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[摘要]文章在新型城镇化战略部署下，分析我国空间规划的特征和存在的问题，进而提出应坚持协调政府与市场关系、体制层面和技术层面并重、自下而上不断完善、重视法律基础四项原则，并通过划定城市开发边界、明确各类规划职责、建立统一的地理信息平台、完善协调机制四项策略促进空间规划体系改革，发挥其在推进新型城镇化方面的作用。 内容来自dedecms

[关键词]空间规划体系；改革；新型城镇化

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新型城镇化坚持以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的基本原则，着力提升城镇化质量、优化城镇化格局、改善城市发展模式、完善城镇化体制机制、营造和谐宜人的城市环境，以实现集约高效、生态文明、协调共赢、可持续的发展格局。作为落实新型城镇化的载体，空间开发格局既要保护生态环境资源，又要体现社会经济发展需求，对新型城镇化的实现具有基础性、关键性的影响。我国空间规划体系经过长期实践、不断完善，逐渐形成了一套多元化、网络化的空间规划体系，其中包括发改委主导的社会经济发展规划与主体功能区划、住建部主导的城乡规划、国土资源部主导的土地利用规划、环保部主导的生态功能区划等。然而，目前我国空间规划体系的顶层设计尚未完全建立，加之各部门协调机制的欠缺和法律体系的不健全，导致规划内容重叠，在同一空间存在较大差异甚至相互矛盾，造成空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题，难以落实新型城镇化的发展目标和要求。

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一、我国空间规划体系的特征和存在问题

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（一）我国空间规划的界定 内容来自dedecms

每个国家根据其国情和治理体制的不同形成其空间规划体系。发达国家多通过一体化的空间规划体系来协调和引导空间发展和土地利用（田志强、赵云泰，2015），“英国、日本等国建构了中央集权模式下的自上而下型空间规划体系；美国、德国等建立了典型的联邦政体下的地方分权高度自治型空间规划体系；法国的空间规划体系偏向于自上而下型，但地方分权高度自治型正逐步推行”（蔡玉梅等，2014）。我国人多地少的基本国情和制度特征决定了我国空间规划体系内部构成的多元化。目前，在正式的法律、政策法规或规范中对空间规划尚无明确定义，来自经济、规划、地理、土地等学科的学者分别从不同角度尝试对我国空间规划进行界定，这些界定主要从三个方面进行阐述。

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一是空间规划以空间要素及其协调为研究对象。司劲松（2015）认为，“空间规划是以某一尺度空间发展的整体性和协调性为目的，通过对区域发展规律的把握，对空间要素进行综合调控的规划技术手段和公共政策方法”；潘安等（2014）和强海洋（2015）认为，空间规划是经济、社会、文化、生态等各类要素及相关政策的地理表达。二是空间规划是一个体系。面对我国多规并存且相互之间不协调的实际问题，有学者提出从横向上看，空间规划是城乡规划、经济社会发展规划、国土资源规划、生态环境规划等诸多系列的集成；从纵向上看，空间规划是上述诸类规划在全国、省、市、区县、乡镇等各层级的落实（朱江等，2015）。三是空间规划是一种调控策略。林坚等（2015）认为，“空间规划的实质是基于土地开发权的空间管制”；王金岩等（2008）认为，空间规划体系本质上是对人地关系地域系统的调控；强海洋（2015）指出，随着市场经济的建立完善，空间状态由低水平相对均衡转向区域发展不协调、城乡矛盾突出，空间规划作为“调控各种资源、保护生态环境、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的公共政策属性进一步增强”。

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综合以上研究，笔者认为，空间规划是一个综合的概念，是结合了时间与空间的整体性，基于空间存在的各类事物和行为的可协调性，以特定目标为出发点的公共政策。

（二）我国空间规划的类型 内容来自dedecms

根据前文对空间规划概念的界定，任何基于空间存在的事物或行为都可以成为空间规划的对象。不同部门主导不同侧重的空间规划体系，每一体系又有不同层级、不同深度的具体规划，造成我国空间规划种类繁多、体系庞杂的局面。根据其在社会经济发展中的作用和规划对象侧重性的不同，众多学者对我国的空间规划进行了分类（蔡玉梅等，2014；胡序威，2011；田志强、赵云泰，2015；王向东、刘卫东，2012）。笔者认为，我国空间规划的类型可以从规划的对象、主导部门、层次和控制手段四个方面来理解。 copyright dedecms

一是按规划的对象，大致可划分为四种类型，分别是主体功能区规划、土地利用总体规划、城市规划和区域规划、生态功能区规划。二是按规划的主导部门，大致可划分为五种类型，分别为发改部门主导（经济社会发展规划和主体功能区划）、城乡建设部门主导（城乡规划）、国土部门主导（土地利用总体规划）、环境保护部门主导（生态功能区划）以及其他职能部门主导。三是按规划的层次，大致可划分为四种类型，首先是战略性本底型规划，如全国主体功能区划、全国国土规划；其次是区域性综合型规划，如区域协调规划、省域规划；其次是专项性约束型规划，如土地利用总体规划、海洋功能区划；再次是精细性管制型规划，如生态环境建设规划、开发区规划等。四是按规划的控制手段，可归纳为发展指导型、控制指导型、建设指导型三类。

（三）我国空间规划的特征 织梦好，好织梦

空间规划的形成和演进与社会经济、行政结构、法律体系、文化价值密切相关。在我国特定的政治经济体制下，空间规划呈现两大主要特征。

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一是我国空间规划具有复杂交错性。从前文提到的各种分类不难看出，横向上呈现为以主管部门职能为依托的分类特征，发改部门、规划部门、土地部门等各政府部门职能不同、开展空间规划的侧重点不同；纵向上呈现为以行政管理层级为依托的层次特征，我国行政管理体制从上至下分为国家、省（直辖市）、市、县、乡（镇）五级，各类规划也与之基本对应。例如，土地利用总体规划分为5个层级、城乡规划分为4个层级、主体功能区规划目前完成了国家和省（直辖市）两个层级。 本文来自织梦

二是具有公共政策属性。空间资源不仅具有物质属性，也与非空间因素存在紧密的相互作用。面对资源环境约束与人口增长（尤其是特大城市）的双重压力、区域城乡发展不平衡的剧烈矛盾，越来越多的政府部门意识到规划在统筹协调经济、社会、文化、生态发展方面的重要性，是优化国土开发格局、调配战略资源、促进区域协调发展、改善人民生活质量的重要调控手段。

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（四）我国空间规划的主要问题

综上分析，我国已逐步形成了不同层级、不同类型的空间规划，但由于行政权力分割与价值判断分歧，各类规划自成体系，存在内容冲突、难以协调以及空间资源浪费严重、生态空间蚕食等问题。加之我国目前面临资源能源短缺、环境承载力缩减、城镇化提质增效的多重压力，传统的条块分割、多主体主导、多种规划并行的模式已不能满足发展需求，因此亟须构建统一的空间规划体系以协调各方利益、落实发展目标。

二、建立统一的空间规划体系应遵循的主要原则 织梦内容管理系统

（一）协调政府与市场之间的关系 本文来自织梦

在“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府功能”的宏观背景下，空间规划体系的建立与管理也要由传统的以政府为主、采用控制性和命令性手段向以市场为主、采用调控性和契约性手段转变。地区发展面临诸多不确定因素，既有来自内部的发展动力与需求，也有来自外界的资源竞争与压力；既面临相关规划的指标要求，也面临多元主体的利益诉求。空间规划体系作为政府引导地区发展的基本依据，应具备能够调和不同利益主体并使之联合行动的属性，即政府做好明确方向、保护底线、列明负面清单等引导工作，而将具体开发建设活动交由市场根据地区发展实际灵活处理，以充分激发市场活力，发挥空间规划体系整合发展目标、协调各方利益的作用。

（二）体制层面和技术层面并重

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分析现有各类规划之间冲突矛盾的原因，技术方法的不统一是明显的表征，更深层次的原因是体制机制的问题。在构建空间规划体系的过程中，重视技术方法可以在短期内解决各类规划看上去相互冲突不断的问题，比如统一人口统计口径、土地使用分类、规划年限等问题以及使用统一的地理信息系统等技术手段，使突出矛盾缓解。要从根本上使空间规划体系日趋完善，还要从体制机制上入手，明确各个部门之间的职责并完善冲突协调机制。 本文来自织梦

（三）从基层入手，自下而上、因地制宜不断完善

空间规划不是机械地自上而下的指令和指标分解。第一，规划最终要落实到具体区域，就必须立足于对区域实际的深入分析和准确把握，广泛征求各利益主体意见，使规划成果与区域发展现实和需求形成耦合，以对其空间发展起到理性的控制和有效的引导作用；第二，我国幅员辽阔，地域差异大，规划政策本身应更贴近地域特征，因此应从最基层的规划行政管理单位入手，也就是从推广县市级空间规划体系建设入手，自下而上逐步完善；第三，面对诸多的社会需求、社会矛盾，上位规划在进行宏观约束的前提下应给予下位规划调整与决策的弹性和灵活性，使下位规划不囿于上位规划的指标分解，既激发下位规划的积极性和主动性，也自下而上地提高上位规划的合理性和可实施性。 织梦内容管理系统

（四）重视法律基础

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在全面依法治国的战略布局指导下，应从法治上为解决我国空间规划体系的问题提供制度化方案。需进一步确立空间规划体系的法律地位，明确各类规划与空间规划体系的法定依据关系，并通过立法或制定行政规章等形式建立各部门分工协作的法律法规保障，以法制化、规范化的运作与管理方式克服上下级及部门之间的权益之争，使得各类规划主体权责相当、各司其职。 内容来自dedecms

三、空间规划体系改革的建议 copyright dedecms

（一）划定城市开发边界

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《国家新型城镇化规划（2014-2O2O年）》要求“加强城市空间开发利用管制，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间”。城市开发边界的划定要遵循生态优先原则，对基本农田、自然保护区、水源保护区等基础性生态用地严格保护，将各类空间规划的生态红线、禁建区叠加后的最大界限作为生态保护底线，划定刚性开发边界。在此基础上，综合考虑资源环境承载力、生态敏感度、用地适宜性等限制性因素及社会经济发展需求，参照各类空间规划的限建区、扩展边界等要素，划定弹性开发边界，使人口规模、产业结构、增长速度与地区资源承载能力和环境容量相匹配，形成供需平衡的空间布局方案。

（二）明确各类规划职责 本文来自织梦

理顺各类规划的相互关系，明确相关部门的权责，主体功能区规划从国家及区域层面，以对国土空间的分析评价及确定主体功能区为核心内容（王金岩等，2008），明确各区域的主导功能与管制原则，发挥其在空间管制方面的基础性、约束性作用；城乡规划以地级市为基本单位，着重于控制城市规模，优化城市内部结构，协调城乡空间布局与城市之间的联系；土地利用规划以保护土地资源为核心任务，严格落实对基本农田、环境敏感区域的保护，控制城乡建设用地规模。

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（三）建立统一的地理信息平台

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建立统一的地理信息平台前期要求统一数据统计口径、技术标准等内容，如人口统计需统一采用公安局、统计局或计生局的数据，土地利用数据需统一统计区域，如以行政区划作为统计范围；用地分类主要参照《城市用地分类与规划建设用地标准》及《土地分类》，找出各标准的对应关系及差异并协调统一。在此基础上，统一数据格式与坐标，形成规划成果数据库，并保证国土资源管理中的国有土地使用证和城乡规划管理中的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证实时动态入库。同时，建设面向公众的服务门户网站，方便公众对数据的查询和监督。

（四）完善协调机制 织梦好，好织梦

《国家新型城镇化规划（2014—2O2O年）》要求“坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实”。形成“多规合一”一张蓝图仅是空间规划体系改革的第一步，其根本更在于解决各级、各部门政府分而治之的问题，即建立一个由政府统筹、多部门参与的协调咨询工作机制，制定一套协作管理流程，通过定期召开的多部门联席会议，统筹规划目标、协调规划内容、解决管理实施矛盾。另外，需进一步确立空间规划体系的法律地位，明确各类规划与空间规划体系的法定依据关系，并通过法律法规确定相关部门的职能权限。

[参考文献] dedecms.com

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