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吴春岐 宋晓倩（中国自然资源确权登记研究院院长；研究助理） 本文来自织梦

蔡天文 陈少强（晋江市国土资源局自然资源确权登记试点办）

2016年12月20日，中央七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》（以下简称《试行办法》），确权登记工作正式启动，其作为生态文明体制改革重大任务——健全自然资源资产产权制度的一项基础性工程，将与国土空间开发保护制度、空间规划体系等其他七项制度一道构筑起我国生态文明建设的宏伟蓝图。 dedecms.com

一、自然资源统一确权登记的背景及定位 本文来自织梦

自然资源统一确权登记在我国是一个创新性词汇，在此之前，“九龙治水”式的自然资源管理体制弊端重重，自然资源产权制度的缺位不仅导致了环境资源的严重破坏，且严重制约着资源经济的发展。

我国宪法和物权法对自然资源权属规定了全民（国家）所有和集体所有两种公有制形式。集体所有权的享有者主要是农村集体组织，也包括一些城镇集体企业和合作社集体组织，权利行使方式和规则都相对明确；而国家所有自然资源的权利主体地位则非常模糊，虽然宪法原则上规定国务院为自然资源国家所有权的行使主体，然而实际的行使主体是地方各级政府，并且具体由哪一级政府哪一个部门代表行使所有权尚无明确的法律依据，代表行使的内容与界限更无从谈起。传统上“谁开发，谁受益”的自然资源行政管理模式与现代产权制度追求资源最优配置、最大效益的动力结构背道而驰。此外，现行法律法规仅从概念层面对各类自然资源进行界定，忽视了自然资源资产的社会经济属性。一方面，对于公益性自然资源资产管理粗放，很多生态空间的功能规划与用途管制名存实亡；另一方面，对于经营性自然资源资产也未能按照市场交易规则进行运营和监管，造成了国有资产的大量流失和经济效益的极大损失。因此，在自然资源产权制度建设亟待破题的大背景下，自然资源统一确权登记应时而生。

建设社会主义生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度为环境资源的可持续发展保驾护航。构建自然资源资产产权制度要着力解决的是自然资源国家所有权主体缺位、边界模糊的问题。要解决这个问题，必须清晰界定全部国土空间各类自然资源的产权主体，建立统一的确权登记系统，逐步划清国家所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界。 copyright dedecms

二、自然资源统一确权登记对生态文明建设的意义

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自然资源统一确权登记是在全面深化改革的大背景下，作为生态文明建设的基础性制度被提出的。自然资源统一确权登记既是建立自然资源产权体系的基础，也是健全国家自然资源管理体制的关键。 copyright dedecms

第一，确权登记是建立自然资源产权体系的基础。可以从以下三方面来理解：其一，确权登记能够明确权利类型。在我国现行法律法规框架之下，自然资源权利种类繁复，数量庞大，由于各类自然资源单行法独立调整本部门的权利义务关系，一方面权利与权利之间存在交叉重叠，另一方面权利类型还有缺失。自然资源登记能过滤到暂时没有法律依据的权利类型，也能将国家改革新设的权利类型通过规范性文件固定下来登记造册。其二，确权登记能够明确权利人。此次自然资源统一确权登记将对全部国土空间各类自然资源的产权主体进行界定，致力于划清国家所有与集体所有的边界，划清不同集体所有者的边界，也即每种类型、每一区域的自然资源都能通过登记明确产权主体。其三，确权登记能够明确自然资源产权的客体范围。登记的前置程序权籍调查可以通过权籍调查和地籍测量，明确自然资源的权属、界址、位置、面积、用途登记情况，理清不同主体的权利边界。

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第二，确权登记是健全自然资源管理体制的关键。自然资源登记的内容包括自然状况（如空间坐落、面积、类型、数量、质量）和权属状况。登记需要以量化的方式形象表达自然资源内容，在此基础上形成的自然状况汇总资料，是国家进行自然资源管理体制建构的基础和管理制度建设的依据。自然资源登记还会引入先进技术手段，全方位描述自然资源状况，这为自然资源管理提供了便捷的手段。更为关键的是，自然资源登记将公共管制信息作为填写内容，包括用途管制要求、生态红线要求和特殊保护要求，这将有利于管理部门划定生态脆弱、敏感区域，确定自然资源开发利用强度，为建立特殊生态区域保护制度提供支撑。因此，登记关系到制度建设、权限划分和明确权责等管理的重大问题，是自然资源管理体制的核心与关键。 dedecms.com

三、自然资源统一确权登记试点工作推进现状

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《决定》《总体方案》等政策文件为自然资源统一确权登记确立了指导思想和总体目标，《试行办法》与《试点方案》为积极稳妥推进确权登记工作、以点带面探索确权登记方法提供了法律支撑和方向指引。 dedecms.com

2017年1月15日，国土资源部召开“自然资源统一确权登记试点工作协调推进会”，明确部署试点工作的四项任务：第一，明确自然资源登记范围；第二，梳理自然资源资产权力体系；第三，开展自然资源统一确权登记；第四，加强自然资源登记信息的管理和应用。要求试点地区紧密结合实际，大胆探索创新，力求试出成效。目前国土资源部已经对吉林、黑龙江、江苏、福建、江西、湖北、湖南、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等12个试点省（自治区）的试点实施方案进行了评审验收，试点工作正式进入实施阶段。 织梦内容管理系统

福建省作为国家生态文明试验区，是重点推进自然资源统一确权登记的省份，承担了多项试点任务。作为全国最快完成登记单元划分、资源调查与材料审核的试点城市，晋江市已在首次登记程序和一些关键技术问题上取得了较大突破和进展。 织梦内容管理系统

此外，吉林省、新疆维吾尔自治区、贵州省、广东省广州市、浙江省宁波市都在积极启动自然资源统一确权登记制度的探索与实践。其中，广州市委市政府在中央七部委联合发布《试行办法》的同时，即把自然资源统一确权登记提上工作议程，纳入《2016市改革工作要点》。在广东省国土资源厅指导下、广州市委市政府支持下，2016年12月，广州市国土资源和规划委员会正式启动了全国第一个自然资源统一确权登记试点项目招标，以海珠湿地作为示范区域，依托多种技术手段开展确权登记，形成数据采集和测绘技术标准、制定登记实施规范，以期建立完整的湿地公园确权登记实施体系。作为工业化程度高、人口密度大的中国超大城市，广州市试点工作不仅对探索以湿地作为独立登记单元的确权登记方法具有重要的推动作用，而且对大型城市如何进行自然资源确权登记、保护城市生态、发展资源产业、具有启发和借鉴意义。（nc-1820170623） copyright dedecms