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摘要：随着我国城镇化进程不断推进，传统计划经济时期确立的农村宅基地无偿使用制度弊端日益显现。应在正视农村宅基地有偿使用合理性的基础上，弱化公法对农村宅基地权利的过多干预，出台集体经济组织成员认定办法，界定农村宅基地总量和边界，为农村宅基地有偿使用创造条件。同时，要摒弃过分强调农村宅基地福利性的传统观念，构建能够调动各方积极性的激励机制，充分发挥农村基层自治组织的积极作用。 copyright dedecms

关键词：农村宅基地土地有偿使用 动力机制 织梦内容管理系统

据统计，2000年～2011年，我国农村人口减少了1.33亿人，但农村居民点用地却增加了3045万亩。农村宅基地废弃、空置和低效利用严重，全国空心村综合整治潜力超过1亿亩，造成这一现实矛盾最主要的症结是宅基地无偿分配和使用政策。根据我国现行法律法规，农村集体经济组织成员能够无偿取得并使用农村宅基地，具有典型的福利分配特征。这造成农村居民点用地面积只增不减，不仅侵占耕地资源，而且造成土地浪费。同时，农村宅基地使用权的无偿性限制了其用益物权，流转范围被局限于集体经济组织，且禁止抵押、担保。稳步推动农村宅基地有偿使用，不仅可抑制宅基地无节制扩张、减少空置浪费，而且是激活农村宅基地资产价值、建立城乡统一的建设用地市场的重要基础， dedecms.com

一、实施农村宅基地有偿使用的合理性 内容来自dedecms

“农村宅基地有偿使用”政策早在20世纪80年代末90年代初就已在全国实施。2015年在全国33个试点地区重启了该项政策。这在一定程度上证明了其存在的合理性，而且随着经济社会的发展，这一合理性正不断得到强化。

（一）无偿使用无法真正保障农村宅基地的福利性

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农村宅基地无偿取得和使用制度保障了“居者有其屋”，被普遍认为是保障农村社会稳定的基石，不应轻易废止。但是，实施农村宅基地有偿使用，并不是剥夺农民的安身立命之地，而是在坚持农村土地集体所有制和宅基地使用权人合法权益的基础上，通过有偿付费方式让农民更加珍惜农村宅基地使用权。考虑到农村人口中存在一定比例的低保户、五保户等贫困人口，完全可以采取类似于新农合、新农保一样的定向救助措施，减免符合条件农民群体的农村宅基地有偿使用费，确保所有符合条件的农民都能够享有宅基地使用权。此外，农村宅基地使用权的无偿性实际上是以公平第一、牺牲效率的方式维护其福利性。为了更充分、更高效地利用土地，通过提高资源效率厚植再分配基础，可以真正实现农村宅基地的社会保障功能。同时，农村宅基地无偿使用所固有的社会保障功能正面临现实挑战。在一些受到城乡建设规划限制的农村地区，农村建设用地（含宅基地）总量受到严格控制，农村宅基地无偿使用导致农户无动力退出，造成新生代农民无法申请获得宅基地，农村宅基地的福利性无法惠及所有符合条件的农户。 本文来自织梦

2009年，国土资源部出台了《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，提出严格控制宅基地边界和规模。随着城乡一体化的不断推进，覆盖全体公民的住房补贴、廉住房、公租房等住房保障体系的不断完善，农村宅基地的住房保障功能将不断弱化。

（二）宅基地无偿使用制度的弊端日益显现

农村宅基地的无偿分配是国家将原来属于农民所有的宅基地无偿收归集体以后的一种历史补偿，现有的农村宅基地制度作为社会变迁的产物不应是一成不变的。根据制度变迁理论，要素相对价格变化被认为是制度变迁最重要的来源。随着工业化进程的推进和产业结构的演进，在土地总量约束和需求不断扩张的推动下，土地相对于其他生产要素的价格会持续上升。虽然我国通过城乡二元分割，人为地阻断了城市国有土地和农村建设用地（含宅基地）之间的流动对接，但借助城乡建设用地增减挂钩等渠道，城镇建设用地稀缺性的不断上升依然能诱发农村建设用地价格的隐性上涨，“小产权房”价格上涨就是例证。显然，在农村土地隐性价格上升的趋势下，土地相对价格较低时确立的农村宅基地无偿取得和使用制度已面临挑战，如果继续固守旧制度，就会造成严重的社会财富分配不公，制约城镇化发展。

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（三）充分依靠村民自主治理方式解决如何收费问题 dedecms.com

当前，我国正面临农村治理危机，突出表现为基层组织涣散、运行经费不足、公共服务短缺、生态环境恶化、文化乱象丛生等，尤其是农村税费改革后，农村治理长期倚重的乡镇基层政府及其代理人的地位和作用不断被弱化，而替代性的村民自治制度尚不成熟，农村基层组织所拥有的农村公共事务治理动力和强制动员能力不断弱化。 内容来自dedecms

农村宅基地有偿使用可为解决我国农村公共事务治理问题提供一种探索路径。一方面，农村宅基地有偿使用（即征收农村宅基地有偿使用费）可赋予农村基层组织一定的资源整合能力和组织动员能力，进而强化其制度型权力；另一方面，可以探索出更为有效的村民自主治理机制。农村宅基地有偿使用的收费标准的确定，可以借助集体民主协商、政府指导性建议等方式探索完善。农村宅基地有偿使用、有序流转、有偿退出等政策的配套实施，能够将农村宅基地的财富潜力转化为农民实实在在的财产性收入，为减少农村贫富差距提供一种可能性路径。

二、实施农村宅基地有偿使用的前置条件与动力机制

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（一）前置条件 织梦好，好织梦

1.减少对农村宅基地权利的过多干预。农村宅基地属于集体所有，其使用权取得程序上需经乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准。这就形成政府行政审批代替了民事权利的设定，使得享有所有权的村委会或集体经济组织形同虚设。为了推动农村宅基地有偿使用顺利实施，必须改变这种状况，增强农民及其自治组织的话语权，在明确基层政府城乡建设规划和土地用途管制职能的基础上，以备案制替代审批制，使农村居民真正有权利自己设计宅基地有偿使用规则，提高其参与规则制定和监督规则执行的积极性。 dedecms.com

2.出台集体经济组织成员认定办法。相关法律法规明确提出，只有集体经济组织成员才能享有农村宅基地使用权，但现实中受到出生、死亡、继承、收养、嫁娶、迁移等多种原因影响，集体经济组织成员身份通常不断变化且模糊不清，导致许多非集体经济组织成员通过多种方式占用宝贵的农村宅基地。为此，可参照四川、江苏、浙江等地的做法，出台明确的农村集体经济组织成员认定办法，规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序，保障农民的合法权益，在征收农村宅基地有偿使用费时做到内外有别。考虑到有些非集体经济组织成员持有的农村宅基地源于复杂的历史原因，而且在农村地区占有一定的比例，通过强制性清退方式容易产业矛盾，湖北省宜城市对非本村成员征收更高标准的农村宅基地有偿使用费的办法值得借鉴。

3.界定农村宅基地总量和边界。农村宅基地的使用和扩大必须符合城乡建设规划。鉴于农村人口数量呈现绝对减少的趋势，农村宅基地的真实需求也应该趋于减少。出于保护耕地和提高农村宅基地利用效率考虑，需要加快实施农村宅基地确权登记发证工作，全面摸清农村宅基地面积、权属、界址等。据此，尽快出台全国性的农村宅基地总量控制政策，并分解落实到每一个村。为了确保农村宅基地总量控制得到贯彻落实，对于超越规划边界的非法占地行为，除了采取强拆措施外，还可通过征收惩罚性的高额有偿使用费来进行约束。同时，实施农村宅基地无偿取得新老划段办法，即集体经济组织成员的新出生子女除了继承外，不能再通过“分户”无偿获得农村宅基地使用权，只能通过有偿方式取得一定年限的农村宅基地使用权。以有偿方式取得农村宅基地使用权，相当于缴纳了农村宅基地有偿使用费，由于集体经济组织成员新生子女在许多地方实践中均被界定为集体经济组织成员，可让他们优先购买农村宅基地使用权。

（二）动力机制

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农村宅基地有偿使用政策的顺利实施，必须依托政府权威与村庄规则，设计出能够调动各方积极性的激励机制。

1.农民。首先，满足集体选择安排原则和监督原则，即绝大多数受操作规则影响的个人应该能参与对操作规则的修改，积极检查公共资源状况和其他占用者行为的监督者是占用者本人或是对其负有责任的人。在实施农村宅基地有偿使用过程中，应采取集体自主协商，充分尊重农民意愿，赋予其全程参与实施细则制定、修改、执行和监督的权利，尤其是要按照“取之于民、用之于村”的原则，张榜公示所有农户的宅基地有偿使用费缴纳情况，定期公开宅基地有偿使用费的支出和节余情况，接受村民和乡镇监督。其次，满足公平性原则，即在农村宅基地有偿使用费征收上采取内外有别和已有实践中普遍采取的阶梯累进制，已实际取得农村宅基地使用权的非集体经济组织成员需缴纳更高的有偿使用费，“一户多宅”、超标准占地农户按照超占越多、收费标准越高的原则征收，对于少占宅基地的农户可以考虑给予适当奖励。第三，满足缴费才能受益原则，即农户只有缴纳农村宅基地有偿使用费后，其拥有使用权的宅基地将来上市流转时，才能突破农村宅基地使用权仅限于集体经济组织成员内部流转的限制，从而获得更高的土地增值收益或宅基地退出补偿。 本文来自织梦

2.村集体。首先，强化农村基层组织的治理能力。实施农村宅基地有偿使用是继农村税费改革后强化农村基层组织治理能力的重要手段，为农村新人无地可申、老人占据多处的现实矛盾提供了一种解决方案，有助于提高村干部在村民中的威望和影响力，恢复“干部”身份的归属感和认同感。其次，集体经济收入来源更为牢靠。我国除了城郊农村、资源富集农村、集体企业发达农村等少数地区外，农村集体经济收入极为薄弱，农村基层组织往往缺乏工作经费保障，许多地区不得不依靠政府转移支付维持村级公益事业基本运营。实施农村宅基地有偿使用，相当于通过村民“集资”方式缓解了农村公共事务运营经费不足的问题，有利于相关工作的顺利开展。第三，可以设立村干部奖惩制度进一步提高其积极性。在农村宅基地有偿使用试点的地区，基层政府可根据村干部年度个人表现，给予其相应的物质和精神奖励或惩戒。 织梦好，好织梦

3.政府。首先，推动城乡建设用地增减挂钩指标或补充耕地指标的变现。农村宅基地有偿使用和有偿退出配套实施，将能提高空心村整治效率，极大地推动农村闲置或空置宅基地退出和复垦，有利于地方政府通过城乡建设用地增减挂钩获得的建设用地指标或补充耕地指标尽快变现。为了提高地方政府的积极性，可以加快普及补充耕地指标省域内交易做法。同时，选择若干地区开展对口性跨省补充耕地指标交易，进一步提高补充耕地指标的经济价值。其次，未来农村宅基地流转范围突破后，可以对宅基地增值收益部分征收相关税费，甚至可以尝试对达到一定经济价值的农村房屋征收房产税，

三、推动农村宅基地有偿使用顺利实施 本文来自织梦

目前，全国已有33个县（区）陆续开展了农村宅基地制度改革试点，但进展仍显缓慢，有些试点地区甚至已经暂停实施。为了推动试点工作的顺利进行并取得显着成效，相关政策设计和实施仍需不断跟进完善。 织梦好，好织梦

（一）解放思想、大胆创新 织梦好，好织梦

鉴于当前我国土地管理法律法规滞后、城乡之间存在不对称且分割的二元土地制度，农村宅基地有偿使用改革在顶层设计层面通过控区域（试点地区）、守底线（‘‘四个不能”，即不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了）、控制风险的同时，更需要充分授权基层试点地区大胆探索、宽容失误，摒弃过分强调农村宅基地福利性的传统观念，正视农村宅基地的资产属性。在一些城乡社会保障一体化水平较高的地区，要借鉴国有土地市场化改革经验，用通过更市场化的手段提高农村土地资源配置效率。

（二）构建能够调动各方积极性的激励机制 内容来自dedecms

经验和教训表明，必须在农村宅基地有偿使用改革中寻求农民、村集体和政府之间的利益平衡点，尤其是要重视农民在整个过程中的权益诉求。因此，农村宅基地有偿使用不应仅仅是面向少数农民带有惩罚性质的“多占多缴”，而应是激活农村土地价值、确保所有农民能够获取更大经济回报的先决条件。这就要求农村宅基地有偿使用必须要与更具市场化的农村宅基地有偿退出和流转相挂钩，顺利解决农民退出意愿低、宅基地废弃空置严重等问题，政府也能尽快变现获得的城乡建设用地增减挂钩指标，

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（三）充分发挥农村基层组织在实施宅基地有偿使用中的积极作用

实施宅基地有偿使用的政策，除了政府广泛宣传引导外，必须依托农村自治组织，克服农民个体分散、自利、猜疑的固有缺陷。在农村宅基地有偿使用政策的具体操作中，应弱化公权力对农村事务的过多干预。同时，鉴于我国农村的现实情况，必须大力提高宅基地有偿使用试点地区的农村基层组织的领导能力。这是因为，大量农村精英流入城市是乡村治理弱化的一大根源，没有一定社会领导能力的农村精英无法顺利开展农村重大改革。现实中的许多成功案例表明，农村改革离不开土生土长的“能人”，或者是输入型精英人才，如定点帮扶的官员、委派的驻村第一书记、返乡的退休干部或优秀企业家等。

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