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广东省土地调查规划院“闲置土地问题研究”课题组 本文来自织梦

闲置土地的最初产生是粗放式发展观的产物，是土地政策、用地导向、管理机制、经济形势共同作用下土地资产的可交换性、流通性受损的结果。数据显示：2009-2014年五年间全国闲置土地高达105.27万亩，有的地方2009-2013年已供应的建设用地中，闲置土地总量占当期平均供应量的30％以上。 织梦好，好织梦

根据闲置地产生过程中作用主体的不同，通常划分为政府原因闲置和企业原因闲置两种类型。“监测系统”统计数据显示，如广东因政府原因造成的土地闲置占据较大比重（宗数、面积分别占比68.61％、75.61％）。

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相比原发性土地闲置的客观无奈，对土地资产潜在增值空间的追逐是土地继发性闲置的最大推动力，也是闲置土地屡清不绝的根本原因。而原有闲置土地巨大增值收益的示范效应也导致新的闲置土地不断出现。最为典型的就是恶意囤地后闲置。土地闲置无形中成为土地价值增值与积累的一种手段。

然而，闲置地处置难点表现在原因认定与措施可操作性两个方面：

一是闲置原因认定难，影响处置方式选择。调查发现，一些闲置土地成因复杂，政府因素、自身因素同时存在，难以明确界定。对既有政府原因、又有企业自身原因的闲置土地如何处置，国家相关规定也未有相关指引，实践中难以把握。 织梦内容管理系统

从超期开工等违约责任看，房地产经营性用地从签订《土地使用权出让合同》到取得《施工许可证》，平均需时约14-18个月；工业用地项目则需约10-13个月。一些新兴特殊产业或重大项目报建程序环节增多，需要分期立项、产业规划审核的，甚至需要24个月左右时间。造成用地单位刚刚具备动工法定条件就已超过或即将超过规定动工期限，究竟是属政府原因还是用地单位自身原因很难区分。出让合同规定的固定资产总投资、投资强度和开发投资总额要求，以及建筑容积率、建筑密度最低标准等要求，分属发改局、规划、住建等多个部门职能范围，单凭国土一个部门难以监管认定。 本文来自织梦

二是处置措施可操作性差，导致执行难。国土资源部53号令对政府原因造成土地闲置规定了多种处置方案，并明确处置方式由政府与企业双方协商确定，但对于协商不成如何处置没有规定，导致现实操作过程中存在协商不成无法处置的情况。除限期开工方式外，其他的处置方式因缺乏具体的适用条件，可操作性不强，特别是无偿收回闲置土地操作难度较大。建设用地使用权属于土地使用权人的合法物权，随着土地市场的发展，土地资产的显化、地价越来越高，支付出让金获取的土地使用权由国家无偿收回，实际上也形成了对使用权人的财产增值的剥夺。虽然出让合同已有约定，但因与《宪法》和《物权法》的财产权、物权保障法理存在偏差，容易引发纠纷，实践中难以操作。

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闲置土地处置也隐含着一定的社会风险。在政府原因、企业原因并存，甚至叠加的情况下，有些地方或出于政绩考虑，片面地将土地闲置问题完全归咎于企业并以强制行政方式执行无偿收回，因有失社会公正引起社会矛盾。还有一些历史遗留闲置土地，债权债务关系复杂，甚至涉及被征地农民利益，往往伴有私下转让、“一地多卖”，或设定了抵押权，或被法院实施查封。即使认定企业自身原因造成闲置、依法依规无偿收回其土地，相关利益方也会为挽回损失开展“维权”上访或提起复议、诉讼，既增加政府处置成本和社会成本，也引发社会不稳定。 dedecms.com

针对闲置土地处置现实难点，建说 内容来自dedecms

1.完善土地利用规划细节设计。综合考虑市场消化期、政策显效期的滞后因素，合理安排土地非农化的节奏与规模，以及供地的节奏、结构与布局；综合用途及区位价值差异细化使用限制条件。

2.拓展闲置土地界定范围。完善国土资源部53号令，将作为经济发展载体组成部分的集体建设用地一并纳入闲置处置范围。同时，闲置认定条件除明确已开工面积占比，还应补充未开工最小面积限制。 织梦好，好织梦

3.实行按用途差别化的闲置处置原则和方式选择限定原则。对于房地产等经济性较高的闲置用地，在合理确定动工时限的基础上，非不可抗拒因素，不得采用延期动工或安排临时用地的处置方式；对于公益设施用地和关系被征地农民生计的闲置土地，原则上不得采用改变用途、等价异地置换方式；对存在司法诉讼的闲置土地，司法机关处理前暂不作闲置土地处置，在“监测系统”中备注延期，待司法程序完结再按闲置土地处置；具有一定规模的闲置土地，可由政府主导，施行缴纳闲置费处置后调整给新的用地单位用于符合产业转型升级的优质项目。同时，对于同一项目用地，非收地的处置方式只能采取一次，处置后再次闲置的，原则上只能选择收回处置方式。

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4.构建定期诚信评估与公示制度。对恶性闲置的，实行在原出让价基础上补贴历年累计利息方式收回的行政手段，相关用地单位列入诚信用地黑名单予以公示。

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5.加大对土地利用与监管技术创新的支撑力度，建立技术成果应用有效途径与激励机制，通过土地的高效集约利用，实现存量土地的盘活与剩余价值释放。

6.进一步深化农村土地制度改革。疏通因政府垄断土地供应而阻滞的土地资源与资产、资本的联系，实现土地三资属性的有机融合，并通过土地资本在不同区域、不同市场间的流通完成土地资源与资产的合理配置与高效使用，以充分、完整地实现土地价值。（nc-1820170224）