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摘要：长期以来，我国海域资源开发利用与海洋环境保护之间矛盾突出，相关主体博弈明显，合作不足，海域开发活动对海洋环境的破坏难以得到有效遏制。在新时代生态环境优先理念下，海域资源必须坚持保护性开发原则。要针对存在的问题，扩大海域开发的政府规制边界、强化环境规制力度、引导海域使用者作出环境友好的开发决策，提高规制效果。同时，基于博弈各方共同利益，建立公权契约、信用联盟以及公众组织的多元化海域环境治理机制，实现海域资源开发多方共赢和海洋经济持续发展。 本文来自织梦

关键词：海域开发 政府规制博弈 绿色发展 dedecms.com

随着海洋经济的快速发展，沿海地区对海洋资源的开发活动日益增多，各类用海项目对海域围填和占用需求持续升温，导致社会资本对海域资源的无序开发[1]，造成海洋环境的过度损害，也引起各级政府、社会公众对海洋生态环境问题的高度关注[2]。

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面对越来越严格的生态环境绩效考虑，唯GDP论的传统发展模式、规制制度和绩效评价模式显然已经不能适应新时代海洋生态发展战略。党的十九大提出了“坚持人与自然和谐共生”的发展理念以及实行最严格的生态环境保护制度等战略决策，为未来海洋经济绿色发展指明了方向，也对海洋生态环境治理提出了更高要求。海域资源管理的方向、范围、着力点以及海域环境治理模式必须与时俱进、变革创新，有效解决海域资源开发利用与海洋环境保护的矛盾，落实中央生态经济战略部署，实现海域资源持续绿色开发。 本文来自织梦

一、海域资源规制政策演变轨迹与市场现实选择

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海域具有公共资源的属性。基于新制度经济学的产权理论，应通过市场机制配置提高海域资源使用的经济效益[3]。但是，所有权与使用权分离，海域使用人可能因经济利益驱动而过渡开采资源，导致市场失灵。解决市场失灵的常规方法是政府规制，即海洋行政主管部门通过一系列制度安排，规范和约束海域开发者的开发行为，维护海域市场开发秩序，克服市场缺陷。 内容来自dedecms

（一）海域资源开发与保护的规制内容 dedecms.com

海域资源开发与保护需要立法[4]及其配套制度规制。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环保法》）于1982年通过后，历经1999年、2013年、2014年、2016年、2017年多次修订，逐步适应目前海洋环境管理的需要。海域开发利用管理以2002年《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）的出台为标志性政策拐点。在此之前，海域管理的政策内容严重缺失，政策建设滞缓，海域资源开发长期处于无序、无度、无偿的“三无”状态[5]，海域市场管理无法可依。《海域法》的正式实施，标志着我国海域公共资源管理进入法治化阶段，海域的公有财产属性、使用权登记制度以及有偿使用制度基本明确。同时，赋予沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门对海域使用申请审核、监督的权利，并界定了责任。

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依据《海域法》《海洋环保法》，国家海洋行政主管部门制定并发布了各种海域使用管理文件，建立了相关的配套制度体系，海域资源市场秩序逐步规范。2002年以来，陆续发布和实施的与海域资源开发利用管理相关的规范性文件、政策规划文件，大致可分为两大类：海域综合管理和海洋生态环境保护。

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1.海域综合管理类政策。主要包括：海域使用申请审批、海域使用权登记、海域使用测量、海域勘界、海图编绘、海籍调查、海域使用论证、海洋功能区划、海域管理信息化、海域市场化管理、海域使用金征收、海域价格评估、用海规划、用海管理、海域使用动态监测、海域权属核查、围填海生态、填海验收、违规查处等，可归纳为审批与登记、勘测与调查、海域论证、功能区划、信息系统、有偿使用与市场化、规划与保护、规范与监管8个系列。

2.海洋生态环境保护类政策。主要包括：海洋倾废管理、海洋保护区建设、海洋工程项目环保、海洋综合生态保护、海洋生态文明建设、专项用海环境评估管理、专项海洋工程环境评估技术、海洋工程环境评估综合管理、公众参与环境评估、海水水质评价技术、污染物入海监测、专门海区监测、海水污染物监测、海洋整体生态环境监测、海洋生态损害赔偿等，可归纳为海洋倾废管理、保护区建设、用海环境保护、用海工程环评、生态损害赔偿、海洋环境监测、生态文明建设、公众参与环评8个系列。 copyright dedecms

（二）海域资源开发与保护规制政策的演变轨迹 内容来自dedecms

1.海域综合管理政策演变轨迹。《海域法》实施以来，经过15年左右的配套制度建设，海域综合管理基本走向正轨。由海域综合管理制度分布图（见图l）可见，海域综合管理政策在3个时段出现密集期。第一个政策密集I期出现在2002年～2003年，此期间《海域法》刚刚出台，配套政策内容以审批与登记、勘测与调查为主，年均文件发布数量10.5项，2002年15项为单年最多。第二个政策密集II期出现在2006年～2011年，出台的政策内容以审批与登记、海域论证、功能区划、信息系统化、有偿使用与市场化、规划与保护、规范与监管为主，年均文件发布数量9.2项，2006年和2008年各14项。第三个政策密集III期出现在2016年～2017年，出台的政策内容以海域论证、规划与保护、规范与监管为主，年均文件分布数量9项，2017年11项。从I期到III期，海域综合管理政策经历了由海域使用登记审批、基础调查到使用论证、功能区划再向规划保护、规范监督的演变过程。海域论证类文件基本贯穿整个期间，登记审批、勘测调查及功能区划类的文件呈现前重后轻的分布规律，信息系统、市场化管理类文件集中在中间阶段；规划和监管类文件呈现前轻后重的分布规律，管理的重心从程序管理明显向规划管理、控制管理过渡和转移。 织梦好，好织梦

2.海域环境保护政策演变轨迹。海洋生态保护的配套政策在2002年后陆续密集推出。由海域环境保护制度分布图（见图2）可见，2002年～2008年，配套制度建设以海洋倾废管理、保护区建设、用海环境保护、用海工程环评为主；2009年～2012年期间，配套制度依然以保护区建设、用海环境保护为主，并开始海洋环境监测和海洋生态文明建设，海洋生态文明制度体系和能力建设全面展开。[6]；2013年～2017年，在继续完善保护区建设、用海环境保护和用海工程环评制度的同时，加大了海洋环境监测管理力度，并推出海洋生态损害赔偿和海洋工程项目环评公众参与等相关管理制度。海洋生态环境的监管的范围从专项、专区的“点”监测向全局海域整体的“面”监测过渡，管理的层次由海洋保护区建设提升到海洋生态文明建设，而用海环境保护、用海工程环评两类政策贯穿始终。

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（三）规制周期内海域开发市场的现实选择

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海域资源政府规制的目的是规范海域市场开发行为、保护海域自然环境。海域资源自然禀赋脆弱、涉及产业结构复杂，规制目标与市场现实选择一致性体现出规制政策的有效性，可通过规制周期内海域资源开发状况、环境质量状况及其变化趋势予以解读。

1.规制周期内海域开发状况。海域资源开发利用需要政府主管部门审批、登记。只有这样，海域使用权才得以确立。海域开发规模在2002年～2011年基本平稳，高峰期出现在2012年～2014年。从规范和监管类政策看，这一时段对应政策空档期。2015年～2017年严格的规制政策密集出台。由于大面积的填海活动导致海洋生态系统遭到破坏[7]，在环保高压下，暂停下达2017年地方围填海计划指标、暂停受理和审批区域用海规划，海域确权面积快速回落（见图3）。可见，规制政策的密集度、严格度对海域开发规模影响较大。 dedecms.com

2.规制周期内海域环境质量状况。虽有资料表明，近岸海域环境污染的主要来自于陆源污染物[8]，但2012年以来，随着海洋产业的快速发展，沿海地区用海项目激增，临港工业、围填海、港口交通、海洋工程、渔业养殖等海域开发活动也通过直排入海、倾废、泄油、排污等方式增加了近岸海域的污染趋势。尽管2009年～2017年各级政府在海洋生态文明建设、海域环境监测管理以及海洋生态损害赔偿等方面出台越来越严格的规制制度，2010年～2017年海域环境污染仍然处于较高水平（见图4）。

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二、环境约束下海域开发相关主体间博弈与协调

长期以来，我国海域资源管理处于开发与保护的矛盾中，在海域开发利用活动中也体现了相关行为主体政府、海域开发者和社会公众之间的博弈关系。环境约束下，政府作为海域资源管理者期望海域开发与环境保护相协调，并期望通过其他相关行为主体遵循海域资源规制政策实现，而在特定条件下海域资源开发与环境保护协调合作最终取决于“权力一利益”博弈所能起到的作用[9]。事实上，三方行为主体并非简单的规制与执行、执行与接受的关系，由于权力不对等、信息不对称以及利益目标不一致，在海域开发活动系统内，各自都期望自身利益最大化，由此形成了三方博弈的条件与基础。目前，海域资源市场的开发力度及环境状况正是三方博弈的结果，海域规制政策的实施未达到预期效果，特别是环境保护效果不佳，也说明三方博弈还未实现最佳组合。 本文来自织梦

（一）环境约束下相关主体的利益结构

政府作为行政主体和权力主体，负责海域资源配置、海域开发管理等一系列制度设计及运行监督。同时，获得海域开发活动带来的直接或间接效益。政府通过行使管理和服务职能，获得行政效益、生态效益和经济效益。其中，行政效益包括上级评价、公众满意、政府权威等方面考虑；生态效益体现在海域开发活动带来了的环境外部性；经济效益的直接收益可以是海域出让金、海域使用违规罚没款项收入等，间接收益是海域项目开发活动上缴的经营税费等，直接和间接收益将用以支付海域环境修复、治理以及监督管理成本。 织梦好，好织梦

海域开发者作为市场主体和执行主体，通过依法受让海域使用权，对海域资源进行开发利用，获得经济效益和生态效益。海域开发者可能遵守政府规制，取得用海项目合理经营收入、支付合理成本；也可能不遵守政府规制，获取不合理收入、承担不合理成本以及违规罚款等成本；生态效益是用海项目经营带来的外部性，可能是生态收益，更多的是生态损害。 织梦好，好织梦

社会公众作为社会主体和参与主体，被动接受海域开发活动带来的影响，从中获得生态效益和经济效益。其中，生态效益是由于海域及周围生态环境变化产生的正外部性或负外部性效应；经济效益来源于受政府安排承担海域使用监督责任带来的收入，或者自发举报海域使用违法行为获得的奖励。这种经济效益对社会公众而言并不显着，主要是因为现有的社会性规制涉及公众参与监督的制度安排不充分、实施时间较短，在实践中公众监督尚未形成主流，覆盖面也不充分，仅极少社会公众由于参与海域开发监督获得报酬性收入或奖励性收入，偶尔也可能获得海域环境损害补偿。

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（二）相关主体间博弈与协调的焦点变化 dedecms.com

政府、海域开发者、社会公众在海域开发利用活动中均有收益产生，但三方利益关注点不同。政府以行政效益为第一关注点，对生态效益的关注大于经济效益，主要原因是在当前环境绩效考虑越来越重要的趋势下，生态效益对行政效益的影响往往大于经济效益。海域开发者的利益关注重点在经济效益，是社会资本逐利性的本质所决定的，而对生态效益的考虑多数迫于政府规制，抑或企业道德。社会公众则明显更关注生态效益，海域环境是沿海居民生产、生活质量的重要外部条件，经济效益对公众而言是偶然性收益，影响较小。与此同时，三方各自主体利益之间又存在传导作用，在资源有限的情况下，每一方主体的决策都将导致三方利益结构发生变化。由于海域资源配置权和管理权在政府，政府规制决定了其他行为主体博弈决策选择结果。 dedecms.com

1.规制边界对博弈决策的影响。从海域开发活动的历史过程看，最早的海域开发行为产生于政府介入管制之前，属于无序竞争阶段。该阶段主要是海域开发者对资源经济效益的掠夺，生态效益无人关注，体现非合作下的博弈特征，导致海域市场“公地悲剧”，即便达成博弈均衡，也是次优结果。政府开始介入干预后，以《海域法》《海洋环境保护法》作为海域资源开发与保护基本规制框架，逐步完善相关配套制度，对我国海域开发利用和海域环境保护起到了规范作用。但是，由于政府规制并非针对某个体而是基于公共资源利用与生态环境安全的社会性规制，对整个海域开发群体行为具有普遍约束力，使得原来的竞争结构发生变化，由开发者之间的博弈转换为开发群体与政府之间的博弈、开发者内部博弈、开发者与社会公众之间的博弈，即权力与利益、利益与利益的博弈。博弈焦点从经济利益资源掠夺[10]向经济、生态、行政效益的博弈均衡过渡。 织梦好，好织梦

政府规制策略通常分为“严格”“不严格”，海域开发者决策分为“环境友好型”“环境破坏型”，社会公众参与监督策略分为“举报”“不举报”。对政府而言，严格有效的规制决策，虽然可能遏制社会资本对海域开发意愿而相应减少海域出让金收入，以及由于压缩企业利润而减少税收，但也可以促使现有开发者改进技术，遵守规则，使环境产生正效益，社会公众对政府给出满意的评价。对海域开发者而言，从环境约束的角度看，开发者采取环境友好型还是环境破坏型的开发策略，取决于政府规制管控的严格程度，比较项目环保技术提升成本与违规成本。在严格规制下，海域环境补偿成本若高于技改成本，开发者会考虑采用环境友好型开发策略，以避免隐蔽或公开违规行为而支付高昂的成本。社会公众是海域开发行为外部性最直接的受益或受害者，有参与环境监督的权力，作出举报还是不举报的决策，但能否尽职监督，取决于政府导向性规制制度。

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从海域开发市场的现状看，协调博弈基于立法规制的约束在一定程度上减少了博弈者的背叛意愿，但由于规制边界的约束力不强、违规成本不高，现有的规制政策对海域环境污染的遏制作用依然有限。这种建立在短期利益基础上的博弈关系难以保证均衡性稳定性。 内容来自dedecms

2.长期利益共同体的博弈均衡。站在战略视角，海域资源是海洋经济发展的战略资源，高效、绿色、持续开发利用，不仅可以为开发者提供长期利润来源，使国家所有权的货币化和国有资源保值增值，而且可以提供就业、增加税收、改善环境，利国利民，因此，海域开发活动相关利益者的战略目标趋于一致，若要实现博弈多方共赢，就必须以多方共同利益为基础，建立长期利益共同体。如果各方主体博弈过程中的成本和风险过高且损害共同体的整体利益，所有博弈者的偏好将趋于寻求相互合作。事实上，无论是政府绩效还是百姓生存，都对良好生态环境有着越来越强烈的显性需求，而海域开发者的持续经营更离不开海域资源的持续供给，形成对海域生态环境的依赖，体现隐形需求。可见，环境因素是海域开发活动相关主体共同需求因素，维护生态环境健康、确保生态效益提升是三方利益主体的共同目标，有了这个一致性目标就有了合作基础。在利益共同体中，背叛不但无利可图的，而且对自身不利。通过信用联盟、契约联盟、道德联盟等形式维护相关主体的共同利益，形成基于合作关系的保证型博弈，可以遏制背叛动机，往往比协作博弈、协调博弈的均衡效果更持久、更稳定。

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显然海域资源开发利用的相关主体并未在共同环境利益方面达成共识，或虽有一定认识但并未付诸行动，相互之间的关系仍然以博弈为主，缺乏合作、责任、信任精神，也是造成规制成本过高、规制效果较差的原因。

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三、基于环境优先的规制边界与治理模式重构

以往海域开发活动中相关主体间的博弈分歧靠政府规制和市场机制调节，但实践中政府调节与市场调节二元机制在互补[12]，的同时，各自存在局限，需要不断完善和创新监管体制[13]。，并结合其他治理机制，共同实现博弈均衡。在当前生态优先、环境有价的背景下，应以生态效益为核心，坚持政府规制主导，扩大政府规制边界，以此约束其他相关主体博弈决策。同时，通过重构多重治理模式，以公权契约、信用联盟、公众组织等形式进行责任、道德、舆论非行政、非市场调节，实现海域资源市场各方利益的均衡协调和海域资源可持续开发[15]。

（一）环境优先的政府规制边界 copyright dedecms

政府规制的逻辑是基于市场调节的失灵。海域开发领域的政府规制主要针对所有海域开发活动中外部不经济而损害海域环境，用以约束开发企业不利于社会或公众的健康、安全等行为，具有社会性规制的属性，规制的目的是为了增加公众的福利，弥补市场缺陷带来的效率效益损失[16]，使利益分配特别是生态环境利益分配状况更佳。目前，我国国家层面坚持最严控制的宏观政策导向明显，海域资源开发领域的规制更趋向于扩大边界。政府规制从全方位的角度看，涉及范围边界、内容边界、强度边界、周期边界。 dedecms.com

1.拓展规制范围。目前的海域规制政策虽然从专项项目规制向全面海域综合管控过渡，但政策范围仍以海洋石油勘探开发的工业用海为主，其他用海方式未有针对性的规制政策。事实上，交通用海、旅游用海、渔业用海以及填海造地用海都有造成海域污染的可能，均应纳入规制范围，根据不同用海方式的作业特点，分别规制其开发行为。 dedecms.com

2.完善规制内容。规制效果不佳的原因是多方面的，但与缺乏激励规制和政府自控机制密切相关，需要进一步完善。激励性规制就是在保持原有规制结构的条件下，通过受规制企业因自觉遵守政策获得直接奖励性收益，以提高遵守政策的积极性。相比约束机制的强制性，激励政策可以给予被规制企业正面诱因、减少对抗情绪、降低规制成本。此外，政府自身内部效率也亟待解决。既要防止政府官僚、权力滥用导致的规制政策条款脱离实际、无法落实，又要避免政府成员在政策执行过程中因个人效用动机或行政惰性造成执行效率低下。

3.加大规制强度。依照党的十九大确立的保护环境的基本要求，应加大规制强度，通过建立海域关闭制度，保护海域生态环境。海域关闭制度是在海域开发过程中对污染海域及时关闭并在修复、养护后适时开放的制度。国际上，美、英、日、韩等国大都重视海域关闭制度。2008年国家发展改革委和原国家海洋局联合发布的《国家海洋事业发展规划纲要》中提出“建立重大污染事件通报和海区关闭制度”，但相关立法尚未完成，也少有具体关闭标准认定及执行程序规范，需要通过海域关闭立法、实施细则等制度建设明确关闭条件、关闭时间、关闭程序等管控要求，必要时，对严重破坏海域环境的开发者实行退出机制。 织梦内容管理系统

4.延伸规制周期。对海域开发建立全程管控机制，根据准入期、开发期、运营期等不同开发周期的产业活动特点，制定不同的规制政策，从准入前的严格审查、开发期的跟踪监测到运营期的动态监管，使海域开发的每个环节得到有效规制，确保海域资源在开发全过程的生态环境良好。

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（二）多重治理模式

海域公共资源属性决定其开发管理离不开公共治理，这种公共治理模式应充分考虑政府、企业、公众的职责分工[18]，体现治理主体的多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等特征[19]，治理目标是实现海域资源生态效益最大化，即海域开发活动相关主体的共同利益最大化。 织梦好，好织梦

1.建立政府公权契约。契约精神作为社会行为秩序的工具，是文明社会的表征。从私人契约到公权契约，更是体现了时代发展、社会进步。在政府职能转变趋势下，公权执行逐渐从强制转换为协商，越来越多的新型行政契约在政府管理过程中广泛应用。海域开发管理的政府规制是国家层面干预海域市场的主导手段，但强制性规制和干预往往制约潜在海域开发者意愿，降低开发效率。可以尝试政府管理部门与海域开发者或公众之间以海域开发环境共管协议、开发者责任协议、公共环境承包协议等方式，实现国家干预的契约化治理理[20]，使参与主体之间由原来的“权力规制一执行服从”的关系转变为“合作共管”的关系，化解权力规制带来的博弈对抗和博弈损失。 copyright dedecms

2.建立企业信用联盟。随着社会文明程度不断提高，企业信用已成为合作与交易的先决条件。信用体系并非仅仅限于金融领域的信贷关系，而是存在于各种契约化经济关系中。政府规制体系下，基于道德约束机制，在海域资源开发领域建立开发企业信用联盟，联盟内每个开发企业须承诺自觉遵守海域开发环保规则，并将遵守环境承诺的信用等级与海域开发企业金融信贷额度相联系，增加开发企业违规成本，降低开发企业掠夺性博弈企图，提高企业间合作型博弈意愿，在政府低监管成本运作下，实现较高的海域环境保护绩效。

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3.建立并发展公众社会组织。随着经济发展，我国公民生活水平不断改善、社会地位不断提高，对环境的要求日益增长。同时，政府赋予公民的实际管理权力不断增加，公众逐渐成为社会公共管理中具有相当话语权的群体。原国家海洋局2016年12月印发的《海洋督察方案》、2017年9月印发的《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》等政策中，均有鼓励公众参与监督的制度安排。但是，由于海域资源管控领域的社会公众参与机制尚未健全，公民个体还存在参与意愿不强、环保志愿者人数不足等问题，需要建立非政府非营利的公众社会自治组织，有计划、有目的、有组织的参与海域环境监督，以求大幅提高海域环境的社会治理效率。 copyright dedecms

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