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摘要：从日本、美国、英国3个国家案例分析中总结出规划管理和部门协调的经验并探讨对中国“多规融合”实践的启示。日本的国土规划体系包含多类规划，但规划间关系明确，各部门交叉进行规划制定，并在规划实施中紧密配合。美国一般对规划不进行集中统一管理，各个城市和区域的规划实践比较多元，相关法律对于部门协调有明确的规定。同时，综合规划与城市投资计划、环境影响评估相协调，部分州通过城市增长管理来控制城市蔓延。英国的空间规划体系比较单一，从中央到地方呈现二级或三级体系，由地方政府制定地方发展框架总领空间规划。结合国外经验的启示，从制度改革、法律保障、规划内容与实施三方面为国内“多规融合”实践提出建议。 织梦好，好织梦

关键词：规划协调；规划制度与管理；多规融合；国际经验

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0 引言

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当前国内多种规划盛行，规划间的协调一直是各级政府和社会关注的焦点。国民经济和社会发展规划以及以空间为载体的主体功能区规划、土地利用规划、城市规划和生态环境功能区规划之间的关系是规划协调的重点和难点。空间规划由单纯对空间中各经济活动、用地类型的安排转变为促进城市发展公共政策的重要组成，成为为公众提供公共产品的重要手段。在规划协调中，应从公共利益出发进行制度和管理的改革，对城市公共服务与公共产品的提供做出更加合理的安排。

城市规划越来越多地纳入各类政府和私人机构进行合作。Habermas的协作性规划理论认为规划不仅是多利益相关者参与的一个交互式解释性过程，也是一个通过沟通理性的商讨型决策尝试。规划协调由强制性自上而下的一致与严格服从转变为通过协商自发的相互赞同。国外学者对于联络性规划的关注点侧重于公众参与方面，对于政府机构和公共组织协作的关注较少。城市规划越来越需要不同领域包括经济、社会、环境、健康等方面的综合内容，在此影响下规划的本质在发生潜移默化的变化。随着西方国家（如英国）城市规划新的管理结构出现，独立的城市规划部门有所减少，许多规划部门被吸纳入更大的多学科机构，例如英国肯特郡议会将4个专业化部门合并入一个“战略规划”理事会。

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国外大部分国家没有将土地利用规划和城市规划分离，因而不存在“规土融合”的改革需要，但各国规划体系各异，大部分国家都存在多个规划并存的状态，空间规划和其他规划、空间规划之间、负责规划的各部门之间的协调仍然值得国内借鉴。尤其是当前中国正在推进“多规融合”实践，实现空间规划管理的“一张图”模式，需要借鉴西方的经验。因此，本研究对日本、美国和英国3个国家的规划管理与部门协调开展案例分析并总结相关经验，以期对中国“多规融合”实践有所启示。

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1 国外规划管理与部门协调经验 dedecms.com

日本、美国与英国分别是亚洲、北美洲和欧洲国家，日本和英国在近年来对其规划机构和规划体系进行了一定程度上的变革，对于我国规划制度改革有借鉴意义，而起源于美国的城市增长边界是国内推进“多规融合”的一个重要发展方向。这3个国家的规划体系、空间管控都各具特点，3个国家在规划中进行协调和各机构合作的实践经验可以为国内“多规融合”的理论与实践提供新的思考视角。

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1.1 日本的经验及其借鉴 本文来自织梦

1.1.1 顶层机构大部制改革和规划体系全面变革。日本的空间规划由国土交通省负责，国土交通省在2001年实行了大部制改革形成。国家对地方给予多项许可权、批准及国库补助金，规划行政体系分为中央政府、都道府县和市町村三级。2005年，日本进行了规划体系的改革，国土综合开发法修订并改名为国土形成计划法，2008年，全国层面的国土形成计划编制完成并通过内阁会议。日本国土规划体系主要由国土形成计划（2005年之前为国土综合开发规划）、国土利用计划、土地利用基本计划组成。国土形成计划是全国土地利用、开发和保护的全面基本计划，分为全国计划和广域地方计划，弥补了原来国土综合开发规划由国家主导没有听取地方意见的缺点，强调国家与地方协作。国土形成计划改变了原来强调量的扩大的基调，转变为成熟的社会型的计划，计划内容存在一定的扩充与改变，包括资源利用、城乡布局、产业分布、交通等基础设利用和维护、海洋利用、环境景观、防灾减灾、确保国民生活安全安心安定等内容。国土利用计划是确定国土利用的目的、用途、规模、必要实现措施的综合性规划。土地利用基本计划在国土利用计划的基础上划分城市、农业、森林、自然公园、自然保护区5种地域，并制定各类地域的土地利用规划。日本规划法律中包括国土形成计划法、国土利用计划法、地方自治法等法律。同时，土地利用计划划分出的五类区域都有相应的法规与之对应[1]。 内容来自dedecms

1.1.2 各层面规划协调与部门协作。2005年国土规划体系改革的要点是简化和整合国土规划体系，重组为易于被公众理解的国土规划体系。从各类规划的协调看（图1），国家层面的国土形成计划和国土利用计划是两种相互平行的规划，二者之间相互协调，整体编制，合二为一，且在所有开发规划中处于中心地位，相关规划有与其协调的义务。国土利用计划是国土利用和国家其他计划的基础。经济计划是中长期经济目标和发展优先顺序的确立，会定量地提出一些发展目标，但不会严格规定执行的细节。经济计划、国土形成计划与国土利用计划是相互协调实施的规划[2]。从地方层面看，1969年《地方自治法》修正后提出各地方公共团体可以编制包含基本构想（长期计划，一般为10年）、基本计划和实施计划的综合计划。市町村基本构想要符合其国土利用计划，各领域的规划（包括都市计划、环境基本计划等）都要基于综合计划，综合计划为其余规划编制的基准。2011年随着地方分权改革的推进取消了综合计划的编制义务，由地方议会决定其编制与否，越来越多的地方公共团体制定地方法规条例来继续编制综合计划。以名古屋市为例，其综合计划主要内容包括现状及课题研究、未来展望、实施策略等。都市计划包括制定背景、长期发展视角、政策方针、各方面构想、制造业发展战略、评价审查方针等，在编制中要求考虑环境影响评价。环境基本计划，以大阪市和名古屋市为例，内容更为注重课题研究，具体包括目标、对策的指导、应对各类环境问题的对策、环境目标和参与主体的合作。 织梦内容管理系统

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日本规划中的部门协调可以概括为各部门交叉进行规划制定，并在规划实施中紧密配合。大部分规划的制定都有各类审议会的参与，强调规划中国家和地方政府、当地居民、民间企业等各种团体的积极参与与协作。以大阪市为例，综合计划由综合计划审议会组织编制，委员由有经验的学者或其他市长认为合适的人担任，审议会干事由消防局长、交通局长、自来水局长等政府职员担任，辅助审议会进行规划的制定。都市计划由地方常设的规划主管部门、城市规划审议会、专设的规划工作组、规划协议会等机构来共同进行编制工作，规划工作组的组长为规划主管部门的领导，负责对政府内部工作进行协调[3]。

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日本规划在空间管制方面主要依靠城市层面的土地利用基本规划来进行控制，土地利用基本规划中划分出的城市区域进一步分为城市化促进地域和城市化控制地域。城市化控制区域一般不允许进行与农业无关的活动，城市发展受到管制。

1.1.3 日本案例借鉴意义。日本规划体系类型比较丰富，但从法律上确定了国家层面国土形成计划、国土利用计划和地方自治体层面综合计划的中心地位，相关规划需与之相协调。我国目前虽然提出城市总体规划要与土地利用规划相协调，但二者主从地位不明，难以在现有制度和法律框架下有效衔接配合。日本的中央机构在2001年的行政改革中完成了大部制改革，原运输省、建设省、国土厅和北海道开发厅合并成为国土交通省，该部门规模大，管辖范围广泛。2005年对于国土综合开发法进行的修订废除了不合时宜的规划，优化了区域规划，整体简化了土地利用规划体系，明确了空间规划之间的关系。可见，对于规划体制顶层设计的改革、对于规划体制的适时梳理是规划适应新的政治、经济和社会背景的重要方式，可以有效减少在顶层机构问的沟通成本，使规划体制适应社会经济的发展。 织梦内容管理系统

1.2 美国的经验及其借鉴

1.2.1 地方主导的规划体系。美国联邦机构中住宅和城市开发部（Department of Housing and Urban Development，HUD）不直接接触城市规划，其主要任务是创造一个强健、可持续、稳定的社区和为所有人提供实惠的房屋。州政府与联邦政府之间不是隶属关系，各州具有相对独立的立法、司法和行政权，是分权制的架构，州政府可根据具体情况管理本州岛的土地资源，不存在统一的管理模式。美国城市规划法的系统可以分为3个层级：联邦规划法规，州规划法规和地方规划法规。20世纪20年代颁布的《州分区规划授权标准法案》（Standard State Zoning Enabling Act）和《城市规划授权标准法案》（Standard City Planning Enabling Act）是美国规划和区划的基础法律，为各州授予地方政府规划权力提供了立法参考模式[4]。各州政府通过制定规划授权法案对地方政府的规划活动进行界定和授权，大部分州规划法案是针对特殊地区制定的专项法规。美国联邦政府对规划不实行统一的管理，编制完成的规划经过地方议会批准后具有法律效力。 内容来自dedecms

1.2.2 权责明确的部门协作与规划协调。以费城综合规划（Philadelphia 2035）为例探讨不同规划间的关系。费城综合规划包含了情况介绍、定义现状、巩固优势、构建未来和实施方案，涵盖了用地、交通、公用设施、住房、经济发展、环境等方面内容。发展战略和发展目标中提出了一些量化指标，在一定程度上包含了与我国国民经济与社会发展规划相似的内容。总体规划中包含城市投资项目，通过多个部门共同决定对于费城市基础设施、社区公共设施和公共建筑的投资。费城的投资项目由规定城市规划委员会（The City Planning Commission）主导编制过程，投资项目优先性的确定要将费城2035规划、社区规划中的建议纳入考虑。许多地区会制定投资发展计划（Capital Improvement Plan/Program，列出未来的投资项目及相应融资方式）并将其与总体规划紧密结合在一起。以弗洛里达州为例，州法律规定投资发展要素（Capital Improvement Element）是城市总体规划的一部分，用于概述社区基础设施和服务的资金需求，投资发展计划则是投资发展要素的配套计划。在环境方面，《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act）规定申请联邦基金资助的建设项目要做环境影响评估，并提交“环境影响报告”。费城总体规划对于规划中的部门合作做出了详细的阐述。1951年制定的费城家乡自治宪章（Philadelphia Home Rule Charter）中明确规定城市规划委员会（The City Planning Commission）负责城市综合规划编制，城市规划委员会处于规划中的领导位置，负责统筹其他部门和团体的意见。城市规划委员会在规划制定过程中向两个顾问小组咨询意见（图2），其中城市工作小组（The City Working Group）由城市各部门代表组成，其任务是制定相关规划，对于规划建议的实施负责，小组成员要定期会面并给予城市规划委员会批判性的回应。外部咨询委员会包含公共、私人和非盈利组织的区域领导者，代表了教育、设计、商务、社区宣传和社会服务等机构。 织梦好，好织梦

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在规划的实施过程中也需要费城市各部门的协调和配合，明确各个部门在不同规划阶段的具体分工，分离不同规划环节的参与主体。在韦恩枢纽站经济与交通导向开发这一项目中，在宾州东南部交通局（SEPTA）的主要负责下，相应城市部门（PCPC费城城市规划委员会、费城重建局、Nicetown社区发展公司等）协调相继进行规划、筹资、建设等方面的工作（图3）。 织梦内容管理系统

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1.2.3 以城市增长管理为核心的空间管制。城市的空间管制主要通过对农地的保护和城市增长边界、增长管理策略完成。美国的农地保护主要通过减税政策、立法和区划等措施实现[5]。华盛顿州、俄勒冈州、田纳西州等10个州已经实施城市增长边界的相关规划措施，多数州的规划项目以俄勒冈州的实践为模板（表1）。《华盛顿州增长管理法案》规定区域内环境关键地区、农地和森林受到保护，城市总体规划中需确定城市增长区域，人口、就业、住房和活动的增长集中在特定的城市增长区域。华盛顿州区域规划组织普吉特海湾区域议会（Puget Sound Regional Council）负责普吉特海湾中部地区增长管理的实施。普吉特海湾中部地区的区域增长战略（图4）中，人口与就业的增长集中在特定的城市增长区域，在特定的城市增长区域中，各类活动增长集中在城市地域，在城市地域中集中在中心地区（区域增长中心位于大都市和核心城市内）。在俄勒冈州，土地保护及发展委员会（Land Conservation and Development Commission）要求全州城市将城市增长边界纳入社区总体规划中。在波特兰大都市区，区域规划组织Metro（包括25个城市）负责城市增长边界的制定，俄勒冈州法律规定Metro议会每6年对波特兰区域的城市增长边界进行评估，明确规定了申请大、小变动的程序和条件。1998年田纳西州通过了《增长政策法案》（Public Chapter 1101，the Growth Policy Act），法案未规定州域统一的增长管理方案，但指定田纳西州政府问关系咨询委员会（Tennessee Advisory Commission on Intergovemmental Relations）负责监管该法令的实施（表1）。 内容来自dedecms

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1.2.4 美国案例借鉴意义。城市总体规划的编制需要以法律形式确定负责进行部门问协调的机构，制定详细的交流流程和制度，保障各机构问的充分沟通。划定城市增长边界既需要对于城市发展预测的远见也需要根据不同发展情景进行调整的灵活。城市增长边界的确立要适应市场经济的发展规律，应当根据城市在过去一段时间内土地和人口增长速度来确定，注重土地供应的结构比例和均衡发展，强调土地的集约节约利用。从美国经验来看，应当强调区域层面上对于城市扩张的管控，加强区域协作，重视以大都市为核心的都市区城市增长边界划分。区域间各城市规划应相互衔接，在区域层面上对于城市增长进行统一的空间管制。

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1.3 英国的经验及其借鉴

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1.3.1 单一性规划体系及其调整。英国行政体系中与城市规划相关的内阁部门是社区与地方政府部，其职责是创造工作和生活的良好地域，使规划系统更有效地发挥作用。地方规划机构包括各地区的议会、国家公园部门等。英国城市规划体系在2004年《规划与强制征收法案2004》（The Planning and Compulsory Purchase Act 2004）之后进行了调整，将规划体系建立在国家、区域、地方3个层次上。国家层面指定了国家规划政策框架，对内容各异的地方和街区规划起引导作用。英国政府在2011年通过地方主义法案（Localism Act 2011）废除了区域规划层级，但在伦敦地区，区域的空间发展战略伦敦规划（London Plan）仍然是法定规划的一部分。地方层面上，英格兰各郡、区和民政区议会负责编制“地方发展框架”（Local Development Framework，LDF），其中最重要的内容是核心战略（Core Strategies）。规划管理同时以签发开发规划许可证控制地区的土地开发活动，整个规划体系比较单一。 dedecms.com

1.3.2 地方发展框架基础上的规划协调与部门协作。地方发展框架由地方政府制定，为地方政府提供空间发展的策略。作为承载各类规划和政策策略的平台，在促进地区发展中发挥着重要的总揽作用。环境评价与评估是发展框架的必要补充。欧盟环境影响评价（EIA Directive）仅针对具体项目对当地的环境影响进行评估，战略环境评估（Strategic Environmental Assessment）是对环境影响评价的补充，是一个系统性的决策支撑过程，用以保证在政策、规划制定过程中考虑到环境和可持续发展的内容。英国的地方规划中战略环境评估的实施使规划和政策与环境保护相协调。部门协调方面，以曼彻斯特市地方发展框架为例，在核心战略中，多次提到各项战略规划实施中需要城市内各个部门的协作，在绿色基础设施执行战略中，策略实行的责任部门包括市议会、环境部门等机构（表2）。

1.3.3 以设立绿带为措施的空间管控。英国城市空间管制主要措施是设立绿带。建立绿带最基本的目的是使土地永久作为开放空间来防止城市蔓延。国家规划政策框架（National Planning Policy Framework）和规划政策指导注释2：绿带（Planning Policy Guidance Note 2：Green Belts）规定绿带内不能进行不适宜的开发活动，并明确规定了更改绿带范围的条件。曼彻斯特市核心战略空间规划模式（图5）表明了城市中不同开发密度区域、战略就业和居住地点以及绿带。

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1.3.4 英国案例借鉴意义。英国的规划体系在2004年和2011年发生了较大程度的调整，地方规划部门管理组织结构发生变化，独立的城市规划部门有所减少。可见规划体系根据不同时期情况进行调整能够使规划实施更为高效、有针对性。基层规划机构的改革可以有效地使协调成本内部化，促进规划间更好地协调。英国通过国家层面的法律对于绿带划分、不适宜的开发活动和修改绿带的条件等内容进行了详尽的规定，在地方层面的操作过程中，管理也非常到位。

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1.4 国外经验总结 本文来自织梦

日本的规划体系与中国比较相似，都有较为复杂的规划体系。对于美国而言，国家对规划不做统一管理，各种规划由区域或城市自行编制，各个城市和区域的规划实践比较多元。英国的空间规划体系比较单一，由中央到地方呈现二级或三级体系，涵盖从宏观政策导向到具体策略落实。

1.4.1 规划机构调整与规划体系改革。从规划机构调整来看，从日本大部制改革、国土规划体系调整和英国地方规划机构的调整，从顶层设计和基层层面改变了规划部门管理组织结构，这有效地从各个管理层级减少部门间的沟通成本。规划体系改革出现了地方化倾向。国家层面的规划更注重听取地方意见，其规定内容更多的是提供政策框架和方向，由地方根据各自的实际情况制定具体发展目标、实施方式等内容。

1.4.2 空间管控策略制定。空间管控方面，国外城市增长边界、绿带的设立和管理机制值得我国借鉴，在统一空间管制的基础上，明确分工和协调方案，能够使空间管制过程既适应城市的发展，也起到保护生态环境、遏制城市无序蔓延的作用。

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1.4.3 各类规划间的协调与融合。国外规划体系中，土地利用规划与城市规划基本不进行区分，仅在个别地区如自然保护区、国家公园等独立制定相应的规划。环境影响评价是对环境进行环境和生态保护的重要手段，同时城市规划中包含环境保护部分，也有相关的环境专项规划，多种方式保障可持续发展观念贯穿城市发展。投资项目计划与城市规划协调制定、配套实施，有利于增强规划基础设施和公共服务的落实。

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1.4.4 城市规划内容扩展。国外城市总体规划内容范围非常广，常常涵盖经济、住房、社区设施、基础设施、环境保护，有些也可能涉及到社会文化等领域的内容。规划内容多为引导性的框架，且可以为社区、商业、投资等行为提供有一定确定性的指导。规划的制定、组织机构、修改、实施普遍有完善的法律法规，整个规划制定和实施过程都可以做到有法可依。

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2 对于国内“多规融合”实践的启示 内容来自dedecms

中央城镇化会议提出要坚持一张蓝图，为每个城市特别是特大城市划定开发边界，国家新型城镇化规划提出要完善规划程序，推动有条件地区进行“多规合一”实践，新型城镇化的推进为“多规融合”提出了新要求。空间规划间相互协调，与经济建设和社会发展目标一致，兼顾生态环境效益，统一协同的规划体系才能为城市的决策提供稳定有效的决策依据，作为城市统筹发展的重要参照内容。国内学者已经对上海、广东等地“多规融合”的成果和经验进行了总结[6-8]。黄叶君认为国内多地区的“三规合一”普遍采用体制改革和规划整合两种方式[9]。林坚等认为规划协同的重点在于共同责任下的协作配合，明确各类规划工作者的角色定位[10]。国内“多规融合”的实现离不开制度、法律、规划目标与内容的变革。 织梦好，好织梦

2.1 开展制度改革，推进顶层设计创新

各个规划有不同的主管部门，审批机关、规划期限不一，体制是“多规融合”最大制约因素。制度管理改革是进行“多规融合”工作的基础，制度管理改革的核心是要在一个主要部门或者机构的主导下，多部门联合进行规划编制。整个规划协调和决策过程需要在中央层面或者地方层面进行制度和流程设计，统一空间规划管制内容，将国民经济与社会发展规划的目标与主要项目和空间落实同步考虑，以环境影响评价作为准入门槛，统筹多规融合。

部门间的合并可以解决部门现有的利益冲突，将外部矛盾转化为内部矛盾，使规划协调更为灵活便捷。日本和英国的经验表明，为了适应新的发展和规划需求，在顶层和基层的部门合并都可以成为改革的具体措施。城市规划与国土部门的合并仍然停留在基层机构的合并，顶层机构如发改委、住建部、国土部等部门问合并存在许多障碍。为了贯彻落实国家新型城镇化化规划，加强各部委间的统筹协调，已经建立了推进新型城镇化工作部际联席会议制度，由发改委主任承担召集人角色。“多规融合”的推进也可通过类似成立部际联席会议制度的方式进行。

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现有的规划应向Healey提出的联络性规划转型，规划师要重新审视自己的职业功能，积极承担起统筹协调不同意见、过程、行动的责任，确保规划成果的一致性和指向性。城市规划工作的核心应当转向联络和沟通，与各种分析和制定方案工作相比，和各部门、各利益集体的交流联络更应当是规划师工作的主要内容[11]。

2.2 完善空间法律法规体系 内容来自dedecms

“多规融合”工作推进需要法律的支持。进行国家一级的统一规划立法，完善规划法律体系，用相关的规划法全面规范全国的规划工作，或者对于各类规划法规进行修编以明确规划间的关系。完善现有的空间法律法规体系，对各类规划机构设置、职能、机构之间相互关系进行法定化的确定。经济社会发展规划目前还没有法律依据，尽管《城市规划法》《土地管理法》都规定了两个规划应当相互协调、衔接，但实践中由于各类规划编制部门规划目的、期限、技术标准不同，空间规划权利在不同部门间的分置、主从关系难以确定，规划之间往往难以协调。空间管制是“多规融合”协调的重点，国外规划有较强的法律权威性[12]，我国“规划融合”的最终成果应以法律形式加以保证，控制好生态环境保护的底线和城市发展的界限，引导城市合理有序发展。 dedecms.com

2.3 转变规划观念，规划目标向多元化发展 copyright dedecms

随着社会的发展与进步，经济、社会、生态环境问题越来越成为规划的主题，规划目标与内涵也发生了转变，规划由过去只重视物质空间形态转变为空间、社会经济和生态环境共重的综合性规划。城市总体规划更倾向于提供城市未来一定时间段内增长、保护、经济发展、公共投资和整体形态的框架，为城市未来发展提供愿景，在城市层面，在向存量规划转型的过程中，比起空间结构，应当更加关注经济发展、人口分布、社会和谐、社区发展、生态环境保护等内容。多种规划相互协调要重视具体项目的落地实施，规划的公共设施要与政府投资项目、中期财政规划相结合，使项目在实际建设过程中可以得到资金支持，切实落实。在规划制定后，要重视规划的具体实施过程，在实施中强调城市部门之间、相关机构之间的合作，同时注重信息公开，定期进行规划实施的评价。 内容来自dedecms

参考文献：

[1]徐颖.日本用地分类体系的构成特征及其启示[J].国际城市规划，2012（6）：22-29. 织梦好，好织梦

[2]白成琦.论日本经济计划模式对我国的借鉴价值[J].日本学刊，2000（1）：68-79.

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[3]李京生.日本的城市总体规划[J].国外城市规划，2000（4）：2-4.

[4]孙晖，梁江.美国的城市规划法规体系[J].国外城市规划，2000（1）：19-25. 织梦好，好织梦

[5]冯文利，史培军，陈丽华，等.美国农地保护及其借鉴[J].中国国土资源经济，2007（5）：31-33.

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[6]姚凯.“资源紧约束”条件下两规的有序衔接——基于上海“两规合一”工作的探索和实践[J].城市规划学刊，2010（3）：26-31.

[7]胡俊.规划的变革与变革的规划——上海城市规划与土地利用规划“两规合一”的实践与思考[J].城市规划，2010，34（6）：20-25.

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[8]赖寿华，黄慧明，陈嘉平，等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊，2013（5）：63-68. 本文来自织梦

[9]黄叶君.体制改革与规划整合——对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012（2）：10-14.

[10]林坚，许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].城市规划，2014，38（1）：26-34. 本文来自织梦

[11]张庭伟.从“向权力讲授真理”到“参与决策权力”——当前美国规划理论界的一个动向：“联络性规划”[J].城市规划，1999，23（6）：33-36.

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[12]郭力君.国内外城市规划实施管理比较研究[J].地域研究与开发，2007，26（2）：66-70.