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摘要：保障房建设是国家大力推进的重大民生工程，在保障房需求量较大的情况下需通过多种方式筹集房源。我国保障房建设主要采取集中建设模式、配建模式和PPP模式，对解决城镇中低收入群体住房问题发挥了重要作用，但仍存在诸多难点亟待解决。因此“十三五”时期，保障房建设有必要选取更加合理可持续的建设模式。逐步舍弃集中建设模式，从单纯追求保障房数量向注重保障房质量转变，探索更加完善的配建模式和PPP模式。

关键词：保障性住房；集中建设模式；配建模式；PPP模式

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我国保障性住房建设长期以来由政府主导，随着保障房建设规模的不断扩大，政府建房的土地和资金压力也在逐步加大。近年来，政府开始鼓励民间资本以多种方式参与保障房投资建设，逐渐形成了集中建设和配建方式相结合的保障房建设模式。同时，随着PPP模式在我国基础设施和公用事业领域的推行，政府开始出台相关政策支持在保障房建设领域采用PPP模式。本文系统分析了我国三种保障房建设模式的发展变化，结合实际探讨现行建设模式的优势和存在的问题，提出“十三五”时期我国保障房建设模式的选择建议，为建立健全符合国情的住房保障体系提供参考。 织梦好，好织梦

一、我国保障房建设模式的发展

近年来，我国保障性住房建设在国家相关政策的大力支持下稳步推进，保障房建设模式也在不断发展变化并完善。早期，我国住房保障市场严重供不应求，国家通过集中建设模式迅速扩大保障房规模。随着保障房建设力度的加大和政府财政负担的加重，国家开始推行集中建设和配建相结合的建设方式。2010年颁布的《住房和城乡建设部等七部委关于加快发展公共租赁住房的指导意见》明确指出，新建公共租赁住房以配建为主，也可相对集中建设。近几年，国家更是着重强调民间资本在保障房投资建设中的作用，鼓励和引导民间资本以多种方式参与保障房建设，多渠道筹集保障性住房房源。2012年颁布的《关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知》明确指出，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与保障性安居工程建设。当前，我国保障房建设已形成多种建设模式并存的现状，其中配建和集中建设模式应用较为广泛，同时PPP模式作为国家大力推行和鼓励的建设模式，将在保障房建设中发挥重要作用。 内容来自dedecms

二、我国保障房建设三种典型模式

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（一）集中建设模式

1.集中建设模式[1]的运作方式。一是政府直接建设模式。[2]该模式下，土地来源于地方政府无偿划拨，资金来源主要包括两部分：一部分是地方政府将项目资本金注入平台公司，项目资本金筹集渠道包括中央补助资金、省级补助资金、市县政府公共预算资金、土地出让收益金、住房公积金增值收益金及地方政府债券资金等；[1]另一部分是平台公司以政府信用担保或其他标的物抵押形式从商业银行、保险和社保基金等金融机构获得的贷款。运营期内，公司通过运营收入（保障房租金或出售收入、如配建商业设施则还包括商业设施出售出租收入）及政府的政策补贴资金偿还金融机构贷款和物业管理支出（见图1）。二是代建制模式。[3]在该模式中，政府指定部门（一般为地方保障房运营管理机构）作为保障房项目的发起方，在取得土地使用权后，通过公开招标方式选择保障房项目的代建单位（一般为房地产开发商）。双方签订代建合同，确定投资者和建设者间的权利义务关系，明确由房地产开发商实施保障房开发建设过程中的各项工作。项目建成后，房地产开发商将通过竣工验收的保障房移交给政府管理机构，由政府出售或出租给符合条件的保障对象。该模式下，由政府为保障房项目投入财政资金，代建单位不需承担项目的建设费用，其收益来源于代建管理费和项目投资节余奖励（见图2）。[2] 内容来自dedecms

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2.集中建设模式的实际应用情况。“十一五”期间，我国保障性住房建设呈不断加速趋势。随着我国保障房建设体系的逐步完善和政府对保障房建设投入的增加，2011年开始我国保障房进人大规模快速建设时期。该阶段，地方政府大力推行集中建设模式，多地成立了相关机构或平台公司支持集中建设模式。如，北京市于2010年成立公共租赁住房发展中心，负责公租房的建设、收购、融资和配租、退出等运营管理工作；2011年北京市政府组建保障性住房建设投资中心，主要承担市级保障性住房投融资、建设收购和运营管理三大平台职能。

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3.集中建设模式的优势及存在的问题。集中建设模式的优势主要体现于我国保障性住房严重供不应求时期，政府面临巨大建设压力，集中建设模式通过大规模建设保障房可为政府快速筹集房源，破解了保障房建设需求量大的难题，从而较好地实现了政府职能，为城市更多中低收入家庭解决了住房问题。但集中建设模式实施多年来也暴露出一些问题。一是选址边缘化导致空置现象普遍，居民生活不便。政府为节约土地成本，大多在城市边缘地区选址集中建设保障房，位置偏僻和配套设施建设滞后导致低收入人群对保障房的期望不高，因此出现保障房大量空置现象。另外，保障房空间布局过于边缘化，造成居住者职住空间失衡，周边基础设施建设不完善，生活不便，生活成本增加。二是保障房建设依赖财政拨款导致政府资金压力加重。一方面，在集中建设模式下，保障房建设资金主要来源于政府财政拨款，随着保障房建设的大力推进，中央补助保障性安居工程专项资金也在不断增加，但在巨大的市场需求下，保障房建设所需投资额也较大，导致地方政府仍面临较大的资金缺口。另一方面，为解决保障房建设资金问题，地方政府还将土地出让净收益、住房公积金增值收益及地方政府债券资金等用于保障房建设，尽管填补了部分资金缺口，但仍无法匹配巨大的投资需求，反而导致政府债务负担过重、当期资金周转困难。因此，集中建设模式下资金筹集渠道单一，地方政府资金压力较大，很难为保障房的长期发展注入可持续的资金流。 织梦好，好织梦

（二）配建模式 copyright dedecms

1.配建模式的运作方式。配建模式指政府对开发商做出强制性规定，要求开发商建设商品房时必须配套建设相应比例的保障性住房，并以此作为出让土地的前提条件。对于不适合配建的项目，政府向开发商收取不低于保障房建设成本的费用，作为未来实施保障房项目规划的专项资金。政府在出让土地时，普遍采用的出让方式是“限地价，竞配建保障房面积”，即限定一个合理的土地价格，当出价达到该价格后，竞地价转为竞配建保障房面积，配建面积最大者获得土地。[3]在工程建设完成后，商品房由开发商在市场上进行售卖，而保障房则按合同约定无偿移交给政府指定部门，或由政府按照约定的价格进行回购，保障房产权均归政府所有（见图3）。根据国家政策规定，在房地产开发项目中配建的公共租赁住房，政府可通过投资补助、贷款贴息等优惠政策予以支持。

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2.配建模式的实际应用情况。2010年后，地方政府陆续出台保障房配建政策，积极探索商品房配建保障房模式。如，北京市2010年前主要以集中建设模式建设保障房，2010年后提出在商品房中配建的要求；[4]西安市2010年后新建的保障房大多采用配建模式。[5]但由于配建比例限制了保障房建设规模，在“十二五”保障房建设硬性指标的压力下，地方政府仅依靠配建模式短期内筹集不到足够房源，因此地方政府在积极尝试配建模式的同时，依然大规模集中建设保障房。如，青岛市于2011年提出兼顾集中建设模式，坚持以分散配建和集中建设相结合的模式推进保障性住房建设。[6]可见，尽管配建模式逐渐成为保障房建设的主要模式，但集中建设模式仍发挥辅助作用。 织梦内容管理系统

3.配建模式的优势及存在的问题。相对于集中建设模式，配建模式优越性显着。一方面，配建模式有效解决了保障房建设的土地和资金问题，政府无需再为保障房单独盘整土地，政府财政压力减轻且有效地撬动了社会资金。另一方面，配建保障房用地选址更加合理，在空间布局上符合“小集中、大分散”的原则，保障房居民可享受社区及周边健全的配套设施，生活成本大幅降低，生活质量得到改善。此外，配建模式还有效促进了不同收入水平人群的融合，有助于减缓居住空间分异和社会分异。但配建模式也存在一些问题，具体表现为：一是由于开发商在保障房建设中投入资金量大，且保障房建设利润率较低，配套建设短期内将使开发商面临较大的经济压力且获利空间受限。第二，由于开发商盈利空间被压缩，企业可能会以降低工程质量为代价来获取不法利润，进而导致房屋存在质量隐患。第三，配建模式下，不同收入水平的人群融合，容易造成混居后物业管理困难等问题。 内容来自dedecms

（三）PPP模式

1.PPP模式的运作方式。PPP模式指由政府机构作为公租房项目的发起人，采用公开招标的方式择优选择社会资本方作为项目合作伙伴。由政府和社会资本双方共同出资成立公共租赁住房项目公司，政府可以土地作价入股方式注入项目公司，双方出资比例协商确定。由政府与项目公司签订公共租赁住房项目合同，明确项目公司负责公租房项目的设计、投资、建设、运营和维护管理等工作。项目公司作为融资主体进行融资，通过向银行业金融机构贷款、吸收社保基金、保险资金等公共基金、发行企业债券、发行房地产投资信托基金等方式筹集资金，政府通过贷款贴息方式给予支持。在项目运营期，政府为项目公司提供政策支持，负责定期调整公共租赁住房的租金价格，根据公共租赁住房保障对象的支付能力给予分档补贴，配合同级住房保障部门督促保障对象按照合同约定的市场租金水平向项目公司缴纳住房租金。[7]项目公司通过租金收入和政府财政补贴获得合理投资回报，利用这些收入来负担公共租赁住房的运营成本、偿还项目公司贷款，并提供给项目投资者相应的投资回报。政府不参与公共租赁住房经营期间的收益分享，但拥有对资产的处置收益权。合作期满后，项目公司负责将项目移交给政府公共部门，项目公司终结，社会资本退出PPP项目。公共租赁住房PPP项目涉及多方参与主体，该模式下，项目的利益相关者包括政府公共部门、社会资本、项目公司、金融机构、保险机构及相关的设计、建设和运营等单位（见图4）。

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2.PPP模式的实际应用情况。在国家政策的引导下，从2010年底开始，北京、上海、江苏等省市先后鼓励民间资本进入保障房建设领域。[8]部分地方政府还成立了专门的PPP管理中心作为PPP模式的操作平台，如2015年河南省财政厅设立政府和社会资本合作管理中心，保障性安居工程被明确列入合作范畴，该中心为保障房PPP模式的开展提供了必要的技术支撑和组织保障。目前，PPP模式在我国保障房建设领域尚处于探索阶段，相对于其他建设模式应用还不广泛。

3.PPP模式的优势及存在的问题。PPP模式的优势表现为：一是PPP模式发挥了政府财政资金的“杠杆”作用，以较少的财政资金撬动庞大的社会资金，既缓解了政府财政压力，又拓宽了保障房建设的融资渠道。二是社会资本方可凭借其专业技术和先进的管理经验，提高保障房项目的管理水平和运作效率，并提高房屋质量，政府部门也可将工作重点转移到对保障房的监管上，有利于转变政府职能。三是PPP模式扩大了社会资本的投资领域，社会资本方可通过投资公租房获得长期稳定的租金收入，还可从政府提供的多方面优惠政策中获得其他衍生价值。四是PPP模式建立了风险分担机制，双方均承担各自较善于应对的风险，提高了保障房建设的整体风险控制能力，有效分散和降低了项目风险。同时，PPP模式也存在一些问题。PPP模式下，社会资本投入资金量大、投资回收期长且保障房的公益性质决定其利润率较低，因此社会资本面临较大的资金压力，仅依靠项目本身收益难以实现合理的投资回报。此外，社会资本还面临经营管理不善带来的风险，且运营期间存在不确定性因素，导致社会资本取得投资回报风险加剧。

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三、“十三五”时期保障房建设模式选择的建议

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（一）加大配建模式在保障房建设中的应用力度

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第一，规划合理的配建比例，保证开发商盈利空间。由于开发商建设保障房的收益率明显低于商品房，若配建比例过高，保障房的大规模建设将会挤占商品房利润空间，开发商无法从保障房建设中获取预期收益，导致其参与配建模式的积极性不高，而配建比例过低无法形成规模数量时，又将导致政府难以实现预期建设目标。因此，政府应逐年细分保障房建设任务指标，确定每年度保障房建设总量，在此基础上明确适宜进行配建的项目（开发项目达到一定规模），并确定合理的配建比例范围，使开发商从中获取合理的利润，进而确保开发商积极提供优质保障房工程。

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第二，针对商品房和保障房，制定合理物业管理办法。配建模式使商品房和保障房两种性质的房屋存在于同一社区内，由于收入水平不同导致保障房居民和商品房居民不能执行统一的物业收费标准，由此加大了物业管理难度。因此，有必要针对保障房和商品房制定不同的物业管理办法和收费标准，保障房的物业收费标准应低于商品房的收费标准。同时，政府应对保障房居民的物业费用给予一定的财政补贴，尽量降低受保障群体的生活成本。

（二）大力支持并积极推行公共租赁住房PPP模式 织梦好，好织梦

第一，多方面提供政策支持，确保社会资本合理盈利。PPP模式下社会资本参与公租房的投资建设和运营管理的全过程，投资回收期过长和投资回报风险较高导致社会资本参与的积极性不高。为吸引社会资本参与公租房PPP项目，政府应从法律、金融和税收等方面给予政策支持，充分运用土地供应、财政贴息、投资补助和税收优惠等激励措施，为社会资本创造良好的投资和运营环境。同时，政府应确保承租公共租赁住房的保障对象数量稳定，确保一定标准的入住率，以降低社会资本面临的公租房需求风险。另外，政府可允许社会资本建设一定比例的配套商业服务设施用于出租和经营，以达到资金平衡的要求并实现合理盈利，但不得用于销售和转让。

第二，建立PPP项目运营协调机制。一方面，公租房PPP模式下，项目参与主体众多且各方利益诉求不同，尽管各参与方的利益关系在合同中已明确，但随着项目的开展仍有可能出现利益冲突，因此必须协调好各参与主体的利益关系，推动项目顺利运行。另一方面，PPP项目合作期限较长且期间涉及一系列交易或合作项目，导致PPP组织结构较为复杂，需建立专门的协调管理机构以保证合作目标的实现。综合考虑以上两方面因素，建议由政府部门成立专门的PPP管理机构，建立PPP项目运营协调机制，统筹协调各利益相关者的关系及项目运作过程中的交易行为，进而确保公共租赁住房项目的顺利开展。

第三，项目选址合理，促进职住平衡。为避免公租房在城市中的边缘化，应加大轨道交通、城市主要干道和城市快速路沿线周边地块的公租房布局，包括在地铁沿线或以地铁上盖方式建设公租房，增加公共交通的可达性，同时对保障房小区同步规划建设配套设施。轨道交通沿线的物业开发和保障房配套商业设施及其他公共服务设施的建设，将不仅为保障房居民打造更加宜居便捷的生活环境，还为社会资本创造更多衍生价值，有助于其获取多重利润空间。此外，为最大限度地发挥公租房的资源优势，公租房房源在分配时应统筹考虑保障对象的工作需求，实现公租房供应与需求的高效精准对接，促进就业人员就近居住，进而实现保障对象的职住均衡发展。 内容来自dedecms

参考文献：

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[1]财政部.关于多渠道筹措资金确保公共租赁住房项目资本金足额到位的通知[R].2011.

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[2]朱小丰.保障房建设的配建模式研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2012.

[3]丁高胜，彭炜，李杰.保障房可以这样“落地”——江西省宜春市“限地价、竞配公租房面积”供地模式的实践[J].中国土地，2011（10）：24-25.

[4]周榕.以配建方式建设保障房的主要问题及政策建议[J].住宅产业，2014（4）：59-62.

织梦好，好织梦

[5]唐龙.基于混合居住理念下的西安保障房住区建设策略研究[D].西安：西安建筑科技大学，2015.

[6]国土资源部专题调研组.“两房”用地共谱协奏曲——山东省青岛市“商品房用地配建政策性住房用地”出让模式调研[J].深度阅读，2011（5）：13-17.

[7]财政部.关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知[R].2015. 内容来自dedecms

[8]张涛涛，袁竞峰，郑晓丹，邓小鹏.PPP模式建设保障房的国际经验与战略选择[J].建筑经济，2014（11）：86.

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[1]集中建设模式指政府在城市中规划专项土地，在特定区域集中建设保障房的模式，其中以政府直接建设模式和代建制运用最广泛。 copyright dedecms

[2]政府直接建设模式指由政府组建专门负责保障房建设与运营的平台公司，由该公司负责保障性住房项目融资、建设和运营管理等一系列具体工作的模式。

[3]代建制指专业的项目管理公司通过投标方式取得业主在建设期间各项活动的代理权，成为业主的代理人，由该项目管理公司代表业主负责代建工程项目建设的全过程管理，并在工程建设完成后将其交付业主单位。 dedecms.com