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尽管很多发达国家和发展中国家都有较长时间征收房地产税的历史，但各国房地产税的功能定位、方案设计及其对财政收入的贡献不尽相同。我国的财税体制、住房市场发展历程以及城镇居民家庭住房来源渠道复杂等特殊因素，决定了房地产税的推出不能简单的对国际经验进行效仿式借鉴。必须综合考虑理论基础和我国现实国情因素，合理设计征收方案，并做好相关政策和制度配套，循序渐进、审慎推行。 dedecms.com

一、房地产税方案设计的理论基础和实践经验

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（一）理论基础：受益税与调节税 dedecms.com

从国内外的实践经验来看，房地产税兼具了筹集地方财政收入、调节收入分配、调控房地产市场等多重功能。房地产税的功能定位决定了其征收方案和实际发挥的作用。目前关于房地产税功能定位的理论大致可归为两类：一是受益税论，二是调节税论。

受益税论认为，房地产税是辖区居民对所享受的公共服务支付的费用，体现的是居民“所付”与“所得”之间的对应关系。基于受益税定位的房地产税，通常采取“宽税基、低税率”的模式，其征收方案的设计通常基于财政收支需求，对财富和收入分配的调节是间接性的。 本文来自织梦

调节税论则认为，房地产税的直接目的是调节住房资源占有不均并提高住房资源利用效率。基于调节税定位的房地产税，通常采取“窄税基、高税率”的模式，而且多才采用累进制税率，更注重对财富和收入分配的调整。 本文来自织梦

（二）国内外实践经验：房地产税并不都是地方主力税源

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美国的房地产税是受益税的典型代表，也是目前房地产税改革研究中的重要参照案例。其特点是：开征时间早，征税范围广，免征条款少，是地方财政的主力税源。目前在美国，绝大多数居民住房都要缴纳房地产税。1990-2016年，房地产税收入占地方税收收入的71.4％，房地产税收入在全国总税收收入中占比为10.1％。美国在建国初期就有了房地产税，最初征收时各州方案不一，按照评估价值、账面价值、财产数量征收的情况并存。房地产税经历100多年的改革之后才逐步成为地方政府的主要税源。 织梦内容管理系统

从横向比较来看，在目前已经开征房地产税的36个OECD国家中，房地产税在全部税收收入中占比相差较大，不是全国税收的主力税种，也不都是地方税收的主力税源。2015年，OECD36个国家不动产税（Recurrent taxes on immovable property）占全国总税收收入的比例在0.2％-9.4％之间，平均为2.8％。其中，美国该项占比最高；不动产税占地方税收收入的比例在2.4％-100％之间，平均为24.9％，有14个国家该项占比超过一半，同时，也有15个国家该占比不到20％，其中5个国家该占比不到10％。可见，房地产税并不都是地方主力税源（见图1）。

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从国内重庆和上海的试点来看，房地产税均被定位为调节税。2011年1月，上海和重庆分别试点对个人住房征收房地产税。尽管两个版本细则不同，但均具有“窄税基”的特点，是一种典型的调节税。上海版房地产税的实际征税对象主要是非户籍家庭新购住房和户籍家庭多套住房。重庆版房地产税的实际征税对象主要是“三无人员（同时无户籍、无企业、无工作的人员）”新购住房和户籍家庭奢侈性住房。从实际运行情况来看，两市房地产税试点方案下，纳入征税对象的家庭比例很低，征收的房地产税额对财政收入的贡献微乎其微，更多被赋予了调控房地产市场的功能，社会接受程度较高。

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二、我国房地产税方案设计须考虑的三大特殊因素

作为整个财税体制改革的一部分，房地产税的推出与“减小间接税、增加直接税”的改革方向相一致，有其客观需要。作为一个新增加的税种，其在方案设计时需考虑诸多现实约束条件，尤其是当前财税体制和居民实际住房状况。 本文来自织梦

（一）财税体制改革进程

目前，地方政府的主力税源是企业所得税、增值税和营业税，均为分享税。财税体制改革的一个主要目标是实现地方事权与支出责任相匹配，扩大地方税源。房地产税的开征显然对实现这一目标有着正向推动作用。但房地产税实施过程中对地方税务部门征收能力有较高要求，在推出的同时要求基层政府的治理能力改革到位，并建立公开透明的预算制度。

（二）城镇居民家庭住房来源的特殊性 copyright dedecms

受城乡二元管理体制以及住房制度改革的影响，我国城镇居民家庭的住房自有并非是住房市场渐进发展的结果。根据2015年1％人口抽样调查，城镇家庭住房来源大致可分为八类（见表1）。其中，自建住房比例最高为34.1％，在镇域范围该比例更是接近60％。与之相比，城镇家庭中，购买新建商品房和二手房的比例为30.8％。城镇家庭中有一半以上（53.2％）的住房为非市场化渠道获取，包括自建住房、购买原公有住房、购买经济适用房和两限房及其他。其中，购买原公有住房的家庭多数区位优越、房产价值较高，自建住房家庭普遍住房面积较大。这些家庭收入普遍不高，因此，这部分群体对房地产税的负担能力有限。 织梦内容管理系统

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（三）住房存量资源在不同群体之间的分配

2015年，我国城镇人均住房建筑面积为35.3平方米。从不同群体的人均住房面积分布来看，如果以人均住房面积40平方米为减免标准，则房地产税的征收将主要集中在以下若干类群体。一是城镇购买商品房和自建住房的家庭。2015年，城市居民家庭人均住房面积超过40平方米的家庭中，购买商品房和自建住房的家庭占比分别为35.3％和27.0％，镇居民家庭人均住房面积超过40平方米的家庭中，购买商品房和自建住房的家庭占比分别为16.6％和67.5％。二是城镇45岁以上的家庭。其中，城市和镇45岁以上各年龄段家庭中人均住房面积超过40平方米的家庭分别超过1/3和40％，该比例随着年龄的增加而上升，这意味着老年人的纳税负担更重。第三，本地农村户籍家庭。2015年，城镇本地农村、本地非农、外地农村、外地非农家庭中人均住房面积超过40平方米的家庭占比分别为44.2％、36.8％、17.8％、37.7％，本地农村户籍家庭的征税覆盖面最高。 织梦好，好织梦

三、房地产税征收方案设计及其影响分析 copyright dedecms

基于上述特殊国情因素，本研究认为，我国房地产税征收方案的设计应按照循序渐进的原则。在开征之初要充分考虑居民家庭的税收可负担性，逐步从“窄税基、高税率”发展成为“宽税基、低税率”的地方重要税种。 内容来自dedecms

（一）功能定位 织梦好，好织梦

从我国现阶段的实际国情出发，房地产税在开征之初侧重于调节税功能更具可行性。之后伴随着条件的成熟而逐步转向受益税功能，改革最终目标是成为地方自主且稳定的税源。

一是我国住房资源的获取并不完全是“用脚投票”的结果，这使得从受益税角度征收房地产税时，将出现较多的税负不可承受问题。目前超过半数的城镇家庭的住房通过自建住房、购买原公有住房、购买经济适用房和两限房等非市场化渠道获取，自建住房通常面积较大，房改房通常区位较好、价值较高，而持有这些房子的多数家庭收入水平并不高。城镇居民家庭住房来源的特殊性，导致房地产税普遍开征确实有较大难度。 本文来自织梦

二是我国现阶段住房领域的主要矛盾不是总量不足而是占有极大不均，住房资源和财富向少数人手中集中，这对房地产税的调节功能提出更迫切的现实需求。根据《中国民生发展报告2015》和《中国家庭财富调查报告2017》，我国顶端1％的家庭占有全国约1/3的财产，而底端25％的家庭拥有的财产总量仅在1％左右，家庭财产中66％以房产的形式持有，该比例在城镇更高，接近70％。 copyright dedecms

三是在现行财税体制以及基层政府治理水平下，房地产税短期内难以成为地方主力税种。从目前地方政府财政收入来源来看，近些年土地出让收入约占地方本级财政收入的50％左右，房地产业相关税收在地方本级财政收入中占比超过20％。房地产税短期内难以替代上述收入成为地方主力税源。而我国基层政府目前的税收征管能力和治理水平也对房地产税成为一种受益税形成制约。 copyright dedecms

（二）征收方案设计

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房地产税征收方案设计的关键参数是减免条件、税基和税率，这与居民的切身利益息息相关。

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房地产税的减免条件，决定了其征税收覆盖范围，也影响着税收收入和税收公平。目前社会各界对房地产税设置减免条件已基本达成共识，但对具体实施中以套数减免，还是以人均住房面积减免，或是以人均住房价值减免，尚未形成一致意见。本研究认为，为规避按照套数减免导致的假离婚问题，以人均住房面积或人均住房价值作为减免标准更适宜。如果定位为调节税，则理论上按照人均住房价值减免更合理；如果定位为受益税，则理论上按照人均住房面积减免更合理。为实现短期方案与中长期改革方向的平稳衔接，本研究建议以人均住房面积作为减免标准。同时，对低收入群体、老年群体等特殊群体根据实际情况给予额外的税收减免。

从税收公平的角度，房地产税的税基应以住房评估价值为基础，各国在具体实施时通常会在评估基础上打一定折扣，折扣率在40％-80％不等，在具体设计时需结合当地居民的税收负担和房价收入比情况来确定。

房地产税的税率大致可分为三类，即比例税率、定额税率和累进税率。定位为调节税的房地产税通常采取超额累进税率，而以受益税定位的房地产税则多采取比例税率。考虑到我国住房资源占用极大不均衡的现状，房地产税可采取超额累进税率，税率可随着家庭拥有住房套数的增加而提高。 内容来自dedecms

（三）房地产税开征的影响预估 copyright dedecms

开征房地产税的影响主要体现在三个方面。

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一是对房地产市场的影响。短期来看，房地产税的开征必然对房地产市场形成下行冲击。不管以何种方式开征，房地产税都将增加住房持有成本，并影响潜在购房者的预期，最终对住房总需求形成抑制，导致市场下行。考虑到我国城镇化进程中尚有较大规模的住房潜在需求，而房地产税在开征之初将充分考虑居民家庭的税收负担而采取较低的征收方案，且会伴随着交易环节税费的降低，预计房地产税的出台引发房地产市场危机的可能性不大。

二是对地方财政的影响。房地产税可以为地方政府提供稳定的税收收入来源，但对财政收入的贡献有限。这里以人均40平方米的税收减免标准为例，对房地产税开征后的税收贡献进行估计。假设房地产税的税率为1％，税基为市场评估价值的80％。若以2016年数据为基础，则经测算得出的城镇房地产税征收额约为3270亿元，占同期全国税收收入的2.5％，占地方税收收入的5％，可见其对地方财政税收的贡献有限。

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三是对社会稳定的影响。房地产税开征的社会风险也不容忽视。房地产税是对居民家庭征收的税，而家庭自住房没有现金流收入，因此，税收征管难度不可低估。而且，我国居民家庭住房来源情况复杂，这对基层政府的税收征管能力以及征管人员的整体素质都提出更高要求，任何一个环节的失误都容易成为引发社会不稳定的因素。在美国和英国房地产税征管过程中都曾发生过“抗税”现象。（nc-1120180930）

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