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[摘要]税务部门内部控制机制是税务部门为了有效履行税收职能而进行的一系列风险控制活动。在企业管理中，内控机制可以提高企业的经营管理水平，对企业营运活动、财务活动可能出现的风险进行识别、控制和防范，保障企业运行的安全、规范及有效。本文分析探讨了内控机制在税务部门执法风险防范、廉政风险防范、规范税收征纳关系、提高内部管理水平四个方面的应用存在的不足之处，提出了相应的对策建议，以期为进一步发挥内控机制在税务部门的重要作用提供借鉴。

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　　（中经评论·北京）一、引 言
　　
　　内控机制兴起于二十世纪八十年代的内部控制管理运动，对防范企业出现重大经营管理失误及舞弊事件有着重要作用。在企业管理中，内控机制可以提高企业的经营管理水平，对企业营运活动、财务活动可能出现的风险进行识别、控制和防范，保障企业运行的安全、规范及有效。距今已发表二十余年的美国COSO报告是内部控制理论最为经典的代表，尤其是经历了安然事件后，内控机制的应用受到了广大社会群体、学术界以及政府部门的关注。政府部门逐渐认识到内控机制在公共管理部门应用的合理性以及在识别、防范风险上的有效性，并开始将内控机制运用到政府管理领域中。虽然内控机制在我国公共管理部门应用的时间并不长，相关文献研究也较少，但近年来在政府的极力推动之下取得了较为可观的进展。其中具有里程碑意义的是，2012 年11 月财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，正式拉开了行政事业单位内控机制建设的序幕。随后，财政部相继下发《财政部内部控制基本制度（试行）》、《财政部关于加强财政内部控制工作的若干意见》等指导文件，推动了财政部门的内控机制建设。 内容来自dedecms
　　
　　税务部门作为政府的重要组成机构，也较早地开展了内控机制建设。国家税务总局在2009 年正式提出要加强税务部门内控机制建设，并首次将内部控制的概念应用到税务部门的管理活动中。
　　
　　此后，江苏、宁夏等七省（区、市）国地税部门开始内控机制工作试点，税务机关内控机制建设逐步推开。在全面深化改革的背景下，加强税务部门内控机制建设具有深远意义。税务部门内部控制是税务部门为加强自身管理、有效履行税收职能而进行的一系列风险控制活动。其目的是为了确保四大目标的实现：一是防范税收执法风险，保证税务部门执法活动的效率和效果；二是防范税收廉政风险，减少贪污腐败现象的出现，保障国有资产安全、使用有效；三是规范税收征纳关系，降低税收成本；四是开发内部控制信息系统，提高内部管理水平。内控机制的应用，有助于促进税务部门在整体上达到规范税收执法，优化纳税服务，加快实现税收现代化。 内容来自dedecms
　　
　　二、 内控机制在税务部门执法风险防范中的应用
　　
　　税务部门执法风险是指税务部门在行使税收执法权时潜在的、因税务人员的故意或过失导致税收执法职能的失效，侵犯了国家及纳税人的合法权益，需承担法律责任的各种危险因素发生的可能性。其主要表现为：由于税务人员停业登记、税种登记、注销登记不准确而导致的登记管理风险；由于未按个体工商户的实际生产情况对税额进行严格核定而导致的定额管理风险；不按照纳税人的实际生产经营情况核准发票种类和发票用量而导致的发票管理风险；税务人员违反法律、行政法规的规定进行审批而导致的许可审批风险；税务人员玩忽职守对纳税人不征或少征税款、提前或延缓征收税款而导致的征收管理风险；由于税务人员在自由裁量幅度范围内未按企业实际情况随意定夺、以权谋私而导致的自由裁量权风险；扣缴纳税人财物、未按照事先规定对纳税人保守商业秘密等其他税收执法风险。 本文来自织梦
　　
　　鉴于税务部门及其人员在行使税收执法权的过程中会面临各种税收执法风险，通过内控机制应用来预防税务部门执法风险、提高税收执法能力、维护税务机关的形象则十分必要。内控机制在税务部门执法风险防范中的应用可以分“四步走”：一是构建税务部门的内部控制组织体系，成立以单位“一把手”为领导的内部控制领导小组是内部控制工作开展的基础。二是开展执法风险评估，识别关键的执法风险点。通过实施“三级风险评估机制”，即“自我评价→部门评估→内控小组评估”，对风险项目进行排查和识别。评估过程中按重要性原则关注影响重大的执法风险点，重点将审批权、征收权、许可权、自由裁量权等设定为关键执法风险点，同时要视税务部门面临的不同风险类型而设定相应的执法风险点。三是制定执法风险防控措施。
　　
　　根据风险评估识别出的关键执法风险点，有针对性地制定对应的风险防控措施，通过流程图、表格等方式清晰地整合、规范执法事项的工作机制。四是强化内控风险评估机制。一方面，完善执法风险评价模型，如采用概率、时间系数、规模系数确定执法风险度，为执法风险的处置提供可靠的依据；另一方面，实行动态的风险评估方式，有效识别税收执法中潜在的高风险领域。
　　
　　三、 内控机制在税务部门廉政风险防范中的应用
　　
　　税务部门廉政风险是指税务部门及其人员在行使税收执法权和行政管理权时，利用职权谋取不正当利益导致国有资产流失等贪污腐败现象出现的可能性。其主要表现形式有：在人员录用调配过程中利用权钱交易买官卖官而导致的任免调配管理风险；税务人员在经费审批过程中擅自改变资金的使用性质、利用虚假票据套取现金而导致的货币资金管理风险；税务人员未按预算或计划执行采购业务、篡改采购程序和采购方式、需纳入集中采购的项目却未执行集中采购而导致的政府采购管理风险；未对国有资产实行归口管理并明确其使用责任、未按照规定处置国有资产而导致的国有资产管理风险；税务人员未严格执行基建项目预算盲目扩大建设规模，截留、套取、挪用基建项目资金而导致的基建项目管理风险。

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　　在税务部门廉政风险防范中应用内控机制旨在将潜在的廉政风险事件发生时产生的损失降至最低的水平，有效地惩治和预防腐败事件的发生。以廉政风险防范为目标设计内控机制时应将重点放在易于引发不廉洁行为的人、财、物的管理项目上，根据识别出的风险点设定防控措施。在人员调配管理风险的防控上，要保证干部任免过程的透明性和公正性，杜绝钱权交易等腐败现象；在财务收支管理风险的防控上，对于金额较大、风险较高的项目，要严格审核是否符合预算编制的执行情况、是否符合规定的收支范围和收支标准，明确界定收支活动中所涉及到的票据表单并审核其真实性；在实物资产管理风险的防控上，要实行安全保护措施和定期清查机制，对涉及廉政风险的实物资产项目严格进行入库检查、登记，并授权专人保管，定期实行盘点和账实核对，对其使用和处置须经过专人审批。 内容来自dedecms
　　
　　此外，良好的内控环境建设是保证税务部门廉政风险控制机制有效运行的基础条件。发挥内控机制在廉政风险防范中的应用，还应完善税务部门的内控环境建设。一方面，应强化税务人员的廉政意识，通过定期开展廉政风险防范基础知识讲座及案例学习，借鉴国外先进的内部控制经验，提高税务人员对自身岗位的内部控制和风险管理能力；另一方面，要完善税务部门内部控制的组织体系，设立统一管理的内部控制领导办公室，主要负责领导内部控制的风险评估、控制活动以及内部控制的监督。在内部控制领导办公室下设税收执法风险控制部门、廉政风险控制部门以及内部控制监督部门，将内部控制的每一个环节和责任落实到部门和个人。
　　
　　四、 内控机制在税务部门规范税收征纳关系中的应用
　　
　　税收征纳关系是指税务部门与负有纳税义务的自然人、法人或者其他形式的纳税人在征税、纳税过程中产生的关系。税收征纳关系主要体现为税务部门与纳税人享有的权利和履行的义务，具体表现为：税务部门享有向纳税人征收税费、对未按时缴纳税费的纳税人实施处罚的税收执法权，同时也应履行对纳税人进行相关税收法律政策、法规宣传和培训的义务；纳税人需履行按时向税务部门缴纳税费、及时地向税务部门报送纳税材料的义务，同时也享有依法办税、依法申诉的权利。

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　　税收执法人员的素质和业务水平是影响税收征纳关系是否和谐的重要因素。当前征管模式下，税收征纳关系暴露出了一些不和谐的因素，如偷税、逃税导致的税收流失，税收业务流程不成熟形成的税收征纳成本等，这些都会激化税收征纳双方之间的矛盾。利用内控机制来提高税务人员业务水平和职业素质，以进一步规范税收征纳关系是一项重要课题。其重点在于利用内控机制实现税务部门业务程序规范化和标准化：首先，制定规章制度，明确各自职责。通过制定内部控制规范性文件，明确各部门、各岗位、各人员的税收执法权限和责任，达到权责分明的目的。其次，梳理税务部门涉及的所有税收执法行为，出具文件规定各业务的执法时限、执法顺序、方式以及步骤，实现业务程序规范化。再次，制定税务执法文书制作规范，对执法文书的书写格式、填写步骤以及出具方式都制作出标准样本，以保证税务人员快速、高效、合法、完整地制作执法文书，提高税收工作的业务水平，降低税收征纳成本。最后，加强问责与考核评价。一方面，对税务人员在执行内部控制业务程序过程中因故意或过失而导致内部控制规范覆盖不全面、执法过错频发的行为，应对相关部门和工作人员追究责任，从内控机制角度寻找问题出现的原因，及时弥补纠正；另一方面，对税务部门及人员开展内控机制的考核评价。结合内控机制的要求对现有的考核评价进行调整，形成一套适合内控机制考核标准的量化考核系统，通过自我评价、公开测评、年度考核客观公正地对各部门和相关人员作出综合评价。 内容来自dedecms
　　
　　五、 内控机制在税务部门提高内部管理水平中的应用
　　
　　提高内部管理水平关键在于信息与沟通，体现在税务部门内部是能及时准确地收集和传递信息，使每位税务人员有效履职，从而提高税务部门管理水平。全国税务系统党风廉政会议提出税务部门内部控制机制建设要充分利用信息技术，实现“制度+ 科技”的要求。这为税务部门内控信息化指明了方向。
　　
　　事实上，内控机制落地的难点与重点正在于内控信息化的推进，这也是税务部门推进内控信息化建设的必要性。其一，内控机制执行不到位。内控机制作为制度层面的规定，在实际操作过程中容易被税务人员所忽视，而如若不按照内控机制要求操作业务，内控机制则成了一纸空文。其二，监管责任落实不到位。由于内控运行资料分散于各部门和单位，传统情况下实施内控监管时无法对事项的处理过程进行记录跟踪，加上多人经手、条理不清等因素影响，不能快速准确地追查到具体负责人，会大大降低内部管理的效率。

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　　而开发税务部门内部控制信息管理系统，将内部管理及业务处理过程转化为信息处理程序，实现处理过程可留痕、责任可追溯，可以有效解决上述问题。如金税工程三期基本完成在全国各省上线使用，将内部控制管理信息系统与税收征管系统、办公自动化系统有效对接，对基层业务系统操作中可能出现的问题进行相应提示、预警甚至是阻断，实现了内部控制的管理功能和预警功能。其具体操作程序为：一是提示功能。这是对税务人员办理业务过程中的一种智能帮助和提示功能，如若操作人员对工作流程、业务涉及的相关法规和管理办法未能熟练掌握，可在计算机键盘输入相应指令，界面会自动弹出操作指南和相关注意事项。二是预警功能。根据数据系统的设定条件，对风险中等的项目作出预警响应，如在纳税人进行出口企业认定资料提交时提示是否资料齐全、对税务部门经费审批过程中用途未标明时提示补充信息。三是阻断功能。
　　
　　这是对高风险项目进行强制性的控制手段。如在办理税务登记时发现企业利用同一个组织机构代码进行了重复登记，直接阻断操作。
　　
　　虽然目前金税工程三期在风险控制和防范方面取得了初步的成效，改善了各省市内控信息化建设独立化发展、数据口径不一致的状态，但仍存在一些不足之处须进一步改善。比如，将内控机制应用到金税工程三期系统是一种较好的结合，可以对各项业务实施动态性监测，使日常管理操作与风险防控同时进行，在不增加基层税务人员工作负担的同时提高税务管理工作的效率。此外，还可以在金税工程三期系统中增加数据审核、数据查询及数据综合分析的功能，以提高税收管理决策的准确性和科学性。