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摘要：本文分析总结了发达国家合作住房储蓄模式、公共住房银行模式、二级住房抵押贷款资本市场运作三种公共住房金融模式，并选取英国、德国、日本、美国四个发达国家作为典型案例，分析其公共住房金融模式在这些国家的实践应用。最后，总结发达国家公共住房金融经验，并结合国情，为住房公积金制度改革提供参考。 dedecms.com

关键词：住房金融 国际经验 住房公积金制度

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一、引言 dedecms.com

2015年，中国的城镇化率达到56.1％，对于转移到城镇中的农业人口，其住房消费能力有限，保障性住房的提供是满足该部分人群需求的重要供给。而保障性住房建设资金投入不足的最大的难点在于资金不足，究其制度上的深层原因，在于我国现有住房公积金制度已不能满足当前住房市场发展的新需要和新要求。由于住房的特殊属性，使得住房金融经常发生市场失灵，需要政府适当介入并进行干预，弥补市场失灵导致的资源配置不当和维护社会公平，建立公共住房金融体系。公共住房金融发展的历程，也是各国伴随经济社会发展和资本市场不断发育，在住房问题上不断厘清政府和市场关系以及住房金融由封闭式向开放式发展的过程。对发达国家公共住房金融发展规律的借鉴，有助于我国住房公积金制度创新改革。

二、发达国家公共住房金融体系主要的三种模式

发达国家公共住房金融发展历史久远，相对发展中国家更趋成熟完善，其金融模式主要有三种：合作住房储蓄模式、公共住房银行模式、二级住房抵押贷款资本市场运作模式。 织梦好，好织梦

（一）自愿基础上的合作住房储蓄及其特点 copyright dedecms

合作住房储蓄以互助合作为理念，主要存在两种模式（英国建房合作社模式和德国住房储蓄银行模式），主要特点是：（1）储蓄需要满足一定年数才可以申请；（2）合作住房储蓄一般会得到政府的优惠政策支持，如减免机构所得税，给予住房储蓄本身利息所得税的优惠以及政府配套资金支持；（3）合作住房储蓄的运营体系相对封闭，资金使用上内部循环为主。

（二）政策性公共住房银行及其特点

公共住房银行是为实现公共住房政策目标而由政府设立的具有公益性的住房银行，启动资金来自政府财政，日常资金由发行债券或会员制募集等形式融资。其主要功能是直接或间接向个人以及公共住房开发商发放成本低廉的住房消费及建设贷款。此外，它还承担了住房贷款担保、商业住房贷款贴息、特殊融资等多种公共服务。主要分为两大类型：一种是第一法人型，代表性机构有日本住房金融公库；另一种是中央储备银行会员型，代表性机构为美国联邦住房贷款银行。

（三）二级住房抵押贷款资本市场运作及其特点 织梦好，好织梦

前述的合作住房储蓄与公共住房银行提供的公共住房金融服务着眼于一级住房抵押贷款市场，二者直接为住房购买者、开发商提供融资服务。作为一级住房抵押贷款市场的延伸，二级住房抵押贷款资本市场在美国政府的政策引导下迅速发展。房贷支持债券（简称：MBS）在20世纪80年代的美国飞速发展，通过资本市场促进了全美房贷市场的一体化，拓宽了房贷资金的来源，最大程度地降低了房贷利率、首付条件和延长了贷款期限，有效减轻了中低收入家庭贷款购房的负担，提高了中低收入家庭的居住水平。

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三、四个典型发达国家公共住房金融发展的经验 本文来自织梦

以下选取英国、德国、日本、美国四个发达国家作为典型案例，分析典型公共住房金融模式在这些国家的实践应用，以期为我国住房公积金制度创新改革提供参考。

（一）英国建房合作社 本文来自织梦

1774年，英国伯明翰的成立了建房合作社，是一种既筹资又放贷的直接模式的合作性互助储蓄会，起初用于教会教友之间在建房融资问题上的互相帮助，会员存入建房储蓄资金，在会员之间轮流借贷使用。19世纪三四十年代，英国出现了永久性建房合作社，允许新成员加入。在其240多年的发展历程中，所占住房抵押贷款市场份额最高时候达到95％；如今的建房合作社，已经是不断收购兼并后的结果。此外，所有建房合作社与其他银行一样，也普遍自律执行银行业守则，由英国金融服务署对建房合作社实施监管。

20世纪八九十年代以来，建房合作社被允许从事除原先住房抵押贷款以外的其他金融业务，并兴起一段“脱互助化”的潮流。迄今为止，英国仍有59家建房合作社存在。这主要是因为该机制将外部性的市场金融服务进行了内部化，从而最大限度上使所有会员获益。此外，英国政府的大力支持，也是建房合作社得以迅速发展的重要原因。

（二）德国住房储蓄银行 织梦内容管理系统

德国的住房储蓄银行起源于英国的建房合作社，其资金完全来自于会员储蓄存款，并仅对其会员发放贷款。自1924-1929年第一批住房储蓄银行成立至今，已经成为德国公共住房金融体系的主导力量，由全国31家住房储蓄银行共同构成，其住房抵押贷款的市场份额，远超过其他金融机构所占的比重，主要具备低存低贷、政府奖励、封闭运行的三大特点：（1）低存低贷。德国住房储蓄银行的存款利率一般保持在3％左右，而贷款利率则一般在5.5％的低水平，而市场贷款利率则在8％至11％之间波动。（2）政府奖励。为鼓励居民踊跃参与住房储蓄，政府财政奖励包括储蓄奖励和购房奖励：储蓄奖励，储户储蓄满7年以上，且个人应纳税基数收入在5万马克之下时，储蓄奖励金额为存款额的10％，每年可获得奖励的最高存款额为每人1000马克；购房奖励：对通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总金额14％的贷款补助，对于低收入家庭，还可免征储蓄利息个人所得税。（3）封闭运行，贷款资金发放完全是封闭式的；资金来源是封闭式的，只来源于住房储蓄和存贷差利润，其不进行任何其他方式投资；存贷利率完全封闭，住房储蓄银行作为政策性互助银行，独立于德国资本市场，其存款及贷款利率不会随市场利率变动产生变化。 本文来自织梦

（三）日本住房金融公库与住宅金融支持机构

日本住房金融发展，经历二个阶段：（1）住房金融公库直接放贷；（2）间接为住房信贷提供风险担保和证券化服务这三个角色的转变，具体如下： 织梦内容管理系统

1.住房金融公库——直接放贷 copyright dedecms

1950年6月，日本的《住房金融公库法》，设立了住房金融公库，不以盈利为目标而是为政府的住房政策目标服务的住房金融机构。公库的资本金完全来自政府注资，并委托合作金融机构发放贷款，其平均贷款利率比商业银行低30％左右，利差损失由政府财政部门承担，住房金融公库的资金投向体现出其对中低收入人群的政策倾斜。住房金融公库的资金投向主要包括：（1）为个人建房购房提供长期低息消费贷款，且住宅面积要求在125m2以下；（2）为面向中低收入者的住宅开发商提供长期低息建设贷款；（3）为民间企业开发租赁性住房提供长期低息资金支持等。 dedecms.com

2.住宅金融支持机构——为住房信贷提供风险担保和证券化

2007年4月1日，日本国会通过《日本住宅金融支持机构法案》，住房金融公库随即废止，转型改组为住宅金融支持机构，全部政府注资。住宅金融支持机构主要是收购私人金融机构住房贷款资产并进行证券化后，在资本市场上发行房贷支撑债券以提供资金来源，且为政策性贷款和证券化提供信用保证担保。日本政府对住宅金融的支持从住宅抵押一级市场转向二级市场，即从直接向房地产企业和个人提供住房信贷转变为向住宅金融机构提供流动性支持，从而将资本市场上更多的低成本资金引入住宅领域。 本文来自织梦

（四）美国一级二级住房抵押贷款市场统一框架下的公共住房金融体系 织梦好，好织梦

美国的住宅金融体系以抵押贷款为主体，以证券化为工具，以半政府、半市场化的运作模式形成了比较规范的住房抵押贷款一级市场、住房抵押贷款二级市场。

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1.一级住房抵押贷款市场

20世纪30年代之前，美国一级住房抵押贷款市场以储蓄贷款协会为住房金融机构的主体。美国在经济滞胀期间，成立了联邦住房贷款银行系统，储蓄贷款协会以会员形式加入，同时，各个州政府还成立了各自的地方政策性住房金融机构，政府还建立起住房抵押贷款保险机制作为政策配套，意在鼓励公共住房金融机构向中低收入人群及家庭更多得发放贷款（见图1）。联邦住房贷款银行系统主要通过低吸贷款、购买抵押贷款和专项补贴可支付住房项目这三个手段对低收入人群提供住房支持。

2.二级住房抵押贷款市场

20世纪70年代美国经济危机过后，住房抵押贷款二级市场借势发展，并最终成为美国公共住房金融的标志性、主导性模式。美国住房抵押贷款二级市场的两大抵押贷款公司：联邦国民抵押协会（简称“房利美”）和联邦住房抵押贷款公司（简称“房地美”），两房主要从放贷机构购买住房抵押贷款，并将部分住房抵押贷款证券化后打包出售给其他投资者。其对美国中低收入人群的住房支持体现在：对购买的单笔住房抵押贷款设定最高限额和安排特定比例的中低收入家庭住房贷款来保证中等收入及以下的人群的住房需求。 dedecms.com

3.次贷危机后美国公共住房金融的变化

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2008年9月，成立了联邦住房金融署，整合了联邦住房金融管理局和“两房”的联邦住房企业监管办公室两个机构的职能，“多头监管”向“统一监管”转变，在信息获取更充分，监管目标更具一致性条件下，确保住房市场稳定，中低收入人群享受政策倾斜。这体现出未来美国公共住房金融一级、二级市场协调、互动发展的顶层设计思路。 copyright dedecms

（五）四国公共住房金融制度改革的经验借鉴 copyright dedecms

1.公共住房金融离不开政府支持，积极发挥政府的作用是关键 本文来自织梦

各个国家公共住房的服务对象往往为中低收入人群，政府支持作用显着：英国政府大力扶持建房合作社，并对符合条件的个人给予税收减免和优惠；德国住房储蓄银行除了储户储蓄奖励和购房奖励外，还免征低收入家庭储户储蓄利息个人所得税；日本住房金融公库则长期接受政府提供的息差补贴；美国联邦住房贷款银行、房地美房利美都因为具有政府支持背景，其发售的债务、住房抵押贷款证券化产品，才能在市场上享有很高的信用级别。

2.组合的公共住房金融模式，多元化的公共住房金融体系

绝大部分发达国家的公共住房金融模式并不单一，英国、德国、日本、美国等国政府都以各自典型公共住房金融模式为主体，同时综合运用各种公共住房金融模式：美国以二级住房抵押贷款资本市场运作为主，一级、二级市场同时运行与架构，可作为公共住房金融各种模式综合使用的缩影；英国、德国、日本也并未局限于本国建房合作社、住房储蓄银行、住房金融公库的单一使用，都在不同程度地发展出本土化的住房抵押贷款证券化机构与市场，并取得了较好的成效。 dedecms.com

3.发达国家公共住房金融体系逐渐向资本市场运作模式的转变

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主要体现在从既筹资又放贷的直接模式，向依赖市场机制筹资放贷并加以政策引导的间接模式的转变；由依靠储户存款、发债融资、政府补贴的封闭融资模式向依靠更加高效、广阔、多样化的资本市场的开放融资模式的转变。美国公共住房金融体系已经成功完成了这一转变，证券化创新层出不穷；日本在住宅金融证券化的发展进程中借鉴了美国的先进经验，将住房金融公库改组为住宅金融支持机构。

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4.住房金融法律体系不断完善

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日本住房金融公库改革前有《住房金融公库》规定和约束住宅信贷活动，改革后的《住宅金融支持机构法》也明确其参与主体的职责、规范住宅金融支持机构证券化融资的具体操作；英国针对本国建房合作社制度，出台了《建房合作社法》、《金融服务与市场法案》，并依随时代变迁反复修订；德国为规范本国住房储蓄银行行为，通过了《住房储蓄银行法》，对通过吸收会员储蓄发放住房抵押贷款业务制定了详细的法律规范；美国《联邦住房贷款银行法案》、《国家住宅法案》修订版、《紧急住房融资法案》、《住房与经济复苏法案》等，不仅涉及联邦住房贷款银行系统、房利美、房利美等公共住房金融机构的建立，还关系到美国政府对公共住房金融体系的监管规范。 本文来自织梦

四、对我国公积金制度创新改革的启示

本文通过对英国、德国、日本、美国公共住房金融模式的总结和分析，并结合我国国情认为：在短期内，我国要保留公积金的强制性住房储蓄，采取封闭式运行方式，把住房政策性银行和基金模式结合起来，重点保障中低收入人群的住房消费及保障性住房建设融资，扩大公共住房供给量，优先解决现阶段公共住房短缺问题，强调制度公平；从长期来看，我国的住房金融要重视市场在资源配置方面的基础性作用及优势，适时发展二级资本市场，采用开放式的政策性住房金融运作方式，进行住房消费及保障性住房建设的直接融资。对应地为住房公积金制度改革提出对应的四点政策建议。

（一）公共住房金融发挥政府的主导作用，多部门积极参与 本文来自织梦

自1998年房改以来的将近20年间，伴随着房地产市场的繁荣发展，我国住房金融市场也快速成长，但仍以商业性住房金融为偏重，当初被赋予公共住房金融职能的住房公积金由于未能进行与时俱进的改革创新，如今已难以有效、公平地为中低收入人群及家庭提供住房融资服务，加之当前摆在面前的住房保障建设难题，结合发达国家成熟经验，我国政府应给予其财税、信用、法律、金融等政策倾斜，以重塑住房公积金的公共住房金融职能。

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（二）以一种公共住房金融模式为主，其他公共住房金融模式综合使用 copyright dedecms

结合我国国情与公共住房金融的发展历史，应当综合运用各种公共住房金融模式为保障性住房开发建设以及中低收入人群提供多样、便捷的融资选择。当前，国家开发银行及住房公积金体制最有可能通过重组、改革，转型成为我国的公共住房金融机构。国家开发银行理应继续发挥其政策性金融机构的优势，依托政府信用发行债券获得低成本融资，以为我国保障性住房建设提供低成本流动性支持，逐渐过渡成为公共住房银行。住房公积金则应继续秉持互助原则，发挥其合作住房储蓄的低成本融资优势，同时进行组织架构的改革创新，降低流动性风险，以更加高效、公平地为中低收入人群及家庭提供住房融资服务。

（三）公共住房金融由直接向间接、封闭向开放发展 内容来自dedecms

我国发展以证券化为代表的二级住房抵押贷款资本市场是需要金融市场的环境支持，法律、财税、监管等制度配套的系统工程，难以一蹴而就，当前二级住房抵押贷款资本市场的公共住房金融模式并不适用于我国。不过就长期来讲，伴随我国保障性住房供应的普遍增加，中低收入人群住房供需矛盾的逐步缓解，金融市场发展的日益成熟完善，我国可以考虑建立起二级住房抵押贷款资本市场模式的公共住房金融。 本文来自织梦

（四）完善公共住房金融的法律体系 dedecms.com

我国目前与住房相关联的法律法规体系还不健全，有关公共住房金融的指导文件仅有国务院于2002年修订的《住房公积金条例》，且法律规格不高。因此，在借鉴学习发达国家公共住房金融体系的同时，相关的配套政策和法律法规服务必须随着体系本身的建立同步完善，如建立《住宅法》或《紧急住房融资法》等。

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参考文献： 本文来自织梦

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张其光，《美国住房金融制度及对我国的启示》，《人民论坛》，2010.20。

谢福泉，《日本住宅金融公库的改革及其启示》，《亚太经济》，2013.2。 本文来自织梦

王兆宇，《英国住房保障政策的历史、体系与借鉴》，《城市发展研究》，2012.12。