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内容提要：本文通过研究社会保障服务中PPP模式的运行机制，首先总结了PPP模式合作主要方式、运行程序和合作成功的因素；然后梳理了PPP模式在我国社会保障经办服务中的实践状况；最后在总结实践中存在问题的基础上，从行政管理体制、经办管理机制、公共部门与社会资本合作机制、社会保障经办服务定价机制等四个方面提出对策。 本文来自织梦

关键词：社会保障 PPP模式 定价机制

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为落实党的十九大报告中关于社会保障体系建设的要求，着重提高社会保障服务的惠民覆盖基本面，真正实现“惠而不费”，需进一步深化PPP模式在社会保障经办服务领域中的探索和实践。PPP模式应用到社会保障领域，有利于解决政府资金不足的问题，更重要的是通过政府和社会资本的双方合作提高社会保障服务效率。同时，由于PPP模式本身存在的利益平衡、价格均衡和价格生成困境，为PPP模式在社会保障经办服务中的科学合理定价带来困难。因此，需要结合我国社会保障经办服务特征，建立和健全PPP模式下的社会保障经办服务定价机制。本文结合已有经验和相关研究成果，对其展开研究，以期为政府决策提供参考。

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一、相关研究文献评述

随着我国改革开放的不断深化，改革的红利惠及亿万人民群众，社会保障事业有了空前的发展。我国社会保障服务机构不断探索在部分业务环节以PPP模式转移到企业或社会组织承办。然而，学界对社会保障中应用PPP模式的研究相对较少。如白维军、童星（2014）通过对原理论的介绍，对社会保障服务提出了新的理论和体系构建，认为社会保障服务应对不同的地区和人群采取不同的方式来满足各方的需求。郜凯英（2015）在分析了目前我国养老机构服务现状与存在问题的基础上，系统地探索将PPP模式应用于养老机构建设与管理的必要性和可行性，进而探讨了我国养老机构在建设与运营过程中应具体采用的PPP模式。赵欢（2016）以陕西省为研究对象，将PPP模式引入到养老机构的建设中，探讨了PPP养老项目建设方案。

关于社会保障经办等公共服务的研究主要集中在供求机制，监督管理等方面，对于PPP的价格形成及动态调整机制研究相对较少。王爽（2017）基于PPP模式的视角，分析在实践中大病保险是如何协调两者之间的关系，并探索将PPP模式协调两者关系的经验做法运用到我国长期护理保险制度的选择。任志涛和高素侠（2015）根据PPP项目价格上限规制与服务质量的关系，提出建立基于服务质量的价格上限规制模型，并加入质量因子作为重要参照。何寿奎和孙立东（2010）通过对PPP项目服务定价机制的现状研究，提出PPP项目的价格规制应该考虑不同主体的多项因素，进而构建公共项目服务价格形成机制。吴槐庆和赵全新（2016）通过PPP模式下公共产品或服务的定价模型，结合政府支付、使用者支付等具体的费用支付机制，提出建立PPP模式下公共产品定价机制与财政补贴协调机制的关系及完善公共产品服务定价机制的路径。 内容来自dedecms

通过对以往研究的梳理，本文认为，社会保障经办服务中PPP模式应该是广义的PPP模式。政府与社会资本合作不仅是解决政府资金不足的问题，更重要的是有利于提高社会资源的配置效率，提升为社会提供普惠式服务产品的能力和水平。建立合理的社会保障经办服务定价机制和模型，优化价格调整路径，是供给侧结构性改革的体现和实践，能够更好的满足日益增加的社保需求。

三、社会保障经办服务管理中外包类PPP模式的运行机制 copyright dedecms

按照党中央、国务院工作部署，国家发改委同相关部门加快推广政府和社会资本合作（PPP）模式，取得了较好成效，在加强基础设施建设、社会服务保障等方面发挥了积极作用。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会资本主体，政府与社会资本主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会资本主体的投资风险减小。PPP模式可用于轨道建设等市政公用事业上，发挥好PPP模式优势，可以促使更多企、业参与进来，为公共服务建设做出更大的贡献。我国PPP项目主要以外包和特许经营两种方式，特许经营类PPP项目主要运用于轨道建设上，社会保障经办服务中主要应用的是外包类PPP模式。

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（一）社会保障经办服务外包类PPP模式的优势和风险分析 织梦好，好织梦

社会保障与基于经济上的非竞争性和非排他性的优效型公共物品不同，其公共性的基础是公民权利。虽然政府可以将具体服务项目外包出去，但政府在确保服务提供上负有最终责任。社会保障经办服务既要实现服务提供主体的多元化，又要坚持政府发挥主导作用的要求，与外包类PPP模式特点具有高度契合性。 本文来自织梦

社会保障经办业务环节的特点决定了其参与合作的伙伴应具有多样性。包括政府社会保障经办部门、营利性组织、非营利性组织。政府经办机构自上而下建立组织，负责执行法律法规规定的服务提供，在战略规划、任务、责任、风险分配上具有优势。这些优势有利于克服社会保险面临的逆向选择、共同变量风险（即违反大数定律风险）。营利性组织以赚取利润为目标，通过公司治理方式，利用专业技术、服务网络和设施优势，可以有效提高服务质量，降低服务提供成本。但是，其利润最大化的目标导向制约面对面服务的可及性和公平性。非营利性自下而上的组织形式使其更接近服务对象，在面对面服务上具有比较优势，有利于克服参保人员的道德风险以及服务提供不公平不可及风险（见表1、表2）。PPP模式强调公共部门与营利性和非营利性组织分工合作，优势互补和合作共赢。

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从表2中可以看出，公共部门在逆向选择、共同变量风险和服务可行及公平性三个方面具有较强的风险应对能力；营利性社会组织在道德风险、共同变量风险、成本和效率、服务质量四个方面具有较强的应对风险能力；非营利性社会组织在道德风险、服务可行及公平性两个方面具有较强的应对风险的能力。从分析可以看出，这三个主体在应对风险能力上具有一定的互补性。因此，在社会保障经办服务提供中，这三方面主体发挥着各自的作用，有利于效率的提高。 dedecms.com

外包类PPP模式在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时，也拥有一定的控制权。 copyright dedecms

（二）社会保障服务管理的外包类PPP模式运行过程

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从程序上看，社会保障服务与其他公共物品服务的PPP模式运行过程基本相同，主要包括三步骤：

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1.战略规划准备。对公共社会保障机构自身能力和服务提供效率、质量进行评估；公共社会保障部门在国内外专家团队的帮助下，根据业务程序和现实提供能力，确定可以转移社会部门服务领域和项目，明确两者合作的战略目标；进行任务分解，从战略上分析将业务转移给社会（企业和社会组织）部门的收益和风险；选择适合的PPP模式，并进行招标准备；制定有效的监督和评估方案。

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2.签订和执行合作协议。对潜在合作伙伴的技术、金融、财务、基础设施、服务网络进行分析，分析其解决政府提供失灵的能力；按照政府采购法律法规，制定和完善招标条件，然后和中标机构谈判，建立伙伴关系，并就细节签约。

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3.监督和调整。公私合作合同要求监督和促进合同履行，在一定条件下调整部分条款。即设立内部和外部监督组织，建立系统的程序监督合作伙伴的绩效，与合同规定的绩效标准，履行合同条款。 织梦好，好织梦

（三）PPP合作成功的因素

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社会保障经办服务中外包类模式，成功案例大多包含以下方面因素：第一，政府主导下的社会资本合作，在合作关系建立过程中起关键作用；第二，需要签约前期细致的规划、技术分析、全过程与利益相关者进行对话、及时向相关专家和专业机构的咨询、须保证招标过程的透明性和竞争性；第三，在执行PPP合同时要注重合作的战略性，在与利益相关者及时沟通的基础上，允许及时根据执行情况做出调整；第四，严格的监督和评估，既要防止监督流于微观控制或管理，又要防止松散的监管导致服务质量的下降。

三、社会保障经办服务管理中外包类PPP模式的应用

社会保障经办服务涉及面广，环节多、专业性强，一般会借助社会力量来办理相关的业务。从全国实践看，几乎涉及除参保登记和缴费审核外的所有业务环节。借鉴各国实践，我国在社会保障经办服务中外包类PPP模式应用可以包括以下方面：

（一）委托金融机构代收代扣社会保险费 copyright dedecms

早在1999年部分省市就开始委托银行、邮政储蓄、信用社等金融机构代收社会保险费。近年来，随着社会保障“扩面征缴”工作的推进，“五险一金”委托代收代扣项目不断增多。从各地实践看，委托金融机构代收代扣社会保险费业务呈现以下特点：第一，与多家金融机构签署合作协议，提高了服务提供的竞争性，网点成倍增加有利于提高服务质量和效率；第二，覆盖服务对象扩展，从面向企业扩展到就业人员和个人参保人员，有利于“扩面征缴”工作的推进；第三，专业化、信息化水平提高，方便参保单位和个人按时、准确、足额缴纳社会保险费。 织梦好，好织梦

（二）基金管理委托运营

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按《社会保险基金财务制度》规定，我国社会保险基金结余只能用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。可以委托运营的资金之一是做实个人账户的中央财政补助。2006年12月20日全国社保基金理事会与天津、山西等9个做实个人账户的试点，省市人民政府签署了委托投资合同。2016年，全国社保基金理事会受托管理个人账户基金1181.5亿元，其中，本金余额797.22亿元，累计投资收益余额384.29亿元。山东和广东省委托职工基本养老保险委托营运资金权益额分别为1213.79亿元和1050.19亿元[1]。

（三）待遇支付审核外包

待遇支付审核是社保经办的核心业务，外包实践主要集中在医疗保险领域，典型是新型农村合作医疗保险的“新兴模式”。当地政府与中国人寿的合作，充分发挥商业保险公司专业化、信息化的优势，改善结算报销工作流程，缩短了报销时间。

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（四）业务打包外包 织梦内容管理系统

业务打包外包是将经办服务的多项业务组合由商业保险公司或其他市场主体提供。典型是被称为“湛江模式”中的大额补充医疗保险服务。在湛江大额补充医疗保险中，政府不是向保险公司支付管理和服务费，而是把城乡居民医疗保险费个人缴费的15％作为保险费交给商业保险公司，购买除参保登记和征缴业务外的所有大额补充医疗保险服务。这实际上是一种再保险，即经办部门将大部分业务打包外包给保险公司。

（五）其他业务

其他业务包括委托和购买社保保险的稽核等专业服务，委托邮政的权益单和收缴发票寄送，相关社保政策咨询、宣传业务的外包或委托等。 本文来自织梦

四、完善社会保障经办服务管理中外包类PPP模式的政策建议

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（一）当前面临的主要问题 内容来自dedecms

我国社会保障服务管理与社会保障制度改革同时展开，为社会保险制度全覆盖做出贡献，一定程度实现政府和社会资本优势互补。目前，一些社会资本主体已经较深层次进入社会保障经办服务领域，其技术优势、专业优势和服务网点优势已经逐步显现。但是，也存在一些问题：一是政府责任主体分散，政府购买无法形成规模经济；二是政府和社会资本合作领域和边界不清，公共治理结构不完善；三是激励机制设计不合理，长效合作机制尚未形成；四是价格监管体系不完善，社会保障服务价格机制难以适应PPP发展模式的要求。在具体案例中发现，公共经办服务机构业务很大程度上是行政或业务压力下选择服务外包，市场营利性主体很大程度上是基于潜在盈利机会而积极参与的。合作双方都对招标、合同管理和监督方式及激励机制缺乏足够的技术分析和谈判沟通。当双方合作遇到困难时，尤其是在责任主体是省级以下政府或经办机构，服务提供主体是企业的分支机构情况下，长效合作机制很难建立。

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（二）进一步完善社会保障经办服务管理PPP模式的几点建议

1.转变政府职能，完善社会保障经办服务顶层设计。社会保障行政管理机构和公共经办机构管理体制不完善，是服务社会化程度低的根源。只有中央政府合理的顶层设计才能消除我国社会保障服务领域省级以下政府及经办机构主导的格局。从国外经验看，成立真正具有相对独立于行政管理部门的公共服务，引入社会资本的绩效管理机制是关键。

2.提高公共经办机构社会化服务管理业务能力。公共经办机构作为社会化服务主导者和具体组织者需要在以下方面提升自身的能力：一是经办机构基于社会需求、自身提供能力以及市场主体和社会组织的优劣势分析，理清服务的转移途径；二是明确社会保障服务提供最终责任者是政府，即使外包出去，公共经办机构也要承担政府与社会资本合作的方式、程序、监管等内容的规划和设计，组织外部咨询与质询活动；三是明确政府主导必须尊重市场机制，在外包给营利性市场主体时应科学测算并比较成本和收益；外包给非营利性社会组织时也要科学设定补贴方式和补贴金额，合作条款修改要多方协商谈判决定。 copyright dedecms

3.完善政府与社会资本合作机制，强化风险管理和利益相关者质询和监督。一方面，需要将险种共性业务整合提升到中央或省级层面，另一方面，险种特殊业务也应提升到省级层面。采购主体应明确购买内容并以市场化方法选择承接主体，既要强化资金管理，又要给予营利性主体合理利润和非营利性主体必要的补贴，建立合作长效机制。从我国实践看，风险管理和利益相关者咨询工作非常薄弱，需要尽快成立社会化保障政府和社会资本合作内部和外部专业监管组织，要尽快建立社会保障专业委员和社会代表广泛参与并进行信息公开，形成“社会保障社会参与”的治理结构和全过程主动风险管理机制。

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4.健全社会保障经办服务外包类PPP模式下的定价机制。在购买服务定价时应根据专业差异，采取不同的定价策略和机制。一是对于涉及资金沉淀的基金管理和待遇支付业务，在外包给银行等金融机构时，一般采取零价格；二是对于信息管理、社保信息大数据应用等技术要求高、投入较大的业务，应采取公开招标的形式吸引社会资本投入；三是对于日常性工作中社会机构更具有比较优势的业务。比如，由会计事务所参与业务稽核，应由市、县级业务经办部门与其决定服务费（价格），应从经办机构自身经费中支出；四是探索与互联网+社保经办服务的定价模式和定价机制，将信息推送业务打包给企业；五是对于社区乡镇代办社保经办业务的机构和人员，应以场地、办公设备等形式支持代办机构，明确代办人员的津贴机制。综上所述，可从以上五个方面着手，健全社会保障经办服务外包类PPP模式下的定价机制。 织梦好，好织梦

参考文献： dedecms.com

[1]E.S.萨瓦斯着.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍等译.北京：中国人民大学出版社，2002

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[2]何寿奎、孙立东.公共项目定价机制研究——基于PPP模式的分析[J].价格理论与实践，2010（02）. 本文来自织梦

[3]郑秉文.中国养老金发展报告2013[M].北京：经济管理出版社，2013.12.

[4]郑秉文.中国社会保险经办服务体系的现状、问题及改革思路[J].中国人口科学，2013（6）. 织梦好，好织梦

[5]白维军、童星.论我国社会保障服务的理念更新与体系构建[J].中州学刊，2014（5）. dedecms.com

[6]任志涛、高素侠.PPP项目价格上限定价规制研究——基于服务质量因子的考虑[J].价格理论与实践，2015（5）.

[7]吴槐度、赵全新.政府与社会资本合作（PPP）模式下公共产品服务定价机制研究[J].价格理论与实践，2016（11）.

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[8]赵欢.我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究——以陕西省为例[J].中国商论，2016（21）. dedecms.com

[9]郜凯英.我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究[J].价格理论与实践，2015（10）.

[10]王爽.PPP模式协调社会保险和商业保险关系的启发、运用与推进[J].中共乐山市委党校学报，2017，19（2）.

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[1] 2016年全国社保基金理事会年度报告。

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