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浙江省湖州市吴兴区，地处太湖之滨、杭嘉湖平原北沿，是江南典型的“鱼米之乡”，近年来先后被认定为国家现代农业示范区及改革与建设试点，在推动现代农业发展、创新农村体制机制方面开展了大量探索。其中，构建“房票”机制，促进宅基地节约集约利用、激活农村集体建设用地、保障农民合法权益的创新实践，对于探索推进农村集体建设用地改革，具有积极示范意义。 本文来自织梦

一、“房票”制度设计及其具体运行 织梦内容管理系统

（一）何为“房票”

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就是对一定区域内（须经行政村或自然村90％以上的农户同意）的农户进行整体搬迁，将宅基地等集体建设用地复垦，并另选址建设农民集中居住小区，搬迁农户按一定标准（每人50建筑平米，独生子女和成年未婚子女翻倍）享有领取集中居住小区安置房的资格。根据不同的情况和需求意愿，农户可以足额或部分领取安置房（需按综合建设成本补偿一定差价，约200元左右/平方米，可用旧房屋拆除补偿金抵扣）。对于未领取的安置房面积，作为“房票”按一定价格（目前为1600元/平方米）折价入股，享受每年不低于10％的股权收益；或者按3000元/平方米的价格一次性冲抵购买指定区域商品房的购房款。 织梦内容管理系统

（二）“房票”实施取得积极成效 本文来自织梦

“房票”制度设计的初衷，既是为了推动土地集中连片、建设现代农业园区和粮食生产功能区，也是为了促进农村资源整合、变现农村资产价值，为新农村建设等提供资金。从2012年前后开始，吴兴区就在南太湖和八里店镇两个集中连片的现代农业综合园区涉及有关乡镇村中积极施行“房票”制度。截至2015年，全区以“房票”方式进行宅基地搬迁置换的农户为2964户，相关农户已领取安置房面积约20万平方米，已累计发放“房票”59.52万平方米，“房票”折股年度收益（分红）约9500万元；已有166户拆迁户以“房票”冲抵，购买了约1.5万平方米的指定区域商品房。与此同时，通过对农户宅基地及村集体留用地等闲置土地的集中整治复垦，新增耕地约2500亩，打通了耕地集中连片的阻隔，已建成两个省级及以上现代农业综合园区共6.47万亩。 织梦好，好织梦

（三）“房票”制度实施的具体流程

首先，由区政府会同乡镇制定总体规划，明确需要集中搬迁的乡镇村范围。第二，由乡镇政府会同村委会开展农户动员与协调，在涉及自然村90％以上农户同意集体拆迁方案（补偿标准、旧房评估、“房票”作价等），其中90％的农户同意集中安置方案（集中居住小区位置、户型、面积、价格等）的前提下，启动相关工作。第三，房产评估公司对拆迁户原有房屋、附属设施建筑进行独立评估作价，确定补偿金额（所得价款直接冲抵安置房综合成本差价或直接领取现金）。第四，由区级财政出资发起设立新农村建设投资公司，作为资产主体统一经营土地复垦后新增的建设用地（采用村集体建设用地使用权入股方式），并向银行贷款，具体负责建设集中居住小区及安置房；同时，统一经营拆迁户未领取的安置房房产及相关物产，实现资产增值和经营收益，兑付“房票”折股的年度分红。第五，对旧房已经拆迁、而安置房尚未到位的拆迁农户，由区财政按照一定期限和一定标准给予租房补贴。

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二、“房票”制度运行的几个关键环节

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考察“房票”制度运行条件及其运作流程，可以发现其基本逻辑就是：以宅基地等建设用地换耕地增量、以耕地增量占补平衡腾出建设用地指标、以建设用地指标收益质押银行贷款、以土地开发及附属资产收益兑付年度分红。在这个流程中，资金、建设用地和资产收益是关键环节，是这一制度设计得以顺利施行的重要条件。

（一）强有力的资金支持

在整个“房票”制度运作过程中，搬迂农户集中安置小区和安置房建设、原有村庄土地复垦、土地置换后新增建设土地的初级开发、商品房折价款支付、“房票”年度折股收益分红、安置过渡期间租房补贴以及小区运行、物业管理等都需要强有力的资金支撑。从吴兴区财政来看，2015年本级财力只有20多亿元，靠着财政来挑大梁显然不行；上级财政对土地复垦有一定补助，但资金量相当有限；直接的地方政府融资平台建设不断收紧，政策风险也比较大。所以，银行贷款和招商引资成为不二选择。吴兴区的做法，就是通过土地复垦新增一部分耕地面积，并在全区内通过占补平衡调整置换出新增建设用地指标，利用调整置换后的建设用地指标进行招拍挂实现收益增值或用作抵押物向银行贷款。据称，建设银行省分行的授信额已达到40亿元。

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（二）整体性的用地指标置换 本文来自织梦

从根本上讲，对农村集体建设用地的调剂和腾挪是“房票”制度运行的核心。在具体操作上，主要采取以下方式：一是预先测算原有村庄复垦后可新增的耕地面积，确定可置换的建设用地指标规模，再将这些用地指标一分为三：一部分用于建设安置房和其他必要配套设施一部分作为商业建设用地，通过招拍挂出让，由开发商建设湿地公园和开发房地产；一部分通过征地方式转变为国有建设用地，用于临港产业园区工业项目建设。二是将前两部分建设用地作为农村集体资产注入新农村建设投资公司，由其开展统一经营管理，并以商业建设用地未来收益为抵押向银行贷款。三是实施建设用地指标“大挪移”。考虑到土地复垦和土地利用规划调整需要时间周期，建设用地指标不可能一步到位，浙江省国土部门给予了吴兴区试点的“名份”（实际上吴兴区未列入国家33个试点县范围），先期以预支的形式“借”给吴兴区建设用地指标。其后，由市、区两级国土部门通过村庄复垦新增耕地、占补平衡、土地利用规划调整等步骤，实现建设用地指标新增，再归还省国土部门预支的用地指标。这一做法，其实是典型的未批先拍、未批先建，但在各地都比较普遍。 本文来自织梦

（三）可持续的集体建设用地资产收益 织梦好，好织梦

吴兴区作为东部发达地区，民营经济和非农产业较为发达，农民离土倾向明显，在城市购房置业的比重较大，这就导致选择领取安置房的户数和面积都比较小。据统计，截至2015年底，安置房领取面积只有20万平方左右，而以“房票”入股享受分红的面积近60万平方米，年度分红达9440万元。可见，新农村建设投资公司必须妥善经营，以维持至少每年10％的资产收益率，加上中间费用、银行利息、管理成本等，实际收益还必须高于这一水平。但从实际来看，现有资产的经营主要依靠库房出租、房产租赁、物业管理、商贸服务等方式，而这些方式受经济整体发展水平和市场波动影响较大，盈利能力难以保障。能否长期领取10％的“房票”年度分红，实际上也是拆迁农户普遍担忧的问题。因此，从当期和短期来看，“房票”制度实现了缓解建设资金压力、节约集约建设用地、盘活农村资源资产、增加农民财产性收入等多重利好；但从长期来看，也存在经营风险、财务风险和政策风险，特别是在银行利息和到期债务压力之下，确保资产保值增值和持续经营的难度不小。 内容来自dedecms

三、几点启示与讨论 dedecms.com

吴兴的实践，对于探索推进农村集体建设用地改革，具有积极示范意义。笔者以为，在以下几方面还值得深入探讨：

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（一）农村宅基地能否变更为集体经营性建设用地

按照现状和用地分类，农村集体建设用地包括集体组织成员宅基地、集体经营性建设用地和集体公共设施及公益事业用地。按照中央关于创新农村体制机制和推动城乡统筹的改革部署，都要明确“三块地”改革相互独立、封闭运行，不能相互打通，其目的就是保障集体成员权益，禁止变相将农村建设用地改少、把城镇建设用地改多。吴兴区“地票”制度的做法，不是直接将宅基地转化为集体经营性建设用地，而是通过复垦宅基地及集体其他经营性建设用地在“此地”新增耕地面积，再利用农地非农地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩这一通道，在“彼地”减少耕地面积、增加建设用地面积，实际上是把村集体经营性建设用地改多了、把农村宅基地改少了。这是处理宅基地闲置浪费的一种有效方式，其本身已不同于现行制度关于宅基地在只能在集体组织内流转出让的要求，似应可作为未来处置宅基地的一种有效途径。

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（二）如何保障村集体成员对新增建设用地的处置和收益权 织梦好，好织梦

如前所述，吴兴区通过用地指标置换，将包括宅基地在内的原集体建设用地一分为三：一部分作为安置房建设用地，按规定仍属于原村集体所有的集体建设用地；一部分变成了城镇国有建设用地，用于工业项目建设；一部分作为商贸服务用地，用于商业旅游和房地产开发。从政策依据和理论上讲，由于工业建设用地是通过征地方式实现的国有建设用地，因此不能归入集体所有，但其余两部分建设用地都应归原集体所有，后续的开发、协议转让等都应看作是对集体经营性建设用地（资产）的处置，处置收益都应由集体成员获得。但从实际操作来看，却比较复杂。如何让度、如何确定资产未来长期收益的贴现值，将是巨大的政策难题和技术难题。吴兴区采取的方式，只能说较好地照顾了农民即期和不太长远的利益，却很难保证不是对农民作为集体成员享有的集体资产长期用益物权的低估甚至侵害。 本文来自织梦

（三）农村集体建设用地增值收益该如何分配 本文来自织梦

吴兴区在实行“房票”制度之初，就提出了“公司化管理，封闭式运作”的资金管理模式，即：区财政不投入（财政注资新农村建设投资公司是补助性质，不享有股权）、不获取收益、土地整理和增值收益不上收、自求平衡。这种作法对财政较好的东部发达地区应该没有问题，但并没有体现出国家、集体和个人之间的收益分配关系。2015年底，中央关于推进农村“三块地”改革的试点方案明确提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”；最近刚刚发布的“暂行管理办法”则明确提出：“农村集体经营性建设用地入市或再转让须征收20％-50％的土地增值收益调节金。调节金全额将上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。”对于具体上缴比例，“由试点县综合考虑土地增值收益情况，考虑土地用途、土地等级、交易方式等因素确定”。但这是一个相当复杂的技术难题，目前各地的做法也是千差万别。从吴兴的实践看，如果能够构建一个股权关系清晰、集体资产权能明确、资产经营规范透明的机制，就应该让集体建设用地回归集体，而不是国家（县级政府）。也就是说，政府可以作为管理者收取各类规费甚至考虑设立农村集体建设用地增值税，但不能作为所有者去分享资产收益，这本质上混淆了所有者和管理者的身份，不应成为改革的思路。

（四）农村集体建设用地能否作为抵押向银行贷款 内容来自dedecms

吴兴区以建设用地未来收益作为抵押，向建设银行进行融资，可以说整个“房票”制度的关键一招，既得到了银行的支持认可，在本质上也还原了农村集体建设用地的资产属性。但从现行法规来看，这样做却不合规。因此，下一步推动农村集体建设用地改革，必须在法律方面做出调整，否则一旦出现本报告第一部分论及的债务风险，银行将得不到法律保障，这必然促使银行短期行为，加大整个农村集体建设用地入市的风险，最终损害的将是农村的发展和农民的利益。（nc-1820170120）