派智库

国土空间规划是合理开发、利用和保护国土资源，统筹主要产业和重大基础设施的总体部署，是全国性、高层次、战略性的空间规划。当前，我国处于城镇化、工业化快速发展阶段，通过科学推进国土空间规划，有助于解决资源短缺、环境恶化、区域发展失衡，优化国土空间开发格局，提升开发质量，规范开发秩序，为生态文明建设和区域协调发展提供重要支撑和保障。 内容来自dedecms

一、国土空间规划的由来和变迁

copyright dedecms

我国在不同时期编制过不同类型、不同层级的国土空间规划。其中，在全国层面组织编制的两轮国土规划，对重点建设项目选址、资源综合开发、经济建设总体布局和推进国土资源综合整治等方面发挥了积极作用。

（一）国土空间规划的由来

内容来自dedecms

我国国土空间规划开始于20世纪50年代中期，主要是学习前苏联以城市为中心的区域规划。其后由于“文革”而停止，直到20世纪80年代初随着改革开放和经济社会的发展才重获新生。20世纪80年代初，在总结了建国以来国土空间规划的经验教训，并借鉴日本、德国、法国等发达国家的经验，作出重新开始国土整治的决定。1981年，国务院下发通知，明确了国土整治工作包括国土的“考察、开发、利用、治理、保护”五个方面。1987年，经国务院批准，原国家计委颁发了“国土规划编制办法”，这是国内第一部关于国土规划的行政法规。1988年，原国家计委将国土局与地区司合并成立国土综合开发规划司，加强组织管理。与此同时，国家也在不断加强国土空间规划的研究力量。原国家计委和中国科学院对综考会和地理研究所实行双重领导，并成立直属原国家计委的国土规划研究所（现改名为国家发改委国土开发与地区经济研究所）。

（二）国土空间规划的变迁 dedecms.com

1、第一轮国土规划。20世纪80年代末至90年代中期，国家开展了全国国土规划和西南、华南部分地区、长江三角洲及长江沿江地区、西北地区、环渤海地区等区域规划，国土空间规划也被推向了新的深度和广度。截至1993年底，全国已有30个省、直辖市、自治区，以及223个地市、640个县编制了区域规划。在此期间，国家还编制了金沙江下游地区、乌江干流沿岸地区、京津唐地区、长江三角洲地区等跨行政区规划，以及长江、黄河、淮河等流域整治规划。与此同时，全国国土总体规划也在不断探索中，并于1990年形成《全国国土总体规划纲要（草案）》。

织梦内容管理系统

我国第一次全国国土空间规划工作大约经历了十年的探索和实践过程，这一时期的国土空间规划的主要内容包括生产力布局、资源开发、国土整治等内容。虽然因种种原因，全国国土规划纲要（草案）和多个区域规划未正式批复，但在实际中发挥了不同程度的作用，主要作用表现为：一是国土规划的性质和功能定位在全国已基本形成共识；二是国土规划的前期工作，包括全国国土资源、各省市和重点区域的优劣势已经初步摸清；三是全国国土规划草案的一些重要设想和研究成果，先后纳入国家计划（规划）付诸实施；四是探索了国土开发和整治的政策和立法等；五是建立一支国土空间规划、开发和整治的工作、研究和学术队伍，并初步建立了中国国土开发和整治的理论体系。 copyright dedecms

2、第二轮国土规划。进入21世纪以来，经济与人口、资源、环境关系失调，国土开发整治、生产力布局不完善等问题日益突出，党中央、国务院高度重视国土空间规划，开展了第二轮全国国土规划工作。

dedecms.com

从2001年开始，原国土资源部先后在天津、深圳、辽宁、广东等4个省市开展了国土规划编制试点工作，提出了以国土资源配置和国土空间开发利用管控为抓手的国土规划理念。2007年，党的十七大报告提出“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”，对国土规划提出了新要求。2009年，国家又启动了福建、重庆、山东、浙江、上海、贵州，以及河南中原城市群、广西北部湾经济区、湖南长株潭经济区等9个省区市或经济区的国土规划编制工作。同年，国务院同意了原国土资源部提交的《关于开展国土规划工作的请示（征求意见稿）》，为新时期大力推进国土空间规划奠定了基础。此后，建立了由国土资源部和国家发展改革委员会联合牵头，26个国家相关部门和三大院（科学院、工程院、社科院）参加的多部门合作机制。为保障规划质量，共设立了34个重大专题研究，并在此基础上又设置了9大综合专题，为全国国土规划编制提供技术支持。2017年1月，《全国国土规划纲要（2016～2030年）》由国务院印发实施，这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，标志着中国空间规划体系建设取得了突破性进展。其主要内容包括：明确了国土开发、保护、整治的指导思想、基本原则和主要目标；确立了国土集聚开发、分类保护与综合整治的总体格局；完善了以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；部署了集聚开发、分类保护、综合整治、联动发展和支撑保障体系建设等重点任务。

二、新时期我国国土空间规划发展趋势 dedecms.com

目前，我国发展中的不平衡不充分问题依然比较突出，国土空间规划要发挥宏观调控作用，突出在国家发展战略中的重要基础性作用。 内容来自dedecms

（一）新时期对国土空间规划的新要求 dedecms.com

2018年，根据党的十九大和十九届三中全会部署，国务院进行机构改革，新组建自然资源部，将分散于发改、国土、住建等部门的主体功能区规划、土地总体利用总体规划和城乡总体规划等职能整合到自然资源部，充分体现了生态文明建设和整合国土空间规划体系的改革思路。不同于前两轮全国国土规划，新的国土空间规划将在生态文明的大背景下，重构新的国土空间规划体系，将更体现长远性、战略性和多元综合性，将着重解决国家经济社会发展中的优化国土空间、国土资源配置和整治国土生态环境等问题。国土空间规划转变为统筹资源环境与经济社会协调发展的综合性规划，将成为各类部门规划和专项空间规划编制的纲领性、指导性规划。 copyright dedecms

（二）国土空间规划的目标

dedecms.com

国土空间规划是带有战略性和前瞻性的综合性规划，规划目标要着眼于可持续发展，谋划全国国土空间发展战略和开发模式，引导全国国土空间格局。国土空间规划的目标不能只单纯地考虑发展生产，而应该综合考虑人与自然的关系，合理开发利用好各种国土资源，治理和保护好生态环境，逐步建立生产发展、生态稳定、生活舒适的国土环境。具体目标可以包括如下四个。 dedecms.com

1、更好的发挥国土空间规划的宏观调控职能。国土空间规划的核心职能是发挥宏观调控的功能作用，要成为政府在经济事务方面有效宏观调控体系中的一个重要方面，落实国家可持续发展战略，促进发展方式的转变。

本文来自织梦

2、优化国土空间开发格局。根据动态比较优势原则，提出国土空间总体开发布局，促使各种要素资源在部门之间和地区之间合理流动和优化组合。 织梦好，好织梦

3、有效整治国土资源。加强全国国土综合整治，确定全国自然资源的开发规划、布局和步骤，建立科学合理的国土空间管理与资源优化配置政策体系，合理确定自然资源利用、生态环境治理等国土整治重点领域重大工程，引导产业结构调整和经济发展方式转型升级。

4、促进城乡区域协调发展。我国发展不平衡不充分问题突出表现为城乡发展不平衡和区域发展不平衡。通过国土空间规划客观分析和评价各区域优劣势，从而提高开发建设决策的科学性，从全国可持续发展的角度促进协调发展。

（三）国土空间规划的内容

copyright dedecms

国土空间规划内容是立足国家长远发展，对影响国计民生的重大空间性问题进行规划，有针对的提出国土空间开发、利用、保护、整治方案，创新国土空间资源管理体制机制，构建统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境的关系的新机制，规划内容可包括九项内容。

1、资源环境综合承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。 织梦好，好织梦

2、国土空间综合功能分区。我国国土面积大，地理条件复杂且差异大，需要科学划分国土空间功能分区，赋予不同的功能，促进国土空间开发、保护和整治在不同区域“落地”。

3、引导推进新型城镇化有序发展。科学规划城镇体系，包括大中小城市的规模结构和职能、明确重点城市在区域城镇体系中的定位和未来发展方向。

织梦内容管理系统

4、重点产业的优化与布局。根据市场需求发展，结合区域发展特点，提出未来工业、旅游业、现代服务业等产业发展方向和空间布局。

本文来自织梦

5、推动区域协调发展。特别关注国家“十三五”规划纲要中提出的革命老区、民族地区、沿边地区、资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等六大特殊类型地区的扶持开发。

6、构建生态环境保护格局。针对不同区域的生态环境问题，结合主体功能区，提出不同阶段生态环境保护的重点地区以及重点任务。 织梦内容管理系统

7、国土综合整治。

8、重大基础设施布局。包括交通运输、信息网络、水利设施、环保设施、能源等基础支撑体系建设布局。 内容来自dedecms

9、实施措施。

织梦内容管理系统

三、完善国土空间规划的对策建议 内容来自dedecms

针对国土空间规划定位不够准确，缺乏法律和制度保障，缺乏有效的操作手段和和支撑体系等问题，需要进一步夯实数据和技术基础，理顺体制机制，明确职能分工，完善配套政策，以促进空间均衡发展。 内容来自dedecms

（一）加快建立技术标准规范

dedecms.com

科学研究一套技术规程，统一基础数据和技术标准，对国土空间规划所涉及的坐标系统、用地分类、制图标准等制定统一的规范。一是完成各类空间基础数据的坐标转换，基于2000国家大地坐标系统一基础数据转换。二是统一用地、用海、用岛等用地分类。三是统一目标指标，综合空间性规划核心管控要求，科学设计空间规划目标指标体系。四是统一管控分区，以区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，明确划定“三区三线”。 织梦好，好织梦

（二）搭建空间大数据基础平台 织梦好，好织梦

打破数据部门和行业堡垒，搭建基础数据、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间数据信息管理平台。以地理空间框架为支撑，集成自然资源、人口、企业、交通等数据，逐渐为政府、企业等提供数据服务。同时，推进行政审批制度智能化、信息化改革，实现投资项目并联审批，让“信息多跑路、群众少跑腿”，提高行政审批效率。 dedecms.com

（三）加快空间规划立法

调整《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等相关法律的条文，加快开展《空间规划法》立法工作，明确空间规划的性质、定位、内容、程序、编制主体、论证、实施、评估、监督等内容，明确空间规划与经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等的关系，理顺政府规划行政事权，优化职能分工和建立衔接机制。 织梦内容管理系统

（四）完善空间规划的相关配套保障政策

copyright dedecms

综合运用法律、经济、行政、科技等多种手段，从制度建设、组织协调、规范管理等多方面探索研究空间规划的配套保障政策，在资金、人才、用地、创新等方面制定具体的政策措施。可包括：建立以促进农民工市民化和区域可持续发展为核心的人口迁移政策；完善城乡建设用地增减挂钩土地政策；实行有利于区域产业转移的差别化产业政策；完善有利于区域主体功能差别化发展的区域补偿和环境保护政策等。 copyright dedecms

（五）完善空间规划实施、监督机制和手段

健全空间规划的实施、监督长效机制，强化规划执法监督、公众监督，保证规划确定的目标和任务落到实处，增强规划的执行力。明确部门分工，明晰各部门在空间规划和空间管制上的权责。完善考核办法和奖惩机制，实施领导干部实行离任审计和责任终身追究制度。加强国土空间开发动态监测管理工作，完善国土资源、生态环境的监测、预报预警和应急管理。（nc-1120180731） 织梦内容管理系统