派智库

摘要：伴随供给侧结构性改革的不断推进，我国经济增速放缓，土地市场需求不足，全国土地出让收支规模出现“双降”态势，并延续着收入波动、支出依赖和区域性明显的特征。针对城市土地出让过程中存在的现行法律法规过于粗疏、土地所有权主体含糊不清、政府缺乏对土地出让的有效监管、土地出让金制度管理混乱等问题，应当进一步加强土地出让法律法规体系的建设、完善土地产权制度、规范土地出让过程、改革土地出让金制度。

本文来自织梦

关键词：土地出让 土地使用权 土地制度

改革开放以来，土地使用权作为一种可交易的对象，依靠出让、转让等途径进行配置，对我国市场化、工业化、城镇化的快速发展起到重要推动作用。随着改革的逐渐深入，土地交易和使用方式尤其是城市土地出让存在的问题引人关注。认真分析解决这些问题，对于合理配置土地资源，进而持续、稳定推进城市化、市场化发展亦具有重要的实践意义。

copyright dedecms

一、当前土地出让的现状与特征

（一）现状

copyright dedecms

2015年，伴随供给侧结构性改革的不断推进，我国经济增速放缓，土地市场需求不足，全国土地出让收支规模出现“双降”态势。土地招拍挂和协议出让29820.20亿元，而划拨土地收入1103.57亿元，增长17.8％。我国土地出让收入表现出两方面的特点：一是前3季度“持续下降”，而到四季度则出现“止跌回升”的态势。前3季度分别下降34.6％、37.9％、26％，四季度增长9.5％。究其原因，在于中央、地方政府依靠“加力增效”的积极财政政策和“松紧适度”的货币政策，不断稳定房地产发展，进而推动房地产市场需求陆续释放，带动四季度用地“需求回暖”。二是个别地区“逆势上扬”，多数省份“降幅明显”。分区域而言，东部地区、中部地区、西部地区分别下降23.6％、17.3％、21.2％。分地区看，除深圳、西藏、厦门、甘肃等地区同比增长外，其他地区均不同程度下降。从土地出让支出的角度看，成本性支出在支出总额中的比例有所下降，征地拆迁补偿和补助被征地农民支出比例有所提高，而土地出让收益则总体上向农业、农村、保障性安居工程倾斜。

织梦好，好织梦

2016年各地再次进入拍地高潮，高价地“层出不穷”，呈现出高总价、高单价、高溢价率的“三高地块”特征，且普遍集中于“一、二线城市”。 织梦内容管理系统

1.一、二线城市呈现地价过热风险。中原地产研究部的统计数据显示，截至2016年6月2813.国内50大城市合计土地出让金约为1万亿元，较之于2015年同期增长约39％。受制于一线城市土地市场“沉寂”的影响，很多品牌房企到南京、苏州、杭州、合肥等二线重点城市“抢地”，致使二线城市在高价地频出的大城市中占据主流位置，其城市、区域、板块地价不断创出新高。苏州、南京、杭州、合肥被视为上半年高价地出现最频繁的区域，均刷新城市土地成交总价纪录，天津、南京、佛山等地分别创造年内高价地块，而苏州、南京甚至先后出台土地拍卖的“熔断机制”，防止城市土地市场存在的“过热”风险。 dedecms.com

2.一、二线城市与三、四线城市反差明显。根据中国指数研究院于2016年7月4日发布的《中国300城市土地市场交易情报》，2016年1～6月，300个城市土地出让收入10818亿元，同比增加34％，全国土地出让金排名前10的城市为：杭州、南京、苏州、上海、天津、合肥、深圳、北京、佛山、武汉。2016年1～6月，一线城市共推出土地154宗，面积881万平方米，同比减少15％；土地出让金为1562亿元，同比减少14％。二线城市土地市场的表现“更为活跃”，共推出土地4252宗，面积18042万平方米，同比增加8％；土地出让金为6547亿元，同比增加78％。三、四线城市延续之前的低迷走势，较之于一、二线市场，差距呈现“持续拉大”的态势。 copyright dedecms

总体上看，2016年上半年出现“一线城市收金下滑、二线城市热度升高、三线城市延续低迷”的发展态势。受制于供地“缩水”的影响，一些城市总体的成交量及出让金呈现下滑态势，降幅较为明显且居各线城市前列。但是，从2016年二季度开始“有所收窄”，某些少量入市的宅地受到房地产企业的“激烈争抢”，而高价地块基本上从中心城区陆续扩散到远郊和新城。 dedecms.com

（二）特征 织梦好，好织梦

1.土地出让收入波动明显。从历史上看，我国土地出让金收入不仅总量较大，而且增长速度较快，呈现明显的“波动”特征。自实行土地有偿使用制度以来，伴随GDP的增长，地方财政收入呈现不断提高的态势，而土地出让金收入亦呈现“快速增长”的态势。而其受宏观政策、经济环境的影响，收入波动较大（见表1）。在很大程度上，土地出让收入已被地方政府视为“第二财政”。因为土地具有较为明显的“不可再生”的特点，地方政府这种“以地生财”的短期行为，显然难以为继。

2.土地出让收入总体增大趋势明显。从图1可知，2000年～2015年，全国土地出让收入占地方财政收入、GDP的比重在个别年份有所下降，但总体上呈现出增加的趋势。2000年～2015年，比重分别从9.3％、0.6％增长为39.22％、4.81％。 织梦内容管理系统

3.土地出让支出依赖度显着增强。从图2可知，就土地出让支出水平而言，全国地方政府土地出让支出依赖度从2007年的17.7％增长为2015年的33.66％，总体程度表现增大趋势。 copyright dedecms

4.土地出让金收入的“地域性”和地方政府对此项收入依赖的“区域性”。2009年～2015年，东部地区土地出让收入平均是地方财政收入的63％。而浙江、天津等较发达地区的依赖度甚至曾超过70％。究其原因，在于东部地区交通基础设施相对发达、对外开放程度相对较高，为地方政府出让经营性用地提供了“多重”便利，同时还可依靠低价出让工业用地。大规模吸引外商投资，进而推动经济和社会发展。相比之下，中西部地区由于不具备东部地区的优势，依赖程度总体上相对较低，表现“东高西低”的趋势。2009年～2015年，东部地区、西部地区土地出让金收入平均分别是地方财政收入的55％、49％。近年来，随着“一带一路”、长江经济带等国家战略和城市群、国家中心城市等国家规划的实施，中西部地区的经济发展加速，进而带动用地需求的上涨。

二、存在的主要问题 内容来自dedecms

（一）法律法规有待完善 织梦内容管理系统

1.法律法规较为“粗疏”。我国目前与土地使用有关的法律法规总体上比较完善，但对于很多“具体”和“细节”问题规定较为“笼统”和“含糊”，这为一些不法分子从中渔利提供了空间。如，《城市房地产管理法》对于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地的规定，并没有对相关条件作出具体说明，因而留给制度执行者与某些不法土地使用者较大的操作空间。再如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地出让的具体程序、步骤规定得较含糊，导致地方政府很难按照较为科学的标准执行和进行“有效监督”，最终引致土地市场的“混乱”。 dedecms.com

2.规定重复或冲突。就城市土地出让的调控而言，现行法律法规内容重复，缺乏完整性，条款相互之间不能匹配甚至矛盾。如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：只要土地使用过期，那么土地上的一切东西均将收归国有，这与我国《物权法》明确界定物权神圣不可侵犯相矛盾。再如，《城市房地产管理法》第十二条所规定的用地条件与《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定内容相冲突。

内容来自dedecms

3.主体含糊不清。我国《宪法》和《土地管理法》均明确指出国家拥有城市土地所有权，并且十分具体地将土地使用和土地出让面积的行政使用权划拨给各级地方政府，但始终没有一个法条清晰规定到底谁是国有土地的法人代表。这导致城市土地所有权名义上归中央政府所有，但实际控制权却由地方政府把控。这显然会造成所有权主体的缺位，进而导致地方政府与中央政府在土地所有权领域的关系呈现模糊化状态，产生矛盾。

织梦内容管理系统

（二）所有权出让有待完善 织梦内容管理系统

1.协议出让难以公正进行，一方面，在协议土地所有权出让的实际操作中，协议定价过程往往由有权拍板的政府官员所掌控，甚至在某些情况下政府主管部门的负责人即可拍板，从而形成“灰色漏洞”和低价出让。一般而言，协议价格比招标价格低3～5倍，协议低价比拍卖低价低4～10倍，协议出让价格比挂牌平均价格低3.3倍。从此价差可以看出，最终的土地使用者将拥有较高的潜在租金，这必定会导致追求利润最大化的用地企业产生寻租行为，从而造成腐败，导致国有资产流失。 内容来自dedecms

2.招标出让存在“灰色地带”。由于行政管理部门单方面设定招标程序、竞买资格等相关要求，在操作规范缺乏与政府监管不严的情况下，会造成“定向出让土地”的问题。另外，在巨额利润的驱动下，投标者具有与招标者“串谋”的动机，进而大幅度压低土地价格。 本文来自织梦

3.拍卖出让造成地价虚高。在土地拍卖出让的过程中，“价高者得之”原则容易导致因竞买者的“非理性”而造成成交价远高于土地的“实际使用价值”。尽管竞买者在非理性的状态下可以竞得土地，但会造成事后拖欠土地出让金、不能按期开放土地等问题。此外，房价的不合理上涨，在很大程度上是源于土地价格的“虚高推动”。这会给经济社会发展埋下隐患。 织梦好，好织梦

4.挂牌出让容易形成“串谋”。一方面，挂牌时间较长（15～30天）可造成挂牌者的“相互串谋”，进而压低土地价格。另一方面，尽管对于土地出让人行为与竞买人报价有明确的规定，但政策漏洞往往使得这项规定在实践操作过程中成为一纸空文。

本文来自织梦

（三）土地出让监管有待完善 织梦内容管理系统

1.监管受制约。根据《土地管理法》，地方土地行政管理部门的一系列权力由地方政府“赋予”，而非来自于土地管理上级主管部门。这为地方政府干预土地出让行为“埋下隐患”。在当前政府实施土地财政的前提下，土地行政管理部门往往会陷入两难困境，进而难以有效实施土地监管职能。

2.监管不力。受制于划拨土地使用权管理机制的不完善，土地行政管理部门难以发现土地隐形市场产生的各种交易行为，对其查处力度也远远不够，而大量划拨土地使用权也没有按规章制度办理土地出让手续，甚至采取“变通”方式进行隐性市场交易。这既能造成国有土地收益的流失，又会严重干扰土地市场正常运作，进而造成土地投机、纠纷等困境。 内容来自dedecms

3.后续管理缺位。相关部门虽对土地转让方式非常重视，但对后续管理却有所忽视。在土地出让管理与监控过程中，明显存在重审批、轻监管的现象，从而引致土地开发利用和配置过程中的诸多违法违规问题。例如，擅自改变用途、非法转让、欠缴土地出让金、不按合同约定条件开发、同积土地等。

（四）土地出让金制度有待完善 织梦好，好织梦

1.价格机制失灵。目前，土地出让价格体现的是出让期限内土地使用权的供求关系，而土地的“真实价值”难以在“土地出让价格”中获得合理体现，加上土地市场中“投机因素”的影响，使之不确定性大大增加，进而引起市场炒作，以致造成巨大泡沫。土地价格机制的失灵不仅导致政府难以通过调控土地的供求关系调控房地产市场，更是无法实施土地总量控制的根本原因。 本文来自织梦

2.体制不尽合理。就土地收益分配而言，地方政府对于土地出让收入的分配与使用的自由度都比中央政府要大。就政府收入速度而言，土地出让金的收取速度比税收要快很多。同时，土地出让金对经济增长的贡献亦较显着，进而刺激地方政府大量出让新增建设用地，甚至会出现严重“透支”土地收益的行为。

copyright dedecms

3.管理混乱。个别地方政府直接将土地出让收入用于“减、免、缓”，严重违规核算土地出让金。调研显示，一些地方政府的预算外收入有超过一半是土地出让金收入。从地方政府支出管理看，很多方面的支出实际上远远达不到要求，尤其是在农业开发、基础设施建设、征地补偿和保障房建设等方面。一些地方政府甚至直接将土地出让金当成“平衡”财政预算的手段。

三、对策建议

织梦好，好织梦

（一）强化法律法规体系建设

一是不断理顺与健全我国土地法律法规的框架。应逐步健全中央政府和地方政府已有的法律和规章制度，尽快制定与出台相对独立的法律，科学系统规范城市土地的出让行为，并陆续清晰地界定经营性土地与非经营性土地的边界，健全土地招拍挂的详细操作思路，进而有效对土地出让过程中的“制度漏洞”进行应对。

dedecms.com

二是逐步明晰违法违规行为且加强惩罚措施。土地出让过程中不可避免地会出现一些“违法违规”行为，要清晰界定合法行为与违法行为。因此，为土地管理提供较为合理的“法律依据”和“制度基础”。对差异化的违法违规行为，必须明确其惩戒措施。尤其是现行法规中含糊不清的规定，应给予清晰的界定，更应强化其惩戒措施。要切实改善法律有可能出现的“弱可操作性”问题，加大执法力度。确保土地使用权出让的公平、公正。再次，有效构建预防土地领域贪污腐败的新机制，不断加强相关部门的权力监督与制约。对于那些牵扯到土地领域的重要部门，更应严格制定权利运作程序和执行经济责任审计。

三是应强化土地监察部门的监察力度和监督执法机构的独立运作，加大对违法违纪行为的查处力度，充分利用舆论监督，防止与惩治土地领域的贪污腐败行为， 织梦好，好织梦

（二）健全土地产权制度建设

本文来自织梦

应不断完善土地产权体系，借助于对土地产权的“细分”，把土地空间权、发展权等一系列的“相关权利”合理囊括于土地产权体系之中，从而达到土地市场产权交易的要求。要规范土地权能，明确土地产权在内的一系列权利的内涵与外延，不仅涵盖土地的占有权，而且包括土地的使用权、收益权、处分权等，从而为防止“权能混乱”和“权能越位”奠定较为坚实的基础。应不断健全土地的保障制度，构建基于物权法为核心的城市土地产权保障和土地法律体系。通过有效落实《土地登记办法》等方式，陆续完善土地登记制度，充分体现土地登记在产权管理、经济增长、社会发展等领域的保障作用。应在现有的城市土地产权制度的基础上，逐步构建适合我国国情的“中央、省、市、县（区）分级占有、依权管理”的产权制度。

内容来自dedecms

（三）规范土地出让过程 内容来自dedecms

一是对一系列的出让方式、适用范围进行科学、合理地“细化”。应尽可能地对协议出让行为进行较为严格地“限定”，可尝试将其范围仅仅局限于工业用地和市政用地，一些具有非竞争性特征的项目用地也属于此类限定之内。政府必须对经营性“项目用地”实现较为严格的招标、拍卖、挂牌的方式进行出让，并根据不同地域、不同经济发展阶段、不同用途，严格将土地进行较为具体、详细的分类。在此基础上，采取科学、合理、灵活、多样的“招拍挂”方式。 织梦内容管理系统

二是对招标、拍卖、出让方式的规则和程序进行优化。要科学进行多元化竞买指标的设定，尤其在开放房地产时，须将土地出让价格作为竞买重要的指标，并在此基础上，综合考虑其他各种因素，如未来房价、楼盘的品质户型、开发商资质等。同时，适当调整“价高者得之”这一规则。如，可以在房地产过热时期积极实施“次价高者得之”规则、“递减竞价”规则、“涨停板”规则等，以有效缓解土地出让市场上存在的“非理性因素”的干扰。

本文来自织梦

三是不断健全土地出让的后续管理工作。土地出让合同要实行较为严格的管理，详细规定项目投资强度、开竣工期限、违约责任等相关事项。政府如需要调整土地出让后有关条款约定内容，必须收回土地重新进行招拍挂出让，并以此为基础，加大对土地利用违约行为的执法力度和惩罚力度。

（四）改革土地出让金制度

当前，应先从革新土地出让金、改革土地收益分配机制、逐步强化土地出让金管理等方面着手。

就革新土地出让金的收取形式方面，应陆续塑造具有科学性和合理性特征的“混合收入模式”。这种模式是土地批租制、土地年租制与征收物业税相结合，能大幅度减轻土地购买者的负担，还可促使地方政府获得长期的土地增值收入，从而为城市的持续、快速发展提供较为充足的“资金保证”。这种模式有助于对土地资源的优化和高效配置，进而推动土地的集约化和可持续使用。

内容来自dedecms

就改革土地收益分配机制而言，当务之急是科学、合理地划分中央政府与地方政府的财权与事权，在此基础上，将把房地产税、资源税塑造为地方支柱税种。通过不断完善地方税体系，清晰划定政府间的财政分配关系，逐步实现预算内“省级财政向县级财政的转移支付”。

就强化土地出让金的管理而言，应从以下方面不断完善：一是逐步强化对土地出让金的征收管理，合理规范土地出让金分期缴纳的行为，健全土地出让金信息共享和沟通制度，尽可能保证其快速、及时地上缴到国库。二是合理安排土地出让金支出。科学编制土地出让金支出预算，坚决防止土地出让收入的低效和无效支出。三是逐步加大对土地出让金的监督力度，严格落实关于土地出让金收支金额的“地方预算管理制度”。土地出让金的收入与支出活动必须“设置专账”，促使政府在人大监督的情况下透明运作，促进土地出让收支管理工作得以有效有序进行。 本文来自织梦

参考文献： 本文来自织梦

[1]谭术魁，陈宇，张孜仪.土地出让收入的公共性质及其实现[J].管理世界，2012（07）. 织梦好，好织梦

[2]杨继东，赵文哲，刘凯.刺激计划、国企渠道与土地出让[J].经济学（季刊），2016（03）. 本文来自织梦

[3]蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界，2007（09）. 本文来自织梦

[4]许超诣，刘云中.从城市工业用地“低价”出让的动机和收益看土地出让结构调整的方向[J].发展研究，2014（01）.

[5]王晓明.香港土地出让制度的启示与建议[N].中国经济时报，2005-07-22. dedecms.com

[6]李松，甘金龙，苏晶晶.我国土地出让制度存在的问题及对策研究[J].经济纵横，2010（05）.

[7]金摇，媛摇，王世尧.分割市场与土地出让一理论与来自中国省际面板的证据[J].中国经济问题，2016（06）.

内容来自dedecms

[8]陈玉光，邓子部.我国城市土地出让制度的缺陷分析及其完善[J].北京行政学院学报，2012（02）.

本文来自织梦

[9]骆祖春.中国土地财政问题研究[M].北京：经济科学出版社，2012.

copyright dedecms

[10]靳相木，丁静.土地出让制度改革的三个视角及其综合[J].农业经济问题，2010（10）.

dedecms.com

[11]左学金，王红霞.中国现行土地制度对土地利用和新型城镇化的影响及应对——兼论城镇化进程中土地利用的歧视性制度设计[J].社会科学，2016（09）. copyright dedecms

[12]刘守英.中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施[J].法商研究，2014（02）. 内容来自dedecms

[13]黄小虎.改革征地制度建议[J].国土资源导刊，2013（09）. dedecms.com

[14]徐智颖，钟太洋.土地出让相关收入央地分成政策变迁与耕地资源流失的关系[J].资源科学，2016（01）. 织梦好，好织梦

[15]郭志勇，顾乃华.制度变迁、土地财政与外延式扩张，一个届时我国城市化和产业结构虚高现象的视角[J].社会科学研究，2013（01）. 内容来自dedecms

[16]颜燕，刘涛，满燕云.基于土地出让行为的地方政府竞争与经济增长[J].城市发展研究，2013（03）. copyright dedecms

[17]王贤彬，张莉，徐现祥.地方政府土地出让、基础设施投资与地方经济增长[J].中国工业经济，2014（07）. 本文来自织梦

[18]雷潇雨，龚六堂.基于土地出让的工业化与城镇化[J].管理世界，2014（09）.

本文来自织梦

[19]黄贤金，陈志刚，于冉，李路硌.20世纪80年代以来中国土地出让制度的绩效分析及对策建议[J].现代城市研究，2013（09）. 织梦好，好织梦

[20]孙克竟.地方土地财政转型、产业结构优化与土地出让制度变革[J].经济管理，2014（02）.

[21]李松，甘金龙，苏晶晶.我国土地出让制度存在的问题及对策研究[J].经济纵横，2010（05）. 本文来自织梦

（作者单位：南阳师范学院河南省社会科学院南阳分院）

copyright dedecms