、缺技能致贫的占比不高，相反因病因残因学致贫比例高。金融机构根据不同信用等级，发放1—5万元不等的小额信用贷款或者其他商业银行创业贷款，帮助部分贫困户发展特色种植业如辣椒、中药材，特色养殖业如黄羊、巴山土猪等，特色旅游业如农家乐等。这些贫困户收入增长的稳定性往往取决于与之相关联的核心龙头企业的市场拓展能力和经营稳定性、成长性，加之在一个贫困地区具有明显的同质趋势，因此，产业扶贫的贫困户脱贫隐含脆弱性风险。

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如何实现扶贫与扶志、扶智结合问题。尽管提出了“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”的扶贫攻坚目标，贫困人口也都发自内心感激党和政府的关怀，但是，由于绝对贫困人口量大且成片区分布、致贫原因多种多样、创业与就业技能差距明显，地方政府在进一步激发贫困人口自身脱贫愿望、增强创业与就业能力上还有许多工作要做，贫困人口的奋斗精神、主动性、生产技能会明显影响脱贫成效以及是否会返贫，也会影响是否能阻隔贫困的代际传递。

（二）关于连片贫困地区经济发展方面的问题 dedecms.com

巴中、达州市都位于川陕渝鄂交界地区，都没有纳入各自省市的发展重点；交通建设与投入严重滞后，巴中市、达州市目前还没有实现县县通高速公路，农村路网建设等级低、通行效率低；巴中目前没有高速铁路规划，品牌旅游资源得不到有效开发；尽管达州具备一定的工业基础，但是优质龙头企业少，目前仅一个上市公司，工业结构偏传统产业。巴中市基本没有现代工业体系。达州、巴中市人均GDP水平低，财政支出主要靠上级转移支付，约占80％，是典型的“输血式”财政，财政收入脆弱。与此同时，地方债务负担重，主要是各类工程欠款、地方商业银行贷款、政策性银行贷款，特别是农村路网建设、安全饮水建设、城市基础设施建设等方面的历史债务负担沉重。 本文来自织梦

（三）关于金融扶贫方面的问题

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调研中深感金融机构在金融扶贫中表现了良好的社会责任，对贫困地区经济建设与精准扶贫的支撑作用在逐渐显现。但是，我们也感到存在较为明显的问题。

政策性银行金融扶贫作用发挥空间还很大。贫困人口易地搬迁建设、农村水利建设、广电网、电网建设、公路网建设、集镇基础设施建设、县城基础设施建设等方面，急需国家开发银行和农业发展银行给予强力信贷支持。

涉农商业银行对农村产业发展和精准脱贫的金融扶持力度明显不够。农业银行、邮储银行和农村商业银行体系（含农信社）对贫困户小额信用贷款落实力度不够，支持精准脱贫的成效还有很大的提升空间，扎根农村、服务农业农民的金融服务意识与能力还需增强。

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非涉农的商业银行对县域金融服务特别是农村金融和精准脱贫的金融支持需要进一步提升。工行、建行、中行、交行和其他国有商业银行参与金融扶贫的力度与强度还有待进一步提高，相关金融支持手段、渠道、产品创新力度不强。 dedecms.com

金融服务制度与产品设计问题。商业银行针对农村经济和精准扶贫的金融产品、信贷标准、业务流程、审批效率、风险管控措施、激励机制与问责认定、渠道与网络建设、人才队伍建设等存在明显差距，急需迅速调整与优化，否则会严重影响金融扶贫成效。

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金融监管协调性较弱，连片贫困区金融供给严重不足。两个城市的贷存比明显偏低，G D P与社会融资存量之比明显偏低，金融渗透度弱。证券市场融资与股权融资、各类债券融资、租赁融资以及其他多层次金融市场融资占比相当低，有的还没有实现“零”的突破。 织梦内容管理系统

三、关于精准扶贫和金融扶贫的若干对策建议

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（一）关于巴中、达州市连片贫困区经济建设问题的对策建议

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在两市试点农村财产权制度改革，建立一系列农村经济要素的交易体系，让连片贫困区农民成为有产者，有效转移农业经营风险。迅速试点建立区域性（以省为单位最好）的农村宅基地转让交易系统，探索实施城市居民与农村居民合建模式完成农村危房改造。迅速建立贫困地区与经济富裕城市（跨省、跨市）的农村宅基地土地增减挂钩交易系统，构建土地增减挂钩土地级差收益资金+易地搬迁重建+金融扶贫+贫困户脱贫的特殊模式。试点农村土地承包经营权的转让交易体系，开展农村宅基地与住房抵押试点。构建规范、高效的以省为单位的林权交易系统以及伴生的碳排放吸收交易系统。实施连片贫困区荒地、地产土地以及各类废弃土地再利用的产权制度与交易制度。建立规范的各类主要农产品期货交易体系，构建稳健和风险对冲的农产品价格环境。

强力加大连片贫困地区交通与水利建设投入。建议国家有关部门和四川省加快南充至巴中高速铁路规划与建设，加快成都一南充一达州一万州高速铁路规划与建设。建议尽早开工建设巴中一万源高速公路建设，加快巴中汉中高速公路建设进度。加快巴中市红鱼洞水库建设，建议将达州万源市鲜家湾大型水库列入国家规划。建议使用政策性贷款和使用特别国债等方式迅速加大国家对贫困地区农村二级公路、三级公路路网建设，提升等级，实现高标准的村村通、村社通、村与集中居住区通公路目标，大幅提高补助标准，取消地方配套要求。

结合资源优势，有效发展特色产业，壮大贫困地区经济实力，增强造血机能。建议整合平台重点发展以巴中光雾山、达州巴山大峡谷为主的旅游产业，与优质企业合作发展特色农产品加工业以及优质种养业，利用绿水青山发展健康养老产业。建议达州市提升工业转型升级力度，发挥紧邻重庆的优势，发展一批优质机械、电子加工业和现代物流产业。 内容来自dedecms

（二）关于精准扶贫方面的对策建议 本文来自织梦

优化调整易地搬迁集中重建、农村危房改造财政补贴政策，缓解好利益矛盾；同时建议允许经过审批后优化人均建筑面积管控，充分考虑配套生产附属设施面积。 织梦好，好织梦

进一步加大基层农民的基本医疗、低保兜底覆盖面，充分注意对贫困户各类优惠政策与其他相关人群的政策协调性。

允许基层政府统筹使用各类扶贫资金，以提高统筹效率。

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鼓励社会各种力量共同参与精准扶贫。鼓励大型企业结对扶贫，有效推进产业拉动型扶贫；推进教育、医疗共建扶贫，鼓励名牌大学、医院对口联建、共建医疗与教育；推进电子商务下乡、宽带网络、广电网络、司法环境、农村环境与风貌、美丽乡村等工程同步建设，共同构建扶贫脱贫社会氛围；鼓励社会民间资本、资金通过慈善捐赠与结对帮扶、商品交换、城乡联建共享、权益分享等方式参与扶贫攻坚和美丽乡村建设。 dedecms.com

（三）关于金融扶贫方面的对策建议 dedecms.com

加大对贫困地区的社会融资规模倾斜。建议通过特别金融债等方式迅速加大对扶贫移民搬迁集中建设、农村路网建设、重大水利设施建设、重点和特色集镇建设的政策性项目融资。建议各类大型商业银行积极支持连片贫困地区的高速铁路、公路、清洁能源开发、特色产业发展的信贷支持力度。建议涉农金融机构加大扶贫小额信贷支持和农村产业发展融资支持。加大各类金融创新的融资服务。 本文来自织梦

金融监管部门制定对贫困地区和贫困户、农村金融的特殊政策安排。建议人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管部门制定有关存款准备金、再贷款及其特别优惠利率、金融扶贫贷款利率、信贷条件、贷款风险损失容忍度与贷款拨备覆盖率、问责与考核、资本金约束监管、金融与产品创新审批、各类金融机构准入审批和网点下乡延伸、不良资产处置、资产证券化、发债标准、上市标准、保险收费与保险赔付、风险补偿等一系列特殊政策安排。

商业银行有效改善对贫困地区、贫困户和农村金融的有效金融服务。在坚持商业可持续条件下增强责任意识和机遇意识，把农村金融、县域金融作为转型发展的重点。开发有针对性的融资产品，如结构化项目融资服务（包括股权融资、项目贷款、并购贷款、产业投资基金、金融租赁、资产管理服务、企业债券承销、产业与供应链融资）；跨区域土地增减挂钩融资及政策性银行贷款的搭桥融资、扶贫小额无抵押信用优惠贷款并放宽借款人年龄限制到70岁、小微企业专属金融扶贫贷款：网贷通、经营性物业贷、厂房按揭贷款；创业致富贷、订单仓单融资、联保融资、担保融资、各类权利质押融资、财政搭桥贷款、个人经营性贷款。迅速改善金融服务设施延伸与覆盖：发展线下渠道服务，加大网点建设、自助设备布局、转账POS投放、移动服务车、服务小分队、跨行小额支付体系等，同时发展金融服务的线上渠道（手机银行和网上银行）：电子商务专区、商业银行网络融资服务、网络结算服务、网络惠农理财套餐的理财服务专属。 dedecms.com

构建有利于金融扶贫成效发挥的社会环境。要充分利用扶贫、社保、财政、医疗、教育、税务、司法、公安、民政等部门的信息构建综合化的信息系统，提升金融机构识别与管控风险的能力，有利于提高贫困户贷款获得的可能性和可靠性。鼓励与提倡地方政府与金融机构建立扶贫金融的风险共管、共担机制，建立风险补偿金、保险保障及利用地方基层干部、驻村工作队共管共建的金融扶贫的风险管控机制。建议地方政府建立具备较强融资实力的扶贫平台公司，强化融资功能，提升扶贫攻坚效率。要完善各类登记制度和司法环境建设，不断推进权利与资产处置高效化，有利于金融扶贫的风险处置。构建诚信社会建设，防范和有效打击骗取贷款与保险、骗取贷款财政贴息、故意逃废银行债务的各类非法行为。实施金融扶贫的相关税收与费用优惠及股东权益回报要求特殊安排。增强地方政府运用金融机构和金融工具助推经济发展和精准扶贫的意识与能力。

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