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国土资源部资源环境承载力评价重点实验室课题组

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这里研究的自然资源，主要限于土地及依附于土地的林、草、水、滩涂等自然形成的有用且产权明确的资源与环境要素集合。从项目需求及用途管制的角度出发，这里的自然资源等同于国土空间、国土生态空间及自然生态空间。自然资源用途管制，就是根据资源的属性与功能，按照所有者意愿及经济、社会与环境综合效益最大化的原则，通过规划及其他具有法律效力的文件来规定自然资源用途，并严格规范管理的一套制度体系。用途管制实质上就是功能管理。用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实。从提供资源产品角度，把空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三大类，这就是主体功能区规划的初始目标。而环境功能区划主要是根据生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能划定国土空间，本质上与主体功能区是统一的，是主体功能区的环境空间“落地”。而整个国土空间或自然资源用途管制，需要更精细的规划体系及相应制度来实现。 本文来自织梦

（一）贵州省自然资源用途管制实践 织梦内容管理系统

贵州省自然资源用途管制开展了大量的工作，也取得了积极成效。贵州省开展了自然资源区划编制工作，基于自然资源类别的土地、林地、水等资源区划基本形成，并分别制定了管制规则和管理措施。除此之外，贵州省林业规划将林地划分为西部生态综合治理区、中部生态环境保护区、东部生态经济建设区，分级细化了管制内容。2015年，贵州省对2006版的《贵州省水功能区划》进行了调整，科学划定了水功能区（保护区、保留区、开发利用区、缓冲区），建立了水功能区限制纳污制度。根据水功能区划确定的各类水功能区水质水量要求以及水体的自然净化能力，对水资源的开发利用进行一定的限制，核定水域纳污能力，向环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见，实现资源的用途管制。 内容来自dedecms

《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》制定以来，贵州省依据《全国主体功能区规划》，编制了《贵州省主体功能区规划》，从国家层面与省级层面划分为重点开发、限制开发和禁止开发区域三类，明确了不同功能区的地域范围、功能定位和开发原则。2014年11月，省发改委、省国土厅、省环保厅联合下发了《关于印发<贵州省主体功能区建设试点实施方案>（试行）的通知》，明确在15个县（市、区）开展试点工作，探索建立空间规划体系，科学划定城镇、农业、生态空间开发管制界限，推动形成符合生态文明要求的生产方式和生活方式，优化国土空间开发的新模式、新途径，逐步落实用途管制制度。基于“多规融合”推进“三线（耕地保护红线、生态保护红线及城市发展边界线）”的划定，并制定了相应的管控策略。开展了赤水河流域自然资源产权制度改革，推进了流域用途管制的探索。但同时，也存在一些问题需要在探索中不断完善和改进。 copyright dedecms

（二）贵州省自然资源用途管制存在问题

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1.统一的空间规划正在试点推进阶段，用途管制依据不足。 内容来自dedecms

目前，不同层级和部门的各类规划从不同角度和目标对国土空间进行分区，如自然区划、农业区划、经济区划、生态功能区划、土地利用分区、主体功能区划等，分区分类标准不统一，分区结果、管控措施等方面存在不一致现象，影响着区域发展方向的确定，管控执行乏力。 织梦好，好织梦

2.信息不对称，用途管控指标难以落实。 copyright dedecms

中央及省级政府下达的管制指标与实际情况有偏差，这种信息不对称造成用途管制制度难以有效实施。同时，由于信息不对称，还可能造成“管制时滞”问题。例如，国家规定，只有未利用地、整治及复垦补充耕地才能作为占补平衡的后备资源，而全国土地二调显示贵州省的未利用地早已被纳入了林业规划中的“宜林地”而不能动弹。只有将适宜做占补平衡的“宜林地”退出林地规划管理范围，才能用以建设用地的占补平衡及退耕后耕地面积的弥补。

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3.计划管控缺乏弹性，发展与保护矛盾突出。

贵州省位处我国西南高山深谷区，人多地少经济非常不发达，贫穷与落后是其主要矛盾。全省社会经济发展压力大，建设有地需求多且增长快。基础设施建设及其他重大用地项目的批复、资金到位及施工周期与目前僵硬的年度计划指标数量管理、审批程序、下达时限都不配套，影响了相关项目的落地及建设施工。

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4.法律责任不明确，违规行为管控乏力。

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目前对于用途管制的法律责任不够明确，违法成本较低。在规划用途管制、计划用途掌控、转用许可审批等环节都存在执法不严的问题，从而使土地用途管制政策难以得到有效的贯彻实施。 本文来自织梦

5.多头管理和交叉管理，事权不明确。

由于国土空间和自然资源管理的职能分散，职能交叉重叠，部门相互掣肘，九龙治水现象非常普遍，导致国土空间和自然资源管理碎片化。事权和责任不匹配，导致特定区域的自然资源管理问题责任无法落实。同时，以各自部门利益为主导的开发利用或保护，缺乏全局性，容易破坏生态环境本身的系统性，也导致了自然资源的配效率不高等问题。 本文来自织梦

（课题组成员：袁国华、贾立斌、马安胜、郑娟尔、叶玉国、席晶、王世虎）（nc-1820160429） 内容来自dedecms