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“十三五”时期中国环境监管体制改革的形势、目标与若干建议
发布时间：2017-03-08 作者：派智库 来源：中国人口资源与环境 浏览：次【字体： 大 中 小】
摘要：本文构建了包括监管的立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体制分析框架，从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了“十三五”时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。“十三五”时期是中国生态文明建设的重要时期，完善环境监管制度是推进生态文明制度体系建设的重要内容。面对严重环境污染所带来的挑战，在此期间加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是切实实现治污减排的根本保证。完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段是建立治污减排长效机制的基础和前提，也是完善环境治理体系的重要内容。按照市场经济条件下政府依法行政的要求，中国环境监管体制改革的目标，就是要按照合法性、独立性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、可信性等原则建立和完善现代环境监管体制，为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本文提出了“十三五”时期环境监管体制改革的思路及若干建议，主要包括：加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平；从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力；优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能，建立并完善内部机构的协调机制；完善环境监管的内外部问责机制，把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手；强化对监管工具的顶层设计，做实监管程序中关键环节，建立环境监管影响评估制度；加强环境监管能力建设，推进环境监管制度队伍职业化发展，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。环境监管体制的改革和完善，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
关键词：“十三五”，环境监管体制，形势，目标
基金项目：国务院发展研究中心2014年度重点课题“新时期中国环境监管体制研究”；国务院发展研究中心基础研究课题“国家治理体系与国家治理现代化”。
政府环境监管体制在环境治理体系中处于基础和核心地位，有效的环境监管是良好环境治理的基础。监管有效性不足是中国环境监管失灵的重要原因。从治污减排的历史进程和生态文明制度建设的角度，“十三五”时期中国环境监管体制改革面临新的形势，进入重要的调整阶段。“十三五”时期的环境监管体制改革要为中国在2030年左右实现环境质量根本改善奠定制度基础。在这一阶段，环境监管有效性应全面得到改善，环境监管失灵的状况将全面得到扭转。本文构建了包括立法、组织体系、监管权力配置、监管工具与程序、问责机制、监管能力等要素在内的环境监管体系分析框架，从污染物排放趋势、国家制度建设等角度分析了“十三五”时期中国环境监管体制改革面临的挑战、目标和思路。
1 “十三五”时期是中国环境治理的重要转折期
1.1 从污染物排放趋势考察，“十三五”是中国治污减排的转折期
以主要污染物排放趋势为线索进行考察，在“十一五”、“十二五”强势减排政策推动下，中国主要污染物排放开始进入转折期。数据显示，部分常规污染物已达到“峰值”并进入下降通道。空气污染物领域，二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)排放先后在2006、2011年达到峰值；水污染物领域，COD、氨氮在2006年左右达到峰值。与此同时，相关研究预判部分非常规污染物，包括挥发性有机物、氨以及农业源水污染物等，有望在未来5—10年左右达峰。综合判断，“十三五”时期是中国主要污染物排放全面实现转折的重要阶段，多种污染物排放及其叠加总量在这一阶段可能实现达峰。从产业结构及污染物排放趋势来看，中国2010—2020年这一阶段大致相当于欧美国家污染物排放实现转折的20世纪70年代，属于“先污染、后治理”阶段中“先污染”阶段的“终结”阶段。从经济增长和污染物排放及环境质量关系的维度来考察中国绿色发展的进程，“十三五”期间，中国主要污染物叠加总量排放与经济增长将全面“脱钩”，是中国实现绿色发展的转折期[1]。
1.2 从制度建设的角度，“十三五”是环境治理体系逐步完善的关键期
中共十八大报告提出了“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的生态文明建设目标，并提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，将生态文明“升格”到与经济、政治、社会建设同样的地位，并上升到前所未有的高度。随着十八大以来生态文明制度建设的发展，自上而下加强环境保护的政治意愿不断强化。以2015年新《环境保护法》的实施和《生态文明制度改革总体方案》出台为重要标志，包括“环境治理体系”在内的生态文明制度建设将进入重要“攻坚期”。2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，针对环境监管体制建设，进一步明确提出“改革环境治理基础制度”、“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”、“探索建立跨地区环保机构”、“建立全国统一的实时在线环境监控系统”、“健全环境信息公布制度”等。可以预见，“十三五”时期在现代环境治理体系框架下，一系列制度安排将会得到落实，中国环境治理体系将逐步进入体系完善、有效性提高、效率改善阶段，为实现2030年左右环境质量根本性好转奠定制度基础。
1.3 “十三五”时期环境质量形势仍十分严峻，公众对环境质量显著改善的急迫诉求与环境质量改善的缓慢速度之间的矛盾将凸现
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从环境质量的变动趋势来看，“十三五”期间中国环境指标的多数单项指标(污染物排放数据、环境监测数据)都将呈“稳中向好”“持续向好”的态势。同时，由于主要污染物排放拐点陆续到来，污染物排放叠加总量处于历史高位，复合型污染的特征将更加明显。由于环境质量受污染物累积效应和叠加效应、气候条件、时空分布等复杂因素影响，不同地区、不同季节的环境污染形势可能会十分复杂。这一阶段，从公众的直观感知上，很可能是环境质量状况最为复杂的时期，甚至是“环境质量最为糟糕的时期”。以北京市空气污染为例，尽管2013—2015年北京市PM2.5年均浓度已呈下降的态势，但2015年11月、12月连续的雾霾天气，给公众直观的感受极可能是“空气污染越来越严重”。
2013年，中国人均GDP达6959美元，按照世界银行的标准，中国已进入上中等收入国家行列。随着经济不断发展、人均收入水平进一步提高，公众对环境污染、环境质量的关注度将持续提高。从发达市场经济国家发展历程看，随着经济社会发展水平的提高，环境监管的严格程度呈提高的态势。相关研究也表明，从20世纪90年代末以来，中国环境监管的严格程度总体上是提高的[2]，并且呈不断改进的趋势。但是，由于公众对良好环境质量的诉求日益强烈，而环境质量显著改善需要较长时间，因此公众对环境质量的诉求和环境质量改善之间的矛盾将长期存在。以空气污染为例，根据国际经验以及对中国空气污染物减排趋势的分析，从污染物排放达峰到实现大幅度削减，进而使环境质量达标或实现根本性改善，可能还需要20年左右的时间[3]。可以预见，“十三五”时期，公众对环境质量改善的急迫诉求与环境质量根本性改善的长期性之间的矛盾将凸现，有时将会非常尖锐。
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2 “十三五”时期改革环境监管体制具有多重意义
2.1 提高环境监管有效性，是“十三五”时期切实实现治污减排的根本保证
实现污染物大幅度减排是“十三五”时期中国环境治理的主线之一。从治污减排的潜力来看，由于主要高污染高耗能产业在“十二五”后期开始陆续达到峰值，工业源污染物的产生量增速递减或绝对递减。但是一些领域污染物排放仍将处在“平台期”，特别是来自交通运输业的污染排放处在高位、且随着机动车保有量迅速增长而增长，污染物减排压力仍然增大。根据相关测算，如果现有工业污染源均能够做到稳定达标排放，主要污染物排放量可以再减少40%—70%左右[4-5]。在交通领域，通过严格监管，逐步提高排放标准并淘汰排放不达标机动车，是交通领域重要减排潜力。在城镇生活污水处理领域，“十一五”、“十二五”期间，城镇污水处理厂处于大规模建设的高峰期。随着大规模建设阶段逐步结束，“十三五”时期将是城镇污水厂达标排放全面提升的重要阶段。综合分析，通过提高环境监管有效性，确保各主要领域排放全面达标，是“十三五”时期治污减排的关键问题，是实现污染物减排的最大潜力所在。
2.2 完善环境监管体系、改进监管方式、创新监管手段，是建立治污减排长效机制的基础和前提
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随着主要污染物排放陆续实现转折，污染减排的空间和潜力在缩小。比如，火电行业脱硫、脱硝基本完成后，后续减排的潜力会逐步缩小。在一些领域，污染物减排将逐步进入边际改进的阶段，污染物排放控制从依靠大规模治污工程建设的粗放式“总量控制”阶段逐步转到以环境质量为导向的“精细化”控制阶段。在比较容易控制的固定源污染排放得到削减后，移动源污染控制成为重点，这对污染物减排的控制技术、政策工具的应用提出了更高要求。从发达国家治污减排的历史进程以及政策工具的发展演变来考察，“命令—控制类”监管工具是早期最重要的监管方式，市场化的监管工具多运用于污染物排放跨越峰值之后的阶段。除此之外，环境监管有效性、较强的监管能力及较高的法治水平是市场化环境监管工具能够有效应用的前提。从治污减排的监管工具优化和减排长效机制建设来看，以排污权交易、环境税、绿色金融等为代表的市场化减排工具将逐步发挥作用。市场化减排政策工具的运用，必须建立在污染物排放可监测、可报告、可核查的基础上，所以，有效的监管体系是这些市场化工具和机制发挥作用的前提和基础。此外，有效的监管体制也是政府出台各类“规划”“制度”“方案”得以顺利实施最基础的制度安排。
2.3 按依法行政的要求完善环境监管体制，有助于推动政府实现依法行政
从20世纪80年代以来，随着中国经济体制改革的深入，政府职能不断调整，政府机构经历过多次改革。中国中央层级的环境保护专门管理机构在过去30年也不断变化调整，从早期政府部委内设司局，到成立国务院直属局、总局，到成立国务院组成部门的环境保护部。与此同时，不同部门和不同层级的政府也承担了环境保护的部分管理职能。在多次机构改革中，政府的职能定位、政府规模、组织架构、行政程序、问责机制不断调整变化，但到目前为止，中国行政管理体制仍然面临切实依法行政、优化组织结构、提高行政效率和建立责任政府的挑战。
市场经济是法治经济，市场经济条件下政府必须依法行政。作为与市场经济同时存在的政府监管机构，必须依照法律授权，对各类市场主体行为实施事前(ex ante)、事中和事后(ex post)干预，从而确保公平竞争和社会公共利益。环境监管(environmental regulation)就是市场经济条件下的政府监管职能之一。政府监管必须是依法干预，而不是随意行使政府机构的自由裁量权，这是市场经济、法治经济对政府行为的基本要求。20世纪90年代以来，中国虽然成立了一批冠以“监管”或“监督管理”之名的机构，但这些“监管机构”在依法、透明、专业、可问责地履行监管职责方面还存在很多问题，与现代意义上的监管机构还有相当大的差距[6-7]。
在环境监管领域，按照依法行政的要求，明确政府环境监管职能，建立和健全环境监管体制，特别是按照现代监管机构依法、公平、透明、专业、可问责地实施环境监管，既是提高环境监管有效性的必然要求，也是政府切实转变职能、依法行政的必然要求。所以，“十三五”期间，无论从推动中国转变政府职能、实施依法行政的国家制度建设的角度，还是从保护环境、实现绿色发展的角度，改革环境监管体制、强化政府有效监管职能，是推动整个中国政府转变职能的具体体现内容[8-11]。
2.4 推进环境监管体制改革，是现代国家治理体系建设的重要内容
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在发达市场经济国家走向现代化历程中，国家和政府的职能逐步扩张，从早期仅仅履行“守夜人”政府保护产权、维护基本社会秩序的职能，扩张增加了包括维护市场竞争秩序、确保生产安全、控制环境外部性等监管职能，扩张到为全民提供全面社会保障的福利国家职能。目前各国都面临全球化时代重塑国家职能和改革政府体制的新挑战，也就是重塑国家治理体系的新挑战[12]。
从理论分析和全球实践来看，在现代国家治理体系中，现代国家(modern state)制度仍然处于中心地位[13]。从现代国家的国家建构(state-building)角度看，监管是现代国家基本职能，监管制度是现代国家的基本制度安排，发达国家过去100年的工业化、现代化的历程，见证了监管国家的兴起和变迁[14-17]。
随着法治的不断完善、市场化的深入推进，国家的监管职能也不断调整和演变。20世纪70年代以来，大部分发达市场经济国家放松了经济性监管，同时加强了包括环境监管在内的社会性监管。在环境保护领域，主要发达工业化国家强化了环境保护责任，加快了政府环境监管体系的制度建设和能力建设。比如，1970年美国设立了联邦环保署(EPA)，这是一个属于联邦政府的监管机构而不是独立监管机构，是美国在社会性监管领域的重大制度创新，环境监管的重心开始转向提高环境质量[18]。四十多年来，美国联邦环境保护署履行了一个专业监管机构的监管职责，通过建立标准、监管执法、创新监管工具等手段，对美国环境污染实施了有效监管，保障了美国环境质量的稳步提高。其他发达市场经济国家的环境监管也经历了类似的历程。
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中国自十八大以来进入了全面制度建设阶段；“十三五”期间，加快环境监管体制改革，建立和完善环境监管体制、提高环境监管体制的有效性，是重塑国家权力、保障公民权利的重要组成部分，也是建设法治政府，建设现代国家制度的重要内容。从本质上讲，建立和完善环境监管体制，是中国推进国家治理体系、提高国家治理能力的重要内容。 本文来自织梦
3 “十三五”时期环境监管体制改革的目标
政府环境监管(environmental regulation)体制在环境治理(environmental governance)体系中处于基础和核心地位，有效的环境监管是良好环境治理的基础。环境治理体系强调多个不同主体依法平等参与污染控制和环境保护过程，特别强调公民个体、非政府组织等非国家和政府部门的作用，而政府监管机构只是多种法律平等的主体之一。污染治理和环境保护涉及复杂的技术经济过程，需要依靠专业知识和专业技能实施事前和事中干预，而公民个体和非政府组织往往不具备这类专业知识，所以必须依靠政府设立的专门的监管机构承担主要的监管职责。各国环境治理体系的演变过程也表明，政府环境监管机构是控制污染和保护环境的主体。只是随着法律体系的不断完善、非政府组织能力的不断提高，政府专业化监管机构以外的其他主体在环境治理中的作用才变得日益重要。在现阶段，中国加快改革环境监管体制、提高监管机构的独立性和能力，从而提高监管有效性，是完善中国环境治理体系过程中最重要的任务。
“十三五”时期是中国环境治理和生态文明建设的重要时期，加快环境监管体制改革、提高环境监管有效性是生态文明制度建设的重要任务之一。在这一阶段，环境监管体制的立法环境、组织体系、监管权力分配、问责机制、监管工具与程序、监管能力都会发生重要变化。通过环境监管体制改革，提高环境监管体系的能力，并非传统意义的环保部门要“强权、扩权”，而是要在法治的框架下，使整个环境监管的行为依法、规则公平、过程公开透明，体现专业性，并能够实施监管问责。过去30多年的经济体制改革，使中国从国家几乎包揽一切经济活动转变为引入各种所有制企业参与市场竞争，政府从直接运行和管理经济，转向依法对经济活动进行监管。政府职能转变的过程，就是中国建立现代国家制度的过程。重塑环境监管体系，依法强化环境监管是重塑国家权力、保障公民基本权利的重要组成部分。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，指明了中国环境监管体制改革的大方向。按照“国家治理和治理能力现代化”的要求建立和完善我国环境监管体制，现阶段核心目标是要提高中国环境监管体制的有效性，有效性是效能的核心内容；依法监管是市场经济条件下政府监管体制必须遵从的基本规则。本文认为，“十三五”期间，中国环境监管体制改革的目标是推进建立和完善法治社会条件下的现代环境监管体制，具体而言，政府的环境监管机构按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基本原则，依法实施监管，政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责[6，8，19](见表1)。
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表1 中国环境监管体制现状与改革目标
Tab 1. Current situation and reform goal of China's environmental regulation system
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原则 本文来自织梦 |
现状 copyright dedecms |
目标 |
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合法性 内容来自dedecms |
监管机构的法律地位不明确，包括各级环境执法机构 |
在相关法律法规中明确监管机构的法律地位和职权范围，通过职权法定提高监管机构的法律权威 |
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专业性和执法能力 |
环境监管人员专业水平不高；大多数监管机构业务经费保障不足；环境监管标准、执法程序科学性差 内容来自dedecms |
从人、财、物多方面加强监管机构能力建设，提高监管机构专业监管的能力 |
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透明性 本文来自织梦 |
监管政策或规则指定的公开性和公众参与度低；监管执法过程、结果透明度不高 织梦内容管理系统 |
制定规章的过程公开，实施监管的过程和监管结果公开，提高监管透明度 内容来自dedecms |
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独立性 dedecms.com |
监管机构的人员、经费过度依赖地方政府，监管执法受政府干预较多 copyright dedecms |
通过在一定层级实施监管机构的垂直管理，提高监管功能的独立性 copyright dedecms |
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可问责性 织梦好，好织梦 |
环境监管中内部行政问责机制、法律问责、公众监督等不同程度缺失 织梦好，好织梦 |
加大内部监督监察力度，强化纵向问责；鼓励公众和媒体参与，强化横向问责。使问责制法制化、规范化和程序化 |
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可信性 内容来自dedecms |
公众对环境信息信任度不高，监管行为和执法结果可信度不高 |
通过切实履行监管职责、专业实施监管、及时公布监管结果，提高监管可信度 本文来自织梦 |
资料来源：本研究整理。
4 “十三五”时期环境监管体制改革的思路
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完善的环境监管体制，应包括科学的专门立法、完善的组织体系、合理的监管权配置、完备的监管工具、规范的监管程序、严格的问责机制等内容。按此分析框架，推进我国环境监管改革、提高环境监管有效性的实施途径，就是建立完整的监管法律体系、健全监管组织体系、优化监管权力配置、规范监管程序、加强监管问责、提高监管能力等[9](见表2)。
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表2 环境监管体制的分析框架和改革思路
Tab. 2 Analytical framework and reform thinking of environmental regulation system
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范畴(维度) 织梦好，好织梦 |
改革思路 dedecms.com |
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专门立法 内容来自dedecms |
完善环境监管有关的法律法规，包括对监管机构的权责规定；推进环境司法常态化、规范化和专门化；使环境监管与环境司法有效衔接 dedecms.com |
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环境监管的组织体系 内容来自dedecms |
横向层面：完善各级政府的环境监管专门机构，界定监管机构权责，厘清与同级政策部门关系纵向层面：厘清中央环境监管机构与地方监管机构之间的权责关系区域和流域层面：建立健全跨行政区、跨流域的环境监管机构(区域督查中心)，明确机构权责，注意厘清区域机构与地方环境监管机构的权责监管机构内部：优化部门设置，建立沟通协调机制 dedecms.com |
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环境监管权配置 |
横向配置：优化环境监管权在同一层级各环境监管机构间的配置，确定不同监管机构间的合作程序纵向配置：调整中央和地方环境监管机构权力分配，实现权力与责任的统一 |
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环境监管工具与监管程序 织梦内容管理系统 |
进一步做实“命令—控制类”工具发展市场化减排手段完善政策体系和政策工具，增强政策工具之间的协调性加强监管工具的监管影响分析(RIA)规范监管执法的程序，加强行政执法的处罚力度 dedecms.com |
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监管问责机制 本文来自织梦 |
建立健全对监管机构的问责机制，包括行政问责、民事追责完善环境监管的督查制度促进信息公开与公众参与(监督)实施环境行政复议制度建立中国特色的环境目标责任与考核制度 copyright dedecms |
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监管能力 织梦内容管理系统 |
完善人员编制，确保业务经费；提高技术装备保障水平；完善环境监测预警体系、污染物排放核查机制、环境统计制度 |
资料来源：本研究整理。
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第一，建立完整的监管法律体系。环境监管机构依法行使监管职能，所依据的相关法律法规，必须出于保护公共利益的目的，明确不同主体各自的权利和义务，公平公正地对待所有利益相关方的正当诉求。无论是环境影响评价审批、污染源排污达标、企业违规处罚等方面的规则必须清楚，法律依据必须明确，监管程序合法、公正，监管机构确保规则得到执行，对符合法律规定的行为，不能随意干预。这是现代监管机构不同于传统行政管理部门的最重要特征之一。
第二，健全监管组织体系。在纵向上，地方层级环境监管机构改革是我国环境监管体制改革的重点，其核心是提高监管功能的独立性和监管能力。要实现这一目标，可以通过探索“省以下环境监测监察垂直管理”的方式从一定程度上增强基层环境监管机构的独立性。但是，在这一过程中，要稳妥处理“垂直管理”与“监管属地化原则”和“分权化趋势”之间的关系。
在横向上，中国环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉，同时又缺乏制度化、程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制，使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效监管。从国际经验来看，跨部门的沟通协作是一个普遍的难题，而所谓的“大部制”仍有一定的职能边界，无法实现将所有相关职能统一到一个部门。应通过构建制度化的跨部门协调机制，进一步明晰各相关部门的职责边界，进而解决跨部门的协调问题。
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在环境监管机构内部，环境监管机构内设(直属)部门的监管程序管理与环境要素管理之间始终呈“矩阵式”的结构。加之，各内设(直属)部门行使的监管权力不断膨胀，不仅信息难以共享，甚至“各自为政”，加剧了环境监管程序与工具之间的不匹配、不协调。应通过优化内部机构设置和建立协调机制，解决监管机构内部跨部门的信息共享、有效沟通与协作的问题。
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第三，优化监管权力配置。在横向上，进一步明晰不同部门的环境监管事项和监管权力，对部门间的监管权适度整合，并使部门间的信息共享、监管协同进一步的法制化、规范化、程序化；进一步明晰不同层级环境监管机构的事权，稳妥推进省以下监测监察“垂直管理”，并加强中央层级监管部门收集和发布环境信息的权力。与此同时，保障基层的环境监管权力。
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第四，规范监管程序。环境监管机构应按照明确的监管规则，透明、独立、专业化地行使监管职能，不受包括地方政府在内的外部干预。要确保环境监管的有效性，就是要通过法制化的监管程序，使环境标准和规范得到有效执行，对违背相关监管规则的企业进行惩罚。在监管方式上，强化排污单位自行监测，并主动公开、上报排污情况。
第五，加强监管问责。要有对环境监管机构进行问责的有效机制，使环境监管者对政府负责、对受监管决策影响的利益相关者负责。长期以来，中国环境监管体制中缺乏对监管者的监管，这是监管失灵的重要原因[20]。要提高环境监管有效性，最为核心的问题之一是要使整个环境监管体系实现“可问责”，这也是现代政府监管机构必须遵循的基本原则之一。在制度设计上，要建立完整的规则和规范的程序，特别是鼓励公众参与，监督环境监管机构有效履行职责，避免监管机构不作为和乱作为。
第六，提高监管能力。专业性是现代监管机构不同于传统行政部门的重要特征。监管机构必须具备相应的监管能力，包括经费、人员、技术装备等，保障监管机构具有充分履职的专业能力，进一步加强基础环境监管能力建设。
5 “十三五”时期改革环境监管体制的若干建议
5.1 加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平
进一步完善环境保护法律法规体系，完善新修订的《环境保护法》的配套法律法规。进一步加强环境监管的法制建设，从提高细化程度入手增强法律法规的专业性、可操作性。合理分配环境监管权限，提高环境执法的权威性。尽快修订《环境保护法》相关配套法律法规，提高《环境监察办法》的法律层级，最大限度地统一环境执法主体，进一步明确各级环境监察机构的执法地位。
进一步规范环境执法程序。修订配套的法律法规以及相应的细则，进一步明确环境执法程序中调查、取证、处罚等过程的规范。
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推进环境司法常态化、规范化和专门化，完善环境执法与司法衔接的制度安排。对环境司法的立案条件、审判时限、取证规则和判决执行等制定统一的规则。通过立法及相关制度安排，使环境监管执法与司法制度能够做到有效衔接。
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建议从机构设置、工作流程、技术规范上完善环境污染损害评估与赔偿相关制度，为环境司法提供有效支撑。通过完善法律法规、设置环保法庭、行政执法与刑事司法联动等方式，使环境监管执法与司法制度能够做到有效衔接。当环境执法机构与排污者对处罚问题产生分歧时，可以通过行政复议以及相关司法程序予以解决。
5.2 从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力
在横向上，改革的关键是建立部门之间的协调机制，而非简单的“大部制”改革。考虑到环境监管涉及工业、农业、国土、水利、交通、住建等诸多领域，并且环节众多，同时，参考环境监管的国际经验，本文认为，构建“基于部门分工的统一监管模式”仍然是实现“统一监管”的现实选择。通过细化法律法规，“权力清单”“责任清单”等方式逐步厘清环境保护工作统管部门和分管部门之间的权责边界，建立并完善环境保护工作统管部门对其他的协调机制和督查制度。同时，采用副总理牵头的国家环保工作委员会或“做实”环境保护工作部际联席会议制度，设立常设协调机构，以此构建“有约束力”的工作协调机制，确保环境监管中不同部门之间的协调。
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在纵向上，稳妥处理“垂直管理”与监管“属地化原则”“分权化趋势”之间的关系。要稳妥处理“垂直管理”改革中，不同层级监管机构环境监管事权上收的边界，合理划分环境监管流程。通过制度创新以及相关配套法规，稳妥解决“环境监测监察省以下垂直管理”与现行《环境保护法》规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”之间的关系。重点研究市、县一级政府环境监管事权，以及如何落实环境监管属地责任的体制机制。
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从机构设置、人员编制、经费保障、权责划分等方面入手，强化区域、流域一级的环境监管机构。理顺区域督查中心与地方各级环境保护主管部门之间的关系，更好地发挥其督查和跨域协调的职能。
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通过《环保督察方案(试行)》，建立制度化、规范化的中央层级环境保护主管部门对地方政府以及各级环境监管机构的督察制度。 本文来自织梦
5.3 优化环境保护主管部门机构设置以及相关职能，建立并完善内部机构的协调机制
在环境保护主管部门内部，根据环境监管的要素设立相应的内设机构，负责制定该领域的规划、标准、政策等。在环境保护主管部门以及各级环境保护部门设立排污许可证管理部门，负责排污许可证的发放。
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在环境保护主管机构内部设置“环境守法保障局”(环境监管协调局)之类的机构，负责统筹环境保护主管部门工作制度和流程，建立并完善环境保护部门内部不同机构之间的协调机制。对所有法律法规进行统筹，统一执法依据，协调环境监管机构内部职能与工作，确保环境保护主管部门出台的各类环境政策、监管规则具有一致性。在环境政策制定、实施以及环境监管的各个环节，各内设部门应建立其制度化信息共享、监管协调机制。强化环境监管机构对排污单位环境守法的引导职能。
在环境保护主管部门内部，设立独立的政策评估机构，对环境政策的制定、执行情况进行独立评估，建立环境政策绩效的内部控制机制。
在环境保护主管部门内部，组建一个环境数据信息管理部门，将环境质量监测、环境统计、污染源在线监测等职能纳入该部门统一管理，负责全国环境信息的监测、报告和信息共享，该部门只对环境信息的质量负责，该部门为政策执行、政策评估部门提供环境数据依据。
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改造现有的环境监察体系，从机构设置、职能、人员配置上，整合既有的环境监测、监察体系有关职能，将污染源监督性监测职能纳入整合后的环境监察体系，通过完善环境保护部门工作制度，建立事中、事后环境执法与事前准入环节监管信息共享、监管协调机制。
5.4 完善环境监管的内外部问责机制，把做实对监管者的监管机制作为优化环境监管体制的抓手
加强环境监管的内部控制。就监管体系的内部控制机制而言，在中央层面，要强化环境保护部及其派出机构，通过不断“硬化”环境监管后督查制度，强化环保行政框架下的行政问责。在各级环境监管体系中，建立并完善环境监管主管部门对同一层级其他部门(法定环境监管职责)的督查制度和问责机制。
夯实环境监管的法律责任制度。修订相关法律法规，健全政府以及环境监管机构的环境监管责任的法律后果，进一步完善并规范“环境监管失职罪”的适用范围，完善环境监管的法律问责机制，强化环境监管执法的司法监督。同时，也要明晰对环境监管者“尽责免责”的条款。
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完善信息公开、公众参与制度，建立公众的诉讼渠道，建立公众启动对环境监管者问责的程序和机制。
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5.5 强化对监管工具的顶层设计，做实监管程序中关键环节，建立环境监管影响评估制度
强化对各类监管工具组合的顶层设计，统筹衔接包括排污许可证、环境影响评价、排污收费(环境税)、总量控制、排污权交易等监管工具。
继续夯实以标准为代表的“命令—控制类”的政策工具。从环境监管能力建设入手，做实排污达标、排污数据核算等基础工作，夯实排污许可证制度，为总量控制、排污收费(环境税)、排污权交易制度提供有效支撑。
调整排污收费制度，提高排污收费标准，扩大排污收费的范围，鼓励重点区域与行业制定更加严格的排污收费标准。适时推出环境税，逐步建立排污权交易制度。
强化环境政策的事前、事中评估。在环境监管的事前、事中、事后环节引入制度化的环境监管影响分析制度(包括有效性、成本—收益分析等)。
5.6 加强环境监管能力建设，推进环境监管制度队伍职业化发展，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力
通过法律法规明晰各级监管(监察)机构的执法地位，配备与环境监管执法工作性质相适应的编制、制服、标志等，保障其执法的权威性。
通过严格准入、培训、考核等方式逐步优化监管执法人员队伍，提高监管人员的专业化水平。
优化环保经费的支出结构，提高监管(包括监察、监测)能力建设以及基本运行经费在环境污染治理投资中的比重，通过财政转移支付等方式，逐步实现环境监管能力的均等化，保障各级环境监管机构具有充分履职的能力。建立与环境监管执法队伍的专业性、职业化相匹配的薪酬制度，提高环境监管人员的薪酬水平。
规范、并鼓励第三方检测机构进入污染源监测、环境质量监测、环境损害评估、环境统计等相关领域。建立对第三方环境检测的认证认可制度。
参考文献：
织梦好，好织梦
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