派智库

内容摘要：本文通过对上海、浙江、江苏三省市1672份承包地农户的问卷调研，重点围绕土地承包经营权的退出模式、补偿方式、影响因素进行了分析，提出应因地制宜、分阶段、有步骤地推进农村土地承包经营权的退出，构建合理的有偿退出机制和引力机制。

织梦内容管理系统

关键词：问卷调查 承包经营权退出 对策措施

一、引言

2015年中央一号文件提出在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出。2016年中央一号文件再次提出支持引导农民依法自愿有偿转让土地承包经营权益。农村土地承包经营权是指农民作为农村集体经济组织成员而享有的承包集体土地的权利，是当前我国农民拥有的最重要的土地权利。目前农民土地承包经营权退出主要有两种路径：一是强制性退出，即国家或地方政府以公共利益的名义征收，使部分农民被动市民化而丧失土地承包经营权；二是诱致性退出，即地方政府制定激励政策，引导有条件的农户自愿退出土地承包经营权，并换取一定形式的补偿。在推进城市化进程中，我国多个省市先后选点探索诱致性的土地承包经营权退出机制，并形成了各具特色的操作模式。鉴于此，如何在农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的大背景下，科学合理、因势利导支持农民依法自愿有偿退出土地承包经营权显得尤为重要和迫切。从社会经济发展的现状看，江浙沪地区一方面既有条件也有需求开展农民土地承包经营权有偿退出；另一方面，在当前社会保障制度等尚不完善的前提下，如果不加区别地要求农民退出土地承包经营权，可能会出现农户“被退地”、“被上楼”等问题。因此，以江浙沪三省市为对象，研究科学性和可操作性兼备的农村土地承包经营权退出机制，在理论和实践两方面均有积极意义。

本文来自织梦

二、现状分析 copyright dedecms

近年来，四川、重庆、陕西、安徽、浙江、上海等多地积极探索农村承包地的退出机制[1]，形成了以成都温江的“双放弃”、重庆九龙坡的“双交换”、浙江嘉兴的“两分两换”、上海松江的“老年农民换保障”等为代表的典型模式和做法（详见表1）。从各地承包地退出的实践探索来看，基本模式都是政府引导、农民参与的形式，基本路径都是以农民承包地的退出来换取相应的经济补偿、社保，促进农民退乡进城或集中居住。但是，这些地区探索承包地退出机制的政策设计也存在补偿标准偏低、重货币补偿轻社会保障补偿、退出时限计算科学度较低等问题。 dedecms.com

本文认为，由于全国各地的发展程度不一、情况不同，农村土地承包经营权退出应是一个渐进的过程。现阶段各地的探索实践，其实质表现为二轮承包期内的土地经营权退出，属于不完全退出，即保留土地承包权，仅退出经营权。退出的平台则有多种形式，如“委托村集体统一流转”、“实行土地入股”、“建立土地银行”等。显然，不完全退出是土地承包经营权退出机制的初级阶段，真正意义上的农村土地承包经营权退出是土地承包经营权的完全退出，即农民将土地承包经营权退还给集体经济组织，彻底割断与土地的联系，并真正融入城市化进程。未来农村土地承包经营权退出机制的试点实践应以完全退出为重点。 copyright dedecms

三、调研情况

为进一步掌握城镇化率较高地区农户退出土地承包的意愿，退出机制的实施条件，以及影响退出土地承包的因素，笔者于2015年11月对上海各郊区县和浙江、江苏部分地区有承包地的农户开展了问卷调查。问卷调查分选点调查和面上调查，选点调查的对象是上海市松江区叶榭镇井凌桥村、金山区金山卫镇张桥村、浦东新区周浦镇界浜村、浙江省德清县新市镇邵村村有承包地的农户；面上调查的对象是上海市各郊区县随机选取的有承包地的农户，以及江苏省苏州市所辖行政区内随机选取的有承包地的农户。 dedecms.com

（一）问卷设计与选点村概况 dedecms.com

问卷设计的核心旨在了解农户是否愿意退出土地承包，以及退出土地承包后希望获得补偿的方式。对此，问卷设计从个人和家庭两方面着手，以甄别影响退出土地承包的因素。个人因素包括年龄、文化水平和职业情况；家庭因素包括家庭人口数量、承包地面积、承包地流转情况、家庭年收入、住房和汽车拥有情况。

4个选点村都位于城镇化率较高的地区，村域经济与城镇经济的融合度高，村隶属企业较多，集体经济组织经营能力强。2015年，选点村户籍村民人均可支配收入为2.4万元，高于沪、浙两省市同期农村地区的平均水平（详见表2）。另据了解，选点村土地承包确权登记颁证率接近100％，农地流转规范有序，已实现农业适度规模经营。

织梦好，好织梦

（二）受访者基本情况 dedecms.com

共发放并回收问卷1672份，均为有效问卷。其中选点村调查994份，面上调查678份。全部受访者中，男性1138名，女性534名；年龄段在35岁以下、35-45岁、45-60岁和60岁以上的人数比重分别是13.6％、25.7％、41％和19.7％；文化程度方面，初中以下学历占17.6％，初中学历占42.2％，高中（含中专）学历占23.4％，大专及以上学历占16.8％；职业方面，完全从事农业生产的占26.9％，非农就业的占42.2％，兼业状态的占30.9％；家庭年收入水平方面，1万元以下的占2.1％，1-3万元的占10％，3-5万元的占25.5％，5万元以上的占62.4％；拥有商品房的占31.5％，拥有小汽车的占47.7％；家庭长期居住人口的平均数为3.9人，家庭拥有承包地的平均面积为3.1亩；95％的受访者已获取土地承包经营权证，85％的受访者将承包地全部或部分流转出去。从上述情况看，通过问卷获得的各项指标统计值符合正态分布的基本要求。 copyright dedecms

（三）退出土地承包的影响因素 内容来自dedecms

在退出土地承包的意愿方面，选点村中愿意退出承包的有420人，占42.3％；不愿意退出的有346人，占34.8％；表示不好说的有228人，占22.9％。从全部受访者看，愿意退出承包的有621人，占37.1％；不愿意退出的有660人，占39.5％；表示不好说的有391人，占23.4％。对比可知，选点村的农户比面上农户容易接受退出土地承包的政策引导。 本文来自织梦

为甄别影响农户退出土地承包意愿的因素，本文从个人和家庭两方面对受访者退出承包地的意愿情况进行比对和剖析。

copyright dedecms

年龄方面，选点村中，35岁以下的受访者中愿意退出承包的比例为63.3％，不愿意的比例为15％；60岁以上的受访者中愿意退出承包的比例为35.8％，不愿意的比例为51.9％。全部受访者中，同样是35岁以下愿意退出的比例最高，为44.5％；60岁以上的不愿退出的比例最高，为51.8％（详见图1）。总体上，随着年龄的增长，受访者愿意退出承包地的比例逐渐降低，本文认为对年龄较大的农户而言承包地具有社会保障的属性，因此退出意愿较中青年农户要低。 织梦内容管理系统

织梦好，好织梦

文化程度方面，选点村中，初中以下、初中、高中（含中专）、大专及以上4种学历的受访者愿意退出承包地的比例分别为45.5％、36.9％、47.7％和54.5％，不愿退出的比例分别为37.6％、41.7％、22.5％和15.2％。全部受访者中，学历因素的群体比例分布则没有明显差异。本文认为，随着受教育程度的提高，农户退出承包地的意愿越高。这是因为高学历农户非农就业的技能和机会要优于低学历农户，他们对土地的依赖程度更低。

copyright dedecms

职业方面，选点村中，完全务农、兼业、非农就业三类受访者愿意退出承包地的比例分别是44.4％、40.7％和41.9％，差异不明显；但表示不愿退出承包地的比例则分别是39.2％、40.2％和23.9％，差异较明显（详见图2）。全部受访者中，职业因素的群体比例分布则没有明显差异。本文认为，非农就业的农户有稳定的经济收入，承包地不再是不可或缺的经济和社会保障品，因此不愿退出土地承包的意愿并不强烈。 织梦内容管理系统

本文来自织梦

商品房和小汽车拥有方面，选点村中，有房者愿意退出承包地的比例为46.9％，不愿退出的比例为28.3％；无房者愿意退出承包地的比例为40.9％，不愿退出的比例为36.7％；有车者愿意退出承包地的比例为35.6％，不愿退出的比例为39.4％；无车者愿意退出承包地的比例为47.3％，不愿退出的比例为31.3％。全部受访者中，商品房拥有情况对退出承包的意愿影响差别不大，小汽车拥有情况对退出承包的意愿则与选点村的结果相一致（详见图3）。本文认为，承包地既有经济收益的属性，也有社会保障的属性。商品房具有明显的社会保障属性，有房者的社会保障条件较好，因此容易接受退出土地承包。小汽车具有明显的经济收益属性，无车者可以通过退出承包地换取经济收益。 织梦好，好织梦

copyright dedecms

承包地流转方面，选点村中，家中承包地全部流转出去的受访者，愿意退出的比例为62.5％，不愿退出的比例为17.4％；家中承包地没有流转的受访者，愿意退出的比例为42.9％，不愿退出的比例为47.3％。本文进一步发现，承包地全部流转出去的农户中有42.3％属于非农就业，承包地没有流转的农户中属于非农就业的仅有7.7％。全部受访者中，承包地流转情况对农户退出承包的影响与选点村的结果相一致。由此可知，承包地对不掌握其他劳动技能的农户而言，具有稳定就业的经济收益和社会保障属性，因此承包地流转情况和农户退出承包地的意愿是正相关关系。

（四）退出承包地后补偿方式的选择

本文来自织梦

在受访者对退出土地承包后希望获得补偿的方式方面，本文假设推行退出土地承包政策，就“一次性的经济补偿（每亩流转价格×承包总面积×剩余承包期年数）”、“更高额的一次性经济补偿”、“一定的经济补偿及家人获得镇保”、“一定的经济补偿及家人解决就业”、“一定的经济补偿及家人获得镇保、解决就业”5种补偿方式对受访者进行询问。 织梦好，好织梦

选点村愿意退出承包地的420名受访者对以上5种补偿方式的选择集中在“一次性的经济补偿（每亩流转价格×承包总面积×剩余承包期年数）”和“一定的经济补偿及家人获得镇保、解决就业”这两项上，人数为148名和132名，比例分别是35.2％和31.4％。 内容来自dedecms

从这两种补偿方式的选择群体看，选择“一次性的经济补偿（每亩流转价格×承包总面积×剩余承包期年数）”的受访者中，年龄段在45岁以下的有62.2％，文化程度为高中及以上的有47.3％，非农就业比重为50％，家庭年收入在5万元以上的有41.9％，发生承包地流转情况的有91.9％。本文认为，选择该补偿方式的受访者，多为中青年群体，他们文化程度相对较高，家庭经济条件尚可，绝大多数将承包地流转出去不再务农。因此他们不依赖承包地具有的经济收益和社会保障属性，对货币补偿的诉求比较突出。 copyright dedecms

选择“一定的经济补偿及家人获得镇保、解决就业”的受访者中，年龄段在45岁以上的有80.3％，文化程度为初中及以下的有80.3％，非农就业的比重为12.1％，家庭年收入在5万元以上的有74.2％，发生承包地流转情况的有59.1％。本文认为，选择该补偿方式的受访者多为中老年群体，他们文化程度相对偏低，从事农业生产并保留承包地的人较多，虽然家庭条件较好，但由于中老年农户比青年人有更深厚的乡土情结，仍把承包地视为养老的重要保障。因此对退出承包地有更多元的补偿要求，不仅需要货币补偿，也需要社会保障补偿。

织梦内容管理系统

全部受访者中621名愿意退出承包地的农户对补偿方式的选择结果，以及人员的结构特点也和选点村的结果基本一致（详见表3）。 织梦好，好织梦

内容来自dedecms

四、结论和对策建议

通过对江浙沪三地有承包地农户退出土地承包意愿的问卷调查，本文得出如下结论： 织梦内容管理系统

第一，在城镇化率较高的地区，农户容易接受退出土地承包的政策。城镇化率越高，农户的生产生活方式就越与城镇居民近似，承包地的社会保障属性越弱，农地潜在的级差地租也越高，退出土地承包可获得较可观的经济收益。 织梦好，好织梦

第二，影响农户退出土地承包有个人和家庭两方面的因素。个人因素中，年纪轻、学历高、非农就业的农户容易接受退出土地承包政策；家庭因素中，承包地全部流转、拥有商品房的农户容易接受退出土地承包政策。

织梦内容管理系统

第三，愿意退出土地承包的中青年群体，由于文化程度较高，以非农就业为主，承包地多已全部流转出去。有较好的社会保障基础，且需要为家庭经济打拼，所以倾向选择以货币为主的补偿方式。愿意退出土地承包的中老年群体，由于文化程度偏低、乡土情结较深，大多保有承包地并在家务农。虽然家庭经济殷实，但其社会保障水平还不高，因此倾向选择货币加综合保障为主的补偿方式。 本文来自织梦

针对上述结论，本文认为将来进一步探索农村土地承包经营权退出机制应在政策机制上做好四方面的措施：

一是建立健全完整的社会保障体系。主要包含失业、养老、医疗、工伤等社会保障；让完全退出承包经营权的农户子女能享受在城市公立学校平等入学的教育保障；将完全退出承包经营权的农户纳入政府住房保障体系。 copyright dedecms

二是加快户籍制度配套改革。目前户籍制度改革已经启动，但各地进度不一、做法不同。应从国家层面进行制度设计，对于有稳定职业、可靠收入、固定居所的农户，鼓励他们市民化。 本文来自织梦

三是提高非农就业水平。农民只有拥有了稳定的工作和社会保障才可能会放弃土地。要帮助农民提高非农就业能力，开展多层次、多领域、多形式的职业教育、技能培训，提升其融入城市的能力。

四是完善土地承包经营权证。目前全国各地开展的土地承包经营权确权登记颁证工作，颁发的权证是承包权和经营权合一的。由于“三权分置”在法律法规层面尚无明确规定，导致操作层面做法不一，存在部分退出经营权，或全部退出承包经营权的情况。因此，需要探索颁发土地经营权证，为今后分阶段有步骤实现不完全退出经营权和完全退出承包权模式提供支撑。 dedecms.com

参考文献： dedecms.com

1、张学敏.我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量.西部论坛.2014，24（9）：40-45. copyright dedecms

2、黄贻芳，钟涨宝.城镇化进城中农地承包经营权突出机制构建.西北农林科技大学学报（社会科学版），2014，14（1）：13-18. 织梦好，好织梦

3、龙开胜，陈利根.基于农民土地处置意愿的农村土地配置机制分析.南京农业大学学报（社会科学版），2011，11（4）：80-87.

内容来自dedecms

4、张学敏.离农分化、效用差序与承包地退出——基于豫、湘、渝886户农户调查的实证分析.农业技术经济，2013（5）：44-52. dedecms.com

5、魏亚男，宋帅官.完善农村土地承包经营权退出机制.农业经济，2014，（5）：16-18.

dedecms.com

---

[1] 资料来源：1、张学敏.我国离农农民承包地退出补偿的构成与计量.西部论坛.2014，24（9）：40-45；2、嘉兴市《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》；3、松江区《关于适当提高本区老年农民退养水平的实施意见》。 织梦好，好织梦