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摘要：中国城镇化发展进程中的土地供应制度经历了一系列的变革，土地供应的市场化程度在不断提高。当前，中国的土地供应制度依然处于变革的过程之中。所面临的问题尽管随着经济形势的变化而有着不同的表现形式，但从根本上来说主要仍是如何进一步优化土地供应的总量与结构，以及加快完善市场秩序和监督机制等。在新型城镇化发展战略背景下，促进城镇化的土地供应变革，可以从功能定位、制度体系和均衡增长三个方面予以分析和把握，功能定位解决“应然”问题，制度体系解决“未然”问题，而均衡增长则是从最终结果和发展效果方面来对土地供应进行考虑。 织梦好，好织梦

关键词：新型城镇化；土地供应；土地资源配置

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一、城镇化发展中的土地供应制度演变

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新中国成立以后，直到改革开放之前，中国的城镇化发展主要依赖人口与经济的自然增长，而且对人口的跨区域和跨部门的流动，也通过“户籍制度”等政策和措施进行了较为严格的控制。与此相适应的是，在整个传统的计划经济时期，中国城镇化发展过程中的土地供应，也基本上服从“工业优先发展战略”的需要，主要以“行政划拨”的方式来进行控制和调节。正如这一期间的城镇化发展有过徘徊和起伏一样，以计划和行政为主要调节手段的土地供应，也存在着配置错位和资源浪费等问题。在市场化改革方向正式得到确立之前，中国并没有形成真正意义上的“土地市场”，对土地资源的供应与配置通常也不反映其自身应当具备的经济价值与经济成本，因此这也在很大程度上导致了耕地等土地资源，在经过新中国成立之初的短暂恢复之后就进入到了一段较长时期的逐年减少甚至被大量浪费的发展阶段。例如，1956年时中国的耕地面积为11182.47万公顷，1966年时则减少至10295.80万公顷，而1977年时则又减少至9924.73万公顷。这也就是说，在1956—1977年间，中国的耕地面积就减少了1257.74万公顷，减少的幅度达到了11.25％。由此可见，传统计划经济时期的土地供应很显然存在着很大的问题，而如果不采取严格的土地供应控制，并遵循市场交换的相关规律来进行必要的调节，就难以对中国的土地资源实施有效的保护与优化配置。

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改革开放以来，中国土地供应的市场化程度总体上是在不断提高的，同时政府对于土地供应所施加的宏观调控政策与措施也更为合理与严格，土地资源配置的总体效率得到了大幅度的改进与提升。具体地，如果按照中国土地市场的发展和土地供应方式的变化，中国的土地供应制度发展大致可以划分为三个发展阶段[1]：萌芽阶段、初步发展阶段和加速发展阶段。总体而言，经过这样三个不同阶段的发展，中国土地供应的市场化程度得到了不断地提升，土地资源配置效率也得到了有效提升。

第一个阶段是“萌芽阶段”（1978—1987年）。在这一时期，传统计划经济时代土地供应的“无偿划拨”方式终于得到了改变，并最终实现了向“有偿使用”的尝试与转变。尽管在这个萌芽阶段只是小范围的起步与尝试，但它具有区别于以往的重大现实意义，因为“有偿使用”意味着土地资源配置开始由“计划”向“市场”的转变。结合改革开放初期的土地资源供给状况，那时从深圳等一些南方城市和地区开始，国有土地的“有偿使用”政策开始逐步向全国范围推广。从国家在这一时期对土地资源供应的调控来看，经济体制改革的启动，也推动了土地管理领域的变革。例如，面对土地需求的快速增长，以及大量乱占滥用耕地现象的普遍存在，中国于1986年出台了《土地管理法》，并成立了“国家土地管理局”，结束了之前多头分散管理的局面。

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第二个阶段是“初步发展阶段” （1988—1997年）。1988年，中国修改了《宪法》和《土地管理法》，国务院随即决定在全国范围内实施“城镇土地使用费（税）”政策，“土地使用权可以依法转让”正式被确立了下来。1990年，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的出台，使得国有土地使用权“有偿转让”有了更为充分的操作与执行依据。不过，在刚刚启动的快速市场化发展阶段，类似于上一阶段中曾发生的“圈地运动”，这一时期也发生了大量“违法审批”与“土地资产流失”等现象，而且土地资源的浪费始终没有得到根本性的遏制与彻底的改观。于是，1997年中共中央与国务院专门针对“耕地保护”发布了通知，提出了“总量动态平衡”的土地资源管理原则，并要求对“征用耕地进行使用权的出让”进行更为严格的控制[2]。

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第三个阶段是“加速发展阶段”（1998—）。1998年以来，针对之前中国土地资源供应存在的一系列问题，国家再次对《土地管理法》进行修订，提出要实行“土地用途管制制度”，以满足土地利用规划、保护耕地和管理建设用地的需要。对于土地使用权如何进行出让，也具体到了方式和期限等细节性的内容。例如，2002年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《农村土地承包法》的出台，以及2003年后结合经济局部过热对各类园区和开发区的清理与整顿，都表明了在土地供应制度加速发展的同时，“市场配置”、“从严管理”、“总量控制”和“优化布局”已经成为了现阶段中国土地资源供应制度发展的最为基本的准则。 织梦内容管理系统

二、当前土地供应变革面临的主要问题

1.政府垄断条件下的土地市场发育不足

在现行的土地产权与土地交易制度框架之下，中国的“土地一级市场’’是由政府部门完全垄断的，这不仅导致了由垄断所必然带来的，诸如效率低下和寻租腐败等一系列问题，而且也在很大程度上给中国土地市场的发育造成了较大的影响与阻碍。不过，在长达三十多年的“多头分散管理”时期，中国的城市土地供应实际上处于一种总量基本失控的状态，而在城市土地被收归国有之后，以政府垄断的方式来进行土地的供应与规划利用，事实上也成为了一种具有必然性的合理选择。这其中既有现实条件下政府垄断的必然性和必要性，同时也可以看出完全的计划管理和垄断供应所可能导致的各种“负面”影响。例如，对于政府垄断的土地供应，必然要涉及供应计划、征地拆迁、土地开发和使用权出让等具体的环节和事项，而经此一系列具体的环节和事项所引发和导致的矛盾与纠纷、利益分配、权力寻租和土地财政等现实问题，也始终在困扰着许多地方和不同的阶层与群体。国内甚至有不少学者都对此提出了尖锐的批评，认为“新型城镇化发展战略”的实施，土地问题作为与人口和产业并列的核心问题，其解决的最大障碍就是政府，“去杠杆化”首先就是要去除土地的“杠杆化”[3]。

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然而，值得注意的是，尽管政府垄断必然会带来一系列的“负面效应”，但对于“政府是最大的障碍”，以及“只要政府退出相关领域”，市场就会自然实现“调结构”和“促销费”的目标等论调，笔者仍然是不敢苟同的。因为，即便是退一步来进行考虑，政府调控与市场机制很显然都不是万能的，两者往往都存在各种“失灵”的问题。所以，虽然中国土地市场发育受到了政府垄断因素的影响，但是这也并不意味着政府的完全退出就是解决问题的根本所在，这些都是不能轻易混淆和含混带过的。

2.现行土地供应机制推动了地价与房价的上涨

自20世纪90年代以来，有大量的相关理论与实证研究的结果，都指出了中国现行的土地供应有着“抬高地价”和“助推房价”的效果。在相关的研究中，笔者也曾以“土地储备制度”为例，进行了“国有土地供应”与“商品房销售价格”之间的实证研究，结果也同样发现了自1999年以来中国的土地供应量与商品房销售价格之间的“协整关系”，土地供应对房价的弹性估计值达到了0.51左右。事实上，这其中的发生与演化机制显然并不难以理解，因为在政府垄断的情形下土地出让不仅会形成“价高者得”的局面，而且也会形成进入市场的“门槛”，即只有具备相对雄厚资金实力的开发商才能够有更多机会获得土地。另一方面，在招标、拍卖和挂牌出让制度不断发展的过程中，土地的价格水平一直都呈现出上涨的发展态势，如1999年时中国的国有土地出让单价大约为1.10亿元/平方千米，而2014年的单价已经达到了12.29亿元/平方千米。同时，从国内各个大城市的单个地块来看，“地王”屡屡成为社会公众关注的焦点，如表2对2009年以来国内部分“地王”的基本情况的总结。 dedecms.com

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更进一步地，基于“成本推动”和“需求拉动”等影响因素的共同作用，或者也有人认为是“地价”与“房价”的相互促进，国内“房价”的直线攀升也是有目共睹的。所以，无论是这其中具体的因果关系究竟如何，在中国现行的土地供应制度下，“房价”与“地价”的正相关关系终归是一个基本的事实。如果现行的土地供应变革无助于解决两者之间的“相互缠绕”局面，那么就不能说这种变革是很成功的。 dedecms.com

3.现行的土地供应方式仍然不够完善

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现阶段中国对于“经营性土地使用权”的出让，已经过渡到了基本以“招标、拍卖和挂牌出让”为主渠道的发展阶段，这显然是有利于土地市场的发展与完善的，并且也提高了土地资源的配置效率。但是，到目前为止，尽管“招拍挂”制度有利于公平竞争和促进土地资源的优化配置，其同时也还存在着一些不容忽视的问题，而倘若这些问题不能及时地予以解决，最终可能还是会导致土地资源配置效率的降低。 内容来自dedecms

4.现行的土地供应结构依然不够合理

从最基本的含义上看，土地供应结构主要包括土地的数量与类型，以及土地在空间上的结构分布状况等。近年来，中国的土地供应结构变化，主要都体现在了国有建设用地的供应结构变化方面，而“工矿仓储”、“基础设施”、“商服和房地产”等方面的用地一直都占据着绝大部分的比重，其中，“房地产用地”的结构尤其引人关注。自2003年之后，中国对土地供应的管理明显得到加强，同时对土地供应结构的调整也日益走上了规范化和科学化的道路。

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三、促进城镇化健康发展的土地供应变革

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在当前的新型城镇化发展战略背景之下，促进城镇化的土地供应变革，可以从功能定位、制度体系和均衡增长三个方面予以分析和把握，功能定位解决“应然”问题。制度体系解决“未然”问题，而均衡增长则是从最终结果和发展效果方面来对土地供应进行考虑。

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1.促进城镇化发展的土地供应功能定位 copyright dedecms

（1）城镇建设与工业发展的用地与管理

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土地作为城镇化发展的重要载体，即使单纯从减少农村人口并向城镇迁移的角度来看，也需要大量的土地供应来满足城镇建设的需要。例如，按照现阶段既定的发展规划和国家有关部门的预测，2020年时中国的城镇化水平将达到60.00％左右，全国人口总量大约会达到14.50亿人，这事实上也就意味着中国城镇地区的人口规模将超过8.50亿人；进一步地，如果按照0.70平方千米/万人的标准来测算，那么新增的2亿左右城镇人口就需相应增加140万公顷左右的建设用地供应[4]。与此同时，当前中国的工业化发展也已经进入到了一个全新的阶段，在这样的一个时期我们不仅有着“产能过剩”和“结构转型”方面的一系列问题要尽快地加以解决，同时也还要受到经济新常态下经济增速趋缓和增长动力转换等方面的影响。具体到“工业用地供应”的变革方面来看，当前有关“差别化工业用地供应”已经引起了一定的关注和思考，如山东潍坊2015年所设计和实施的“先租后让、长期租赁、弹性年期出让”政策试点，就对改革土地供应制度以提高土地利用效率和降低工业企业的用地成本等，有着很好的启示作用与示范效应[5]。

（2）粮食生产与生态安全的用地与管理

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正如配第所言，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。农业生产的发展，在任何时候和任何地方都具有非常重要的基础性地位，而“粮食安全”问题也是在任何条件下都需要首先得到解决和保障的。尽管中国的粮食产量已经实现了十多年的“连续增产”，但是“粮食自给率”一度跌破90.00％，并且在大多数的年份都已经存在“粮食缺口”，同样也是绝对不容忽视的客观事实[6]。为此，在耕地总量不断逼近“18亿亩耕地红线”的同时，中国政府正在不断地加大科技与资金等方面的投入力度，实施了“中低产田改造”和“土地整理”等项目，但耕地质量总体不高的局面在短时间内难以得到彻底地改变。甚至在城乡建设用地“占补平衡”的策略之下，仍会由于“占优补劣”而导致3000万吨的粮食减产。另外，为了保护和改善生态环境，中国自1999年即开始了“退耕还林”政策，而当前由于土地过度开垦遗留下的种种问题也依然存在。所以，当前城镇化发展中的土地供应变革，也必须要面对粮食生产与生态安全方面的用地及各种问题。 内容来自dedecms

（3）城乡统筹与协调发展的用地与管理 本文来自织梦

在城乡二元经济结构之下，城镇与乡村之间的基础设施、基本公共服务和生活水平等，都存在着较为明显的巨大差距。城乡统筹与协调发展意味着在城镇化发展的过程中，不能够置广大农村地区于不顾而单纯追求城镇的建设与发展。具体地，城镇的建设发展需要考虑农村人口的就业与迁移，以及相应的基础设施与基本公共服务供给等，从而实现城市功能的不断提升，并能够对农村地区的建设与发展起到“辐射带动”的作用；在农村地区，规模化和集约化的现代农业发展，也需要对土地利用进行调节，如通过耕地保护和土地整理为现代农业发展提供基本的条件，以及促进建设用地的相对集中，并改善农村居民的生活条件，等等。另外，农村的土地使用权流转也是关系城乡统筹与协调发展的重要方面，因为它关系到农民是否能够得到更多的机会并有着更好的选择，以及整个农村地区和农业生产的稳定与发展。为此，现阶段的土地供应变革不仅需要针对城镇发展中的各种问题，对于农村土地使用权流转的信息化服务、组织建设与纠纷调解等，都需要进行统筹考虑。 内容来自dedecms

2.促进城镇化发展的土地供应制度体系

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（1）土地产权管理制度 织梦好，好织梦

对土地产权进行明确的界定与确认，是城镇化发展中土地供应的一个最基本的前提和基础。在现行的土地产权制度框架之下，中国的土地所有权归属国家和集体所有，即城镇土地为国家所有，农村土地为集体所有。同时，自20世纪80年代以来，土地使用权也随着市场经济发展的需要而得以从土地权属中分离出来，而土地使用权的有偿转让则使得土地市场交易得以合法化和公开化。在国家土地所有权性质不可变更的前提下，除了前文已有的有关土地产权制度所论述的各种问题之外，现行土地供应变革主要需要考虑的就是农村的土地确权问题，因为它关系到中国土地管理发展的历史和土地利用的现状，并牵涉到各个相关主体的切身利益[7]。2013年1月的中央“一号文件”，专门就土地承包关系和经营权流转等提出了“土地确权登记”，以便建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的集体产权制度[8]。

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（2）土地利用规划制度

城镇化中的土地供应变革，必须依据当前的土地利用形势与现状，充分考虑长远发展的需要与土地资源的优化配置。按照现阶段中国土地利用的总体形势来看，基于人多地少的基本国情，当前依然受到建设用地需求高涨与粗放浪费并存、局部地区土地退化和破坏比较严重，以及违法违规使用土地屡禁不绝等问题的困扰。因此，“严格保护耕地”和“节约集约用地”已经上升到了基本国策的高度，并且也针对未来一段时期的土地利用制定了具体的行动目标和主要任务。总体而言，促进城镇化发展的土地供应变革，必须严格遵循“严守18亿亩耕地红线”、“保障科学发展的建设用地”、“优化土地利用结构”、“全面推进土地整理复垦开发”、“完善土地生态保护”，以及“强化土地管理在宏观调控中的作用”等规划目标与主要任务[9]。在这个过程中，全国各地的城镇化建设与发展都必须按照《土地管理法》等相关法律规定，科学编制并严格执行土地利用总体规划，并要能够与城市总体规划、村庄和集镇规划相衔接和协调。 dedecms.com

（3）土地市场交易制度 本文来自织梦

目前，中国的土地市场交易制度还存在着诸多不够完善的地方，如“市场化程度不高”、“相关法律法规不健全”以及“土地出让收入的征收与管理不到位”等。同时，城镇化的发展对于土地需求和土地交易有着必然的要求，而土地市场交易也会反过来对城镇化进程产生一定的影响。为此，现阶段的土地供应变革，必须把握以市场交易制度发挥土地资源配置作用的准则，并紧密结合新型城镇化发展的需要，适时推动土地供应方式与结构，以及土地利用规划等方面的创新。根据2009年以来国土资源部联合中国社会科学院等机构进行的相关研究，中国土地市场在城镇化、工业化和现代化发展的过程中，总体上处于不断完善的状态并伴有小幅度的波动；新型城镇化的背景下，现阶段的土地市场发展负有“引导土地资源用于新型城镇化建设”，以及“为新型城镇化提供发展支撑和市场动力”的重要功能与光荣使命[10]。 织梦内容管理系统

（4）土地征用补偿制度

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土地的征用与补偿是形成土地供给的重要环节，而现行征地补偿制度的不合理与不完善，在一定程度上对土地供应变革产生了阻碍作用。例如，从征地补偿制度的设计上来看，农民集体与承包人都属于补偿的对象，两者的利益相互交织而分配上往往又难以确定合理的比例界限[11]；从农村土地的多重功能来看，现行的征地补偿通常都未能很好地解决就业与社会保障问题；从土地收益分配的角度来看，集体土地经过征用和征收之后转为国有，再以“招拍挂”方式出让所得到的收益往往比补偿标准高出很多倍，这本身就存在着诸多的不合理之处，同时也是许多地方热衷于“农地非农化”和形成“土地依赖”的重要原因。为此，现行的土地供应变革，必须要能够解决好土地征用环节所存在的范围不明确、收益分配不合理、补偿标准不统一且偏低，以及失地农民的就业与社会保障等问题。否则，一旦在征地补偿环节积累过多的矛盾与问题，就不仅会影响被征地农民的生计和地区的稳定，同时也会阻塞土地供应变革的道路。

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（5）土地储备管理制度 dedecms.com

土地储备制度是基于土地供应与宏观调控的需要而产生的，其形成与发展不仅可以为土地供应与调节提供更多的转寰余地，而且也为土地管理参与宏观调控创造了更好的条件。如前所述，现行土地储备制度建设，是从2001年之后在全国范围内展开的，而其在发挥集中分散土地和强化土地资源配置与调控作用的同时，也存在着或引发了诸多的问题，如土地储备活动对地价与房价产生的推动效应、土地融资隐含的金融风险，以及部分地方经由土地储备所实现的对GDP的拉动效应，等等。根据当前中国的土地供应与土地资源管理的现状，现行的土地供应变革无疑需要将土地储备制度的完善作为一项重要内容，而最为主要和迫切需要解决的矛盾，就是受短期利益的驱使而不顾长远发展的需要所引发的各种问题。从这个意义上看，土地储备在根本上仍然是服从整体利益和长远发展的需要，通过调节土地储备与供应来达到土地资源的优化配置和合理利用，在任何情况下都是不能偏离的根本原则。同时，在严格依照相关法律法规进行土地储备时，也必须要有金融、财政、补偿与社保等相关制度与政策的密切配合。否则，促进城镇化发展的土地供应变革依然还是无从谈起。

3.促进城镇化发展的土地供应均衡增长 内容来自dedecms

在城镇化与工业化不断加速的条件下，土地供应的均衡增长也对于城镇化的健康发展有着重要意义。尤其是在现阶段中国各个地区之间的差异非常显着，而城镇化发展的基础与条件也极为不同的情况下，无论是宏观的区域性结构的调整与优化，还是微观层次的建设用地结构的优化与均衡，都对城镇化的健康有序发展有着重要的现实意义。2015年，中国城镇的土地总面积已经达到了89000平方千米，其中“城市”面积为41652平方千米，“建制镇”面积为47348平方千米[12]；而2001年时，中国的城市土地面积尚且仅为16221平方千米[13]，这也就是说，在过去的大约十五年里，中国的城市土地面积增长了2.57倍左右。同时，根据国土资源部中国土地勘测规划院的统计结果，在2009—2014年间，中国的城镇土地面积增长了16500平方千米，年均增长4.20％。对照2001年的统计数据，这也就是说仅仅是在刚刚过去的五年之中，中国就又“复制”出了一个2001年时的城市区域。所以，现阶段中国的城镇化发展对土地资源需求的急剧扩张，及土地供应上的巨大压力，由此可见一斑。

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当前依照《国家新型城镇化规划（2014—2020）》的要求，土地供应的均衡增长是提高城镇化发展的质量，提升城市综合承载能力的必然要求。改革开放以来，中国的城市数量与城市规模都实现了快速的增长，但同时也存在着一系列比较突出的矛盾与问题。从土地资源合理利用与优化配置的角度来看，最为典型的问题，如“摊大饼”式扩张导致的“粗放用地”和建成区“荒无人烟”，以及城镇的空间分布与规模结构不够合理，等等。为此，“新型城镇化战略”的提出与实施，重点就是要实现“统筹规划、总体布局，大中小城市和小城镇协调发展”。2016年2月，国务院再次就新型城镇化建设发布了意见，不仅明确提出了要“全面提升城市功能”和“推动新型城市建设”，而且也指明了要“加快培育中小城市和特色小镇”；在土地供应方面，国务院的意见也明确提出了要“规范推进城乡建设用地增减挂钩”，以及实施“城镇低效用地再开发激励机制”等[14]。所以，当前有关以土地供应的均衡增长促进城镇化发展，实际上在具体的政策层面已经形成了一个完整的框架，同时也有了阶段性的目标和行动步骤，余下的就是准确领会之后去坚定不移地执行。 dedecms.com

参考文献： copyright dedecms

[1]王德起，张化学.我国城市土地供应制度的缺陷及矫正建议[J].青岛科技大学学报（社会科学版），2010，（12）：1-6. 织梦好，好织梦

[2]中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知[EB/OL].www.people.com.cn，1997-04-15. copyright dedecms

[3]王善鹏，余燕明.政府应退出垄断经营土地一级市场[EB/OL].http：//www.chinairn.com/news/20131007/114457530.html，2014-11-27.

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[4]闫妍，朱振.城镇化进程中提高我国土地供应能力的建议[J].中国行政管理，2014，（5）：128. 本文来自织梦

[5]潍坊改革完善工业用地供应制度创山东省先例[EB/OL].http：//www.sd.xinhuanet.com/wf/2015-04/10/c_1114926030.htm，2015-04-10. 内容来自dedecms

[6]中国粮食安全及供需状况分析[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/economy/2015-02/15/c_1114379549.htm，2015-02-15. dedecms.com

[7]王万茂.土地资源管理学[M].北京：高等教育出版社，2003.106.

[8]中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/polities/2013-01/31/c_124307774.htm.2013-01-31. dedecms.com

[9]全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zxft/ft149/content_1144625.htm，2008-10-24. 本文来自织梦

[10]张杰.我国土地市场发展态势与对策[N].光明日报，2014-07-02.

[11]林其玲.我国征地补偿制度问题分析[J].农业经济问题，2009，（10）：19-24.

[12]全国城镇土地面积增速放缓 建制镇土地面积增幅超城市[N].人民日报，2016-01-27.

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[13]国家统计局城市社会经济调查总队.2001年中国城市统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2002.101. 织梦好，好织梦

[14]国务院.国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见[EB/OL].www.farmer.com.cn，2016-02-07. 内容来自dedecms