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【摘要】本文介绍美国大都会区域规划组织（MPO）的历史沿革、组织形式、核心职能和规划流程；对美国区域交通规划中涉及的各个重要领域进行了深入分析，如资金分配、绩效评估、规划模型、环境达标程序、土地利用、环境正义性规划等。根据MPO所采用的“多规合一”规划理念与方法，基于我国政治体制、技术水平现状以及存在的问题归纳总结，从顶层设计、区域融合、机制协同、绩效评估、一体化规划、模型建立六个方面综合设计我国区域交通规划体系框架；详细阐述了每个方面可具体采取的措施方向，可作为我国规划体制向“多规合一”方向发展的参考。

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【关键词】交通规划；区域交通；大都会规划组织；多规合一 内容来自dedecms

传统意义上的城市交通规划仅关注单一交通领域方面的规划，而对于整个区域（城市或城市群），交通规划实际上属于一个综合性规划，其与土地利用、环境质量、安全管理、资金分配等规划都有密不可分的联系。目前，国内针对区域综合规划还没有形成和建立一个统一的行政管理组织，交通、土地、规划、环境和公安等部门均各自为政，在规划和建设层面上没有深度融合，导致很多城市在交通、土地、环境规划中经常出现矛盾和冲突。本文针对美国大都会区域规划组织（MPO：Metropolitan Planning Organization）中“多规合一”的形式和方法，从组织形式、核心职能和规划流程等层面进行深入分析，并从中汲取经验，作为我国区域交通规划发展的借鉴和启示。 织梦内容管理系统

1 大都会区域规划组织简述（MPO）

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大都会区域规划组织（MPO）是一个由地方政府和交通机构的代表组成的交通决策组织。其前身是20世纪20年代的区域规划协会（RPA：Regional Plan Association）[1]，负责解决跨城市、跨部门、跨区域间的各类协调问题。随着城市化进程的不断加快，为了强化区域规划组织的行政效力，美国联邦于20世纪70年代颁布和修订的《联邦公路资助法》（Federal Surface Transportation Assistance Act）中要求所有人口超过5万的城市化区域都建立MPO，由州长和地方政府协议产生[2]。该法案强调了区域协调组织在综合交通规划中的重要性，政府必须基于交通需求，参照城市总体规划，根据城市整体社会经济、环保和节能的目标，综合考虑规划项目对城市未来发展的影响。美国总统布什于1991年签署的“冰茶法案”（ISTEA：Intermodal Surface Transportation Efficiency Act）中进一步强化了MPP的职能，规定MPO有权对各县、市及相关机构建议的项目库进行筛选和排序，决定交通改善项目的优先度，并根据资金许可情况批准项目的实施。交通规划项目的联邦补助资金均通过这个规划渠道输送。 dedecms.com

MPO的设立奠定了美国区域综合规划中“多规合一”理念的基础，使得美国各区域在制定交通规划时不仅从交通部门的角度进行考虑，而使人口统计、环境保护、土地规划等各相关机构都能够参与到区域综合交通规划的过程中，提高了规划的适应范围和推广效率。

1.1 MPO主要形式和结构

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在法律上，MPO是由地方官员组成的政策委员会所建立的。来自当地政府和交通机构的代表供职于MPO，但MPO不是严格意义上的政府机构，各MPO的组成形式和职能也不尽相同，主要有4种形式：（1）政府委员会（COG）——由区域内的多个地方政府联合组成，职能包括交通规划及其他区域规划，是美国最普遍的MPO形式；（2）独立机构——专门致力于交通规划，由地方政府和州政府指派代表；（3）县政府内设机构——存在于较小的城市化区域，县界即为规划区域边界；（4）区域规划组织（RPO）——由州政府直接配备交通规划和工程人员，专门负责交通规划。 dedecms.com

以MPO中规模最大的南加州政府联合会（SCAG）为例，其属于上述政府委员会（COG）形式，组织结构如图1。区域议会是其决策机构，由交通、经济、能源和行政四个委员会组成，执行部门包括综合规划部、政府关系部和行政管理部，分工负责规划编制和政府协调的工作。

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1.2 MPO项目资金基础 本文来自织梦

MPO交通规划和项目的最主要的资金来源是联邦资金，主要由地方燃油税和机动车注册费组成，国会负责制定或维护现有联邦计划或机构的法律，包括资金预算，并每隔数年更新一次联邦交通计划（即联邦资助公路计划）。各州之间的资金将根据法案中的准则进行分配，此项准则即为资金分派公式（Apportionment Formula）。在联邦政府分派的资金之外，大部分联邦交通计划都需要非联邦资金的补充，州政府或地方政府必须提供部分项目成本，其匹配等级由法案决定。通常情况下，州政府或地方政府必须负责项目成本的20％[4]。其资金来源和分配流程如图2所示。 本文来自织梦

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1.3 MPO核心职能

在联邦政府的政策引导和资金支持下，MPO为区域各相关机构之间的合作提供了一个有效的平台，打破了区域交通规划的行政区划以及部门职能的边界。

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从综合战略角度，MPO在规划中将融合区域内除交通机构以外的其他机构，全面考虑包括经济发展、环境公平、财政预算、联合运输、土地使用、公共安全和环境保护等方面的因素。MPO的核心职能主要包括以下几点： 本文来自织梦

（1）建立决策体系：在所辖大都会区域内根据各法案的具体要求，建立并运营一套公平、公正并行之有效的决策系统，在决策中形成区域协调议会机制，并充分考虑市民对规划项目的意见，强化公众参与。

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（2）制定规划文件：MPO在规划过程中需要制定三份重要文件，用于向联邦申请交通项目资金，以及对区域内的交通规划实施进行指导。文件包括长期交通规划（LRTP）、交通改善计划（TIP）和联合规划工作计划（UPWP），其规划范围、内容与更新频率详见表1[3]。

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（3）进行绩效评估：联邦法律要求MP0必须针对受到联邦资助的公路交通项目和公共交通项目实施基于绩效的规划和计划（PBPP，Performance-Based Planning and Programming）。MPO需要根据国家要求制定区域战略目标和绩效指标，其主要目的是跟踪监测交通系统、环境质量、财务计划的情况。在更新规划时，MPO还需要准备一份系统绩效报告用于记录规划进度。PBPP的程序框架见图3。 copyright dedecms

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2 MPO区域交通规划流程

MPO区域交通规划程序包括以下几项步骤：预测未来人口、经济和土地利用情况；根据预测结果和区域发展目标研究确定区域内重要运输通道，并分析不同的交通发展情况；制定不同的交通项目投资计划和运营策略；评估交通系统对区域内空气质量的影响；制定包含运营费用、系统维护费用、系统保护费用和新项目投资的财务计划。其具体流程如图4所示。

3 区域交通规划模型 内容来自dedecms

规划模型是MPO进行规划的重要工具，能够帮助MPO掌握交通项目对未来交通网络、空气质量、土地发展、社会资源分配的影响。MPO使用的规划模型主要包括交通模型、土地利用模型、地理信息系统（GIS）、基于GIS的决策支持模型、情景规划模型等[5]。模型通过预测和仿真，能够呈现大都会区域的变化对交通系统产生的影响，如人口或工作的增长将对新建一条道路或新增一条公共交通线路的影响。交通模型能用于测试土地利用、经济发展、燃料成本、停车成本、新建公路、以及公共交通系统能力变化对出行的影响。MPO交通规划模型的核心仍然是传统的“四阶段法”规划，如图5。表2中列举了一些美国各区域正在应用的模型及其主要功能。 织梦好，好织梦

4 MPO其他区域规划重点

4.1 空气质量规划 织梦内容管理系统

车辆行驶过程中产生的尾气排放是造成空气污染的重大移动污染源之一，交通项目的布局规划，如高速公路建设、城市道路改造、客运场站建设等将直接对空气质量产生影响。为了控制交通规划项目对空气质量的影响，美国于1990年颁布的清洁空气法案（CAA：Clean Air Act）和美国法典（United States Code）第23章与49章中规定：MPO必须在进行交通规划时考虑该区域空气质量的情况，预投资的交通项目必须满足该区域空气质量控制的总体目标。

为了实现这一目标，每当长期交通规划（LRTP）或交通改善计划（TIP）发布或更新的时候，MPO都需要履行一项交通达标程序（Conformity Determination），根据现有的排放量模型预测所提出的规划项目将会产生的排放量，并将此预测量与各州按照国家空气质量标准（NAAQS）制定的州内实施计划（SIP）中设定的排放量目标进行对比，再进行后续的程序测试。只有在通过交通达标程序审核的情况下，所规划建设的交通项目才能获得联邦资金许可。所以MPO必须确保所有的规划和项目都符合达标要求。图6所示为交通达标程序的具体流程。

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4.2 土地利用规划

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土地发展布局和交通运输是共生的关系：土地发展布局能够对区域出行模式产生巨大的影响，反之交通运输系统所提供的服务水平也将极大地影响土地发展。根据1993年FHWA和FTA针对大都会区域和州范围内的联合规划管理条例，大都会区域交通规划程序应当考虑“交通政策对土地利用和开发的可能影响，以及交通规划项目与所有短期和长期土地利用和开发规划的条件一致性。”管理条例中还说明规划本身应当“在尽可能的程度下反映该区域全面性长期土地利用规划和大都会区域发展目标；国家、州和地方住房目标和策略；社区发展、用人规划和策略。” 织梦好，好织梦

目前美国在土地规划方面施行理智增长（Smart Growth）政策，把交通项目与理想的土地利用模式联系在一起，用于更高效地使用基础设施（如道路、桥梁和设备）并减少环境影响。通过使用“理智增长”方法，一个区域能实施既能减少交通和环境问题，又能达到生活质量目标的土地利用策略。土地利用规划中与交通相关的规划原则有： copyright dedecms

（1）地块设计规划，重点在于为行人信道、自行车信道和公共交通提供用地支持；

（2）给予能够提供理想的交通和土地利用便利设施的开发项目奖励措施； 织梦好，好织梦

（3）平衡发展城市土地密度和建筑容积率，确保公共交通运力能满足需求； 内容来自dedecms

（4）城市扩张仅限于城市交通服务可以覆盖或计划覆盖的区域； 内容来自dedecms

（5）地方土地利用规划和地方和区域交通规划间需要保持一致。

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4.3 环境正义性规划

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环境正义性（Environmental Justice）即指在交通系统规划、决策、运营、维护过程中考虑所有交通系统使用者的需求，尤其是那些接受交通系统服务水平一直偏低的人群，如低收入人群、少数民族家庭、老年人、残疾人等。环境正义性旨在使交通决策能够为各种类型的使用者提供平等的服务，并且缓解、最小化甚至完全消除相关的负面影响，以避免对弱势群体造成不公平的待遇。 织梦好，好织梦

1964年颁布的民权法（Civil Rights Act）。联邦管理准则FHWA（23 CFR part 200）和FTA（49 CFR part 21）中陈述“没有任何一个美国人将因为种族、肤色或民族血统而在任何联邦资助的交通部项目或活动中被拒绝参与、禁止获利、或受到歧视。” 本文来自织梦

5 对我国的启示

5.1 在顶层设计层面建立强制性规划机制 织梦好，好织梦

目前我国在顶层设计层面上缺少对区域联合规划进行明确的资金、体制、和民权保障。

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首先是行政体制方面，我国在行政体系上缺少能完整地统筹协调区域联合规划的部门，而且在城市交通规划与管理体制中，存在着较大的职权分割（见图7），这种分割导致了资源的浪费以及信息的不对称，对城市整体规划极为不利。全市土地利用总体规划的职能归属于国土资源部下辖的国土资源管理部门；城市规划区内的土地利用规划以及交通基础设施规划归属于住房与城乡建设部下辖的城乡规划部门；交通行业及城市营运性客货运输规划（如公交车、出租车、客货运车辆等）归属于交通部下辖的交通部门；城市道路交通信号与标志规划归属于公安部下辖的公安交通管理部门。各自的规划领域既有分割，也有交叉，但没有机构能对他们进行综合的管理，各部门在相互合作的过程中存在着较大的障碍。 copyright dedecms

其次是资金方面，上述领域中的规划项目在建设运营资金上是分开的，由不同的行政部门分拨，没有统筹协调。资金的来源不一导致规划实施的整体性和优先级都不能得到充分的考虑。 织梦好，好织梦

最后是公民权利保障方面，在法律上没有对弱势群体（如不同性别、年龄、收入水平、身体健康情况的人群）获得同等水平的交通服务给予明确的保障和补助。

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建议我国从顶层设计和立法层面将“多规合一”作为重点推行的方向，强调其在区域科学健康发展中的重要地位，并设计一套相互协调的体制和资金分配框架，使各部门间强制遵照执行。同时，对于公民接受交通服务的权力予以法律保障，加强公众参与，避免对弱势群体造成不公，促进社会稳定发展。

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5.2 从区域功能层面建立区域交通规划机构

我国在道路规划、管理、养护方面按照行政区划为界，位于行政区划内的道路归属于该行政区域的相关部门。而随着城市化规模的不断扩大，大城市周边城郊区域内的道路以及联结卫星城市的道路可能虽然在行政区划上有所分割，但功能上并没有产生明显的变化，此时应当在区域规划中将具有一定功能级别的道路所在的区域或具有核心联结功能的区域进行统筹考虑[6]。 内容来自dedecms

建议我国设立一个能打破行政区划限制的区域联合规划机构，按中央核人口规模、道路功能、流测度、大都市区特征等指标[7]将大城市及周边卫星城市的部分区域联合在一起（见图8），各个属于该区域的行政机构在进行交通规划时均作为该机构的委员，为规划提供必要的数据、政策、规划支持。而该机构具有交通项目资金的分配权力，有一套明确的项目绩效评估体系，可以根据评估结果按照项目实施优先等级将资金分配给各个区域机构，这使得交通规划的可控范围扩大，也使得整个城市化区域间有更良好的联系。 织梦内容管理系统

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5.3 建立“多规合一”的协同体系 内容来自dedecms

从交通规划的技术层面考虑，用地、道路、公共交通、交通信号等方面的规划和管理应该是一体的。然而层层的行政职能分割导致各部门间缺乏协调，各部门在制定规划的时候仅考虑自己管辖范围内的事宜，而无法跨越别的部门管理权限的鸿沟，经常发生公交线路规划完成后站点用地无法落实，或是线路用地落实而公交优先信号无法安置的情况。同时，为了减少城市环境污染，建议与环保部门联合，加强对交通规划项目的环境评价影响分析，确保规划成果必须通过严格的环境审核，满足达标条件后才能施行。

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根据美国MPO的规划体制经验，建议我国各区域建立“多规合一”的协同机制，先以鼓励各部门间协调合作为渗透点，将“多规合一”分阶段化目标执行，从初步合作到整体协同，再到职能归一。从法律、区域、模型、协同四个角度，设计我国区域交通规划体系框架如图9。 dedecms.com

5.4 完善交通项目绩效评估体系

我国对于交通项目规划、实施和运营阶段缺乏完整有效的绩效评估体系，现存考评手段仍不够客观和细致。尤其是在规划阶段，在不能明确项目实施运营后将造成何种后果的情况下，就不计成本地通过实施，而在项目落成运营后，才发现很多本可避免的问题。如客运站落成后，才发现无法达到预计的设计能力，造成资源浪费；或忽视用地问题，选址不当，在投入运营后发现造成严重的功能堵塞。

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建议基于城市的战略定位和目标，探索交通项目的绩效总目标，并根据该总目标制定不同时间阶段的分目标。确定目标后，根据“4E”（Economy，Effectiveness，Efficiency，Equity）评价准则[8]，从经济效益、功能效益、管理效益、公共效益四个方面建立绩效评估的指标体系，对交通项目从规划、投资、建设、实施和运营全过程进行跟踪监测和绩效评估。指标体系中的指标需要尽可能地量化，减少人为因素干扰，对于每个阶段的绩效评估的结果，出具完整的评估报告。参考美国各州MPO的绩效目标[9]和评价方法进行可操作的评估，只有规划期绩效达标的项目，才能获得资金补助，并予以实施运营。 本文来自织梦

5.5 交通、土地、环境规划一体化

整个城市或区域的土地、交通和环境是一体的，三者之间存在着相互影响的关系，用地的性质和布局决定了区域内交通需求及分配，而交通的可达性影响着用地的发展；同时，交通和土地分别作为移动污染源和固定污染源，均将对区域环境造成影响（见图10）。但目前，我国很多城市中的土地、交通以及环境规划几乎脱节，在制定规划时应当统筹考虑。 织梦内容管理系统

为了量化呈现三者之间的相互影响程度，建议在规划过程中，采用“情景规划”（Scenario Planning）[10]的方法。情景规划的目标是为决策者在制定交通规划时提供关于可选建议的信息，预测不同的交通政策、项目、需求和土地分配计划（如区域投资策略、未来住宅、人口和工作分布、交通拥堵收费政策、智能化交通系统改造工程等）将对出行模式和环境质量造成的影响[11]。这个方法能够告知决策者优选的规划方案将对交通系统的现状表现造成的影响，以及地方政策和投资方案的变化将如何影响完成绩效目标的成本。 copyright dedecms

5.6 研究适应于国内交通现状的规划模型 本文来自织梦

目前我国交通规划在制定的过程中经常停留在宏观层面，没有一个稳定可靠的交通模型来描述城市区域的交通运行状态，而且在制定决策的过程中缺乏有充分证据支撑的影响分析。建议每个城市区域建立专门的交通规划模型研究机构，创建并维护模型，模型的输出结果可以用于规划、设计、研究，为城市交通发展决策提供支持。创建模型的基础是数据，所以从数据收集层面就应该做好稳定有效的统计工作，确保数据的全面性和真实性。模型建立维护过程中比较重要的几点因素如下：

（1）定期进行全面的城市区域交通调查，以便取得完整的模型输入数据；利用大数据、云计算等新兴技术，在数据收集过程中与统计部门和IT企业（如百度地图、滴滴出行等）进行衔接；

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（2）基于GIS建立土地利用和交通网络模型[12]以及交通系统绩效评估模型，用于定量地对交通网络进行分配，并评估交通系统运营状态； copyright dedecms

（3）相关专业部门对规划模型定期进行更新和维护，以适应不同城市的特性并伴随交通的不断发展而进化更迭； dedecms.com

（4）在某几个大城市及周边区域建立试点，如北京（京津冀）、上海（长三角）、广州（珠三角），根据绩效评估结果逐渐向全国范围推广。

6 结束语

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美国大都会区域规划组织（MPO）是美国区域交通规划的职能机构，负责协调组织区域内与交通相关的管理机构、实施规划程序、对交通规划项目进行绩效评估，并列出项目优先等级，决定项目实施顺序和资金保障，其对于美国区域交通规划的健康发展而言功不可没。我国可吸取MPO所采用的区域联合委员会体系，以及“多规合一”的规划理念与方法，从顶层设计、区域融合、机制协同、绩效评估、一体化规划、模型建立六个方面建立我国区域交通规划体系框架，打破目前存在于交通规划中的体制障碍以及技术瓶颈，优化我国区域交通规划成果，为我国城市区域交通健康发展建设奠定更坚实的基础。

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