派智库

摘要：农村土地制度改革的基本出发点是有效发挥农村土地财产价值，丰富农民土地财产权利，为城市化进程中农民进城提供制度保障和财力支撑。农村土地改革还要考虑到实际情况的多样性与复杂性，应鼓励地方在符合地方经验的基础上先行先试，并在此基础上统筹推进具有普适性的农村土地改革方案。本文以农村土地改革较为成熟的重庆地区和广东地区为例，分析其土地改革举措，总结经验，为我国农村土地制度改革提供建议。

copyright dedecms

关键词：农村土地制度改革 重庆 广东

一、重庆市农村土地制度改革现状与形势

dedecms.com

2007年6月7日，国务院批准、由发改委发布《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2007]1248号）批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2009年1月，国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（简称3号文件）出台，标志着重庆市统筹城乡发展已经上升为“国家战略”。在这些政策引导下，重庆市开展了以农村制度改革为重心的一系列举措。

总体来看，重庆市农村土地制度改革呈现两阶段特征：第一阶段是2007年6月至2008年12月的筹备和启动阶段。该阶段通过政府及专家的综合调研和多方论证，确立了统筹城乡背景下的农村土地制度改革的总体框架，并在“同权、同价、同市”的城乡土地利用方向引导下，成立了农村土地交易所，“地票”交易应运而生。第二个阶段是国发[2009]3号文公布以来的农村土地制度改革全面落实阶段。在国发[2009]3号文和民生导向原则的引导下，重庆对本市农村土地交易所的交易范围进行了界定，对“地票”交易机制进行了完善，同时对农村土地进行了确权登记、发证，适度放宽了农村生产要素等的抵押约束。 织梦内容管理系统

农村土地制度改革的卓有成效离不开两大主体：一是政府，是最重要的发起者和推动者；二是基层的农民、合作经济组织、以及农业企业等，是构成制度变迁的原动力。就目前重庆市农村土地制度改革成效而言，“地票”制度、农村土地交易所和户籍制度改革背景下的农村土地使用权退出机制可称为“三大”重要创新，三者共同发力，相互作用，已经形成了“明晰产权、放活市场、管好用途”的农村土地制度改革主线，下一步的工作将继续沿这条主线不断拓展，最终实现构建切实高效的农村土地制度，从根本上支持城乡统筹政策的落实。

二、广东省农村土地制度改革的主要做法

改革开放三十余年来，广东在农村土地制度改革过程中取得了重要成就和宝贵经验。近年来形成了“两大改革一大举措”[1]为主体的农村土地制度改革方案，进一步优化了土地资源的配置，显化了农村土地资产价值，让农民切实分享到了工业化、城镇化发展的成果。因此，总结广东省农村土地制度改革的经验做法，有助于为农村土地制度改革提供参考。广东省农村土地制度改革主要体现在以下几个方面： 内容来自dedecms

（一）完善制度设计、资金筹措和收益分配，以“三旧”改造带动农村土地整治 copyright dedecms

广州市的“三旧改造”工作之所以具有广泛影响，这主要与其科学详实的制度设计和稳步的政策落实密不可分。在制度设计方面，广州率先提出了“六大突破”：一是简化了补办征收手续；二是允许按现状完善历史用地手续（z012年全部完成）；三是允许采用协议出让供地；四是土地纯收益（土地出让价款一征地各项成本）允许返拨支持用地者开展改造；五是农村集体建设用地转为国有建设用地，可简化手续；六是边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。为了更好地解决“旧村”改造中的资金问题，广州市政府提出，在符合土地利用总体规划、城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，鼓励原土地使用权人自行进行改造，除市政府土地储备项目外，未来5年改造项目的土地纯收益（土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金）的60％支出用于支持村集体经济发展。剩余的土地纯收益由市、区政府按8:2的比例分成，且区留成部分设立专项资金，用于“城中村”整治改造和旧城更新改造项目。 dedecms.com

（二）征转分离，建设国有农业园区，保护城市重要生态功能用地 本文来自织梦

广州市在保护城市“南肺”——“万亩果园”，提高城市的生态效益的过程中，提出了农村土地制度创新“三大举措”：一是“全面征地、征而不转”。“全面征地”较好的保护了万亩果园的生态景观完整性，“征而不转”确保了政府对土地用途的管控；二是生态效益优先的“城中村”改造。为解决万亩果园改造过程中的“城中村”改造难题，广州市政府制定了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）来处理“城中村”居民住宅违建补偿的问题，另外，政府通过编制《广州市万亩果园保护区总体规划》，并上报国土资源部等举措来提升政府的公信力，以此来打消征地农民“担心回迁房烂尾”、“回迁期限不确定”和“毁坏历史古迹”等三大疑虑；三是政府主导建设保障“民生”导向和资金筹集。广州市、区按8:2的资金比例将湿地公园改造总投资的45.85亿元全部纳入市、区财政预算，并通过设立“万亩果园专项管理基金”，确保湿地公园建设的同时加强果园的管理。与此同时，湿地公园的生态旅游收入将有助政府实现资金回笼，增加财政收入。

本文来自织梦

（三）以留用地安置推动征地制度改革，确保农民土地财产收入

织梦好，好织梦

留用地模式是广州市进行征地制度改革和创新的主要环节，同时也是推进城乡统筹、提高城镇化速度和质量的重要举措。留给被征地的集体经济组织的土地指标，通过发展二、三产业，壮大集体经济。同时，广州市番禺区和佛山市顺德区还将留用地制度与养老保险进行有效关联，将留用地租赁收益的一部分用于交付村民的养老保险，真正使被征地农民成为了“四金”农民，即一有薪金（工资性收入）、二有租金（房屋出租）、三有股金（征地留用地经营收入）、四有养老金（社会养老保障）。 dedecms.com

三、启示与借鉴 copyright dedecms

广东省的土地制度改革重在“民生”导向，广东通过以留用地模式为主导的征地制度改革确保了农民的土地使用权和土地发展权的分离，真正使农民享有了农地发展权，保障了农民收益的长效性和稳定性，进而提升了城镇化质量，促进了城乡统筹。农村土地经营方式转变方面，广东省则以“股权固化到户，成员权与股权分离管理”的方式进行农村土地股份制改革。农民收益分配改革方面，除了股权分红以外，农民还享有承包地规模化经营收益和务工收入，并通过农村土地交易市场和集体资产公开交易平台的构建，完成了交易不透明向公开化和公正化方向的转变。从广东改革的经验看出，只有保证农民真正享受改革的实惠，体会到制度变革的好处，改革才能长期持续推进。

织梦内容管理系统

（一）因地制宜推行留用地安置为主导的征地制度改革 copyright dedecms

经济社会发展水平高的区域可以采取留用地安置进行征地制度改革，经济欠发达地区积极推行“地票”制度，以促进城乡土地要素的协调和统筹。重庆市谋求突破城乡二元结构，有序推进城镇化进程的要求使得征地制度改革迫在眉睫，但留用地模式在经济社会发展水平较高的地区较为适合，原因是留地指标要通过转让、出租、转租等形式流转给开发商或者种植业大户才能实现规模经济和农民增收，这些条件均对区域的资源禀赋提出了现实要求。经济社会发展较为成熟的区域，二、三产业发展水平较高，相对应的企业个数较多、规模较大，社会资本较为丰富，这些都是留用地进行正常开发建设的必要条件。从空间方位来看，重庆市主城区及环主城区的征地制度改革可以采取留用地模式。从当前的运行成效来看，“地票”制度对于经济欠发达的“两翼”地区较为适宜，所以应该在这些地区深入推行，以有效促进区域农民增收，体现环境保护和耕地保护的制度要求。 织梦内容管理系统

（二）采取差异化的农村股份化方式推进农村土地经营方式变革

内容来自dedecms

“固化股权”与地区经济发展水平相挂钩。重庆市经济发展的空间差异较大，农村土地产权制度建设尚不完善，直接采取南海的股份化模式有困难，所以，一方面积极研究农村土地产权制度，另一方面要借鉴南海区和顺德区的“股权固化到户”的经营方式，以减少土地纠纷，保障农民经济利益。另外，重庆的股份化改革不可千篇一律，应因地制宜，采取多种模式有针对性的进行改革，如在经济社会发展较好的主城区，可以采取南海模式进行股份化改革，即在集体建设用地上发展二、三产业，农民享有股权分红。在“两翼”地区，由于经济社会发展水平较低，且体现生态保护和粮食安全的要求，应开展土地承包经营权股份化改革或经营权租赁给种植业大户的改革模式，一方面实现规模效益保障农民发展权收益，另一方面提升农用地耕作质量，确保粮食生产安全。 内容来自dedecms

（三）以市场机制推进农村土地流转 dedecms.com

不断完善农村土地流转市场，加快农村集体资产公开交易平台建设进程。重庆市的农村土地交易所为农地交易提供了公正透明的平台，但其没有实现对集体资产交易的全覆盖，如村集体的森林、山岭、草原、荒地、水面、滩涂等资产以及集体经济组织兼并或投资兴办的企业、事业单位的资产，这在一定程度上削弱了农民交易的公正性和规范性。为此，重庆市应借鉴顺德的做法，尝试建立农村统一有形的集体资产交易平台。通过集体资产公开交易平台的搭建，保障集体资产的公开、公平、公正交易，以此较少农民纠纷案件发生，提升各级政府的公信力。交易平台建设可以先在全市选取试点区县有限推广，待时机成熟再全市铺开。

（四）促进征地制度、经营方式和农村保障体系联动改革 copyright dedecms

重庆市可以在现有农村土地制度改革的基础上进一步深化，在征地制度改革、股份制改革和“地票”交易的过程中，抽取部分征地补偿款、股权收益和“地票”收益用于设立“农村土地保障基金”，以交付农民的社会保险、养老保险和医疗保险，这样做一方面可以减轻政府财政压力，另一方面可以引导农民合理安排收益，保障农民收益的长效性和稳定性，使得农民真正享受改革带来的实惠。 本文来自织梦

重庆市作为全国城乡统筹综合配套改革试验区，农村土地制度改革势在必行，广东省农村土地制度改革的经验做法为重庆市提供了很好的借鉴和参考。但同时也要注意到，重庆市的农村土地制度改革和广东省等发达地区相比，还处于起步阶段，要开展的工作还较多。在着力优化城乡土地“资源”的空间配置上，要努力实现农村土地由“资源”向“资产”的思路转化，继续以“地票”交易制度为改革主线，深化相关制度研究，如“地票”交易二级市场的开发、“地票”证券化机制的构建以及“地票”收益与农民社保、医保、养老保险的协同变革等，还有待进一步深化。 织梦好，好织梦

参考文献：

本文来自织梦

王晓轩等，《基于STIRPAT模型的广州市耕地变化社会经济驱动力分析》，《中国农学通报》，2010.26。

dedecms.com

张利等，（1997-2007年中国城市用地扩张特征及其影响因素分析》，《地理科学进展》，2011.30。

谈明洪、吕昌河，《城市用地扩展与耕地保护》，《自然资源学报》，2005.20。

[1] “两大改革一大举措”：“两大改革”分别为：一是征地补偿制度改革，包括“三旧改造”和“留用地模式”；二是农村土地股份制改革。“一项举措”是指“万亩果园”的国有农地改造。