派智库

    嘉宾

    陈道富 国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员

    张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究室主任、研究员 织梦内容管理系统

    主持人 周子勋

    最近，防范化解金融风险攻坚战已吹响号角。今年“两会”后，中央全面深化改革委员会和中央财经委员会首次会议均明确要求，要尽快把地方政府和企业（特别是国有企业）杠杆率降下来。为此，我们邀请知名智库专家学者进行探讨。 织梦内容管理系统

    地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题

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    主持人：中央为何要提出“尽快把地方政府和企业（特别是国有企业）杠杆率降下来”？

    陈道富：杠杆率高且上升速度快是我国当前宏观金融风险的主要表现。近年来，我国地方政府、国有企业和居民部门的杠杆率出现了快速上升，值得高度关注。而且从规模上看，当前金融体系主要通过政府、国企和房企与实体经济发生关系。构建实体经济与金融的良性循环，关键就是要提高这些连接点的健康程度。 本文来自织梦

    从杠杆的本源含义来说，杠杆是一种基于信任和共享的借力，是经济运行发展出来的合作方式。在一个理想经济体中，社会信任程度越高，风险的分担越合理，越能采用高杠杆模式运作。过快上升的高杠杆需高度重视，但更须重视的是，其揭示的是可能隐含的扭曲激励约束机制。预算软约束主体在激励约束不对称情况下的过度扩张，可能产生风险外溢和资源错配，特别是被国家安全网所吸收。在我国当前环境下，地方政府和国有企业仍存在预算软约束问题。因此，地方政府和国企成为控杠杆的主要对象。当然，也需要高度关注快速攀升的居民杠杆率。

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    张俊伟：“降杠杆”“防风险”是近年来我国宏观经济管理的重要内容。自2015年中央经济工作会议提出“三去一降一补”以来，“去杠杆”已有两年多时间，也取得了一定的成绩，比如国有企业杠杆率快速上升的势头初步得到遏制，地方政府债务管理日趋严格规范，私营企业、制造业企业资产负债率持续下降到相对合理水平等。 内容来自dedecms

    “结构性去杠杆”是务实的去杠杆策略 内容来自dedecms

    主持人：中央提出“结构性去杠杆”的思路，对此应该怎样理解？ 内容来自dedecms

    陈道富：“结构性去杠杆”反映了不再不加区分地对待所有债务，而是区分不同部门、不同类型的债务采取差异化的去杠杆要求和措施。这是更务实的去杠杆策略，从系统性风险的根源，结合体制机制改革来去杠杆，从治标转向标本兼治。这意味着辩证看待杠杆，稳妥推进去杠杆过程。更重视杠杆的可持续性，实现宏观杠杆率总体稳定和逐步下降，提高了不同部门、不同类型债务的处置灵活性，根据内在风险特性可增可减。以不发生系统性风险为出发点，不因去杠杆等处置风险引发风险，允许总体杠杆率先稳后降。 copyright dedecms

    张俊伟：“结构性去杠杆”概念的提出，肯定了遏制国民经济杠杆率快速上升的既有工作成就，又进一步明确了今后一段时期“去杠杆”的努力方向，那就是聚焦重点领域和关键环节，通过解决突出问题、啃“硬骨头”来推动“降杠杆”工作。可以预计，今后一段时期的“去杠杆”工作将更加“精准”。 dedecms.com

    地方政府和企业“去杠杆”有喜有忧

织梦好，好织梦

    主持人：近年来，地方政府和企业“去杠杆”的现状如何？又存在哪些问题？ 织梦内容管理系统

    陈道富：近年来，我国加强对政府债务尤其是地方政府债务的管理，摸清底线、明晰责任、开正门堵邪门、控增量调存量，统计上的政府部门杠杆率上涨速率趋于平稳。但部分地方政府历史累积的债务规模、社会保障等支出巨大，在可支配财力有限甚至有所下降的情况下，地方政府近年来仍存在通过PPP、产业基金、新设融资平台为政府项目融资，各类违规的隐性担保仍在不同程度上存在。

    国有企业的杠杆率有所反复，在趋于平稳后又有所加速上涨。僵尸企业仍没有彻底清理，尤其是在供给侧改革推动下的经济回暖，缓和了企业的困难，混合所有制改革和做优、做强、做大等推动了国企的发展，也推动了债务的进一步增加。 织梦内容管理系统

    张俊伟：过去几年，在地方政府“去杠杆”方面，我们做了很多工作，并取得了明显成绩。比如修改了《预算法》，赋予地方政府举债权，从而使地方债问题由“地下”转为“公开”：“堵后门、开前门”，建立了覆盖地方政府债务举借、使用、偿还、风险预警和违约处置的政府债务管理框架，遏制了地方政府债务在监管之外“野蛮生长”的局面；建立了地方政府债务限额管理制度，遏制地方政府债务过快增长；进行地方债置换，化解流动性危机；引入社会资本参与基础设施建设和运营，通过发展PPP来缓解政府投资压力；强化地方债务风险问责机制等。通过上述措施，遏制了地方政府债务持续快速上升的势头。

    与此同时，我们还要看到，地方政府债务风险仍不容小视，突出表现在：一些地方政府债务水平偏高或者财政收入不实，导致偿债能力不足；在PPP发展过程中，地方政府违规为社会资本提供回购承诺或保底收益承诺，变相增加政府债务；融资平台剥离公益性投资不彻底，商业化转型困难重重，给政府带来连带偿还责任；还有一些平台公司和金融机构，对政府买单抱有侥幸心理，违规从事公益性项目投资业务。这些都需要予以重视和解决。

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    企业“去杠杆”工作也取得了一定成绩，主要表现在：企业杠杆率快速上涨势头初步得到遏制；私营企业、设备制造业资产负债率呈持续下降态势，目前已接近50%的水平，处于相对安全水平；还有一些高风险的、经营管理风格“激进”的企业集团、控股公司，被政府重点监管，纷纷采取措施（如大手笔抛售资产等）来降杠杆，个别企业甚至被政府接管经营。但坦率地讲，企业“去杠杆”的进展并不均衡，特别是国有企业负债率在过去几年仍维持快速增长局面，2017年增速虽然明显放缓，但其实际负债水平明显偏高，经营风险较大。 织梦内容管理系统

    导致国有企业杠杆率居高不下的原因有：一是大规模参与PPP业务，导致业务扩张过猛；二是“市场退出”渠道不畅，“僵尸企业”大量占用资金、人力、土地等资源，但不产生经济效益；三是普遍存在产业分布战线过长问题，“小马拉大车”力不从心。以PPP业务为例，目前国有企业是参与PPP业务的主力。PPP业务不同于普通的商业投资，项目资金需求量大，资金回收期长且盈利受政府严格监管，主要依托信贷资金从事PPP投资的风险是不言而喻的。 织梦内容管理系统

    通过改革对负债主体施加合理有效的约束 织梦内容管理系统

    主持人：那么，上述两个领域应该如何“去杠杆”呢？ 织梦内容管理系统

    陈道富：这两个领域“去杠杆”的关键是处理好历史遗留问题，并通过改革对负债主体施加合理有效的约束。在摸清底数的基础上，明确地方政府债务的主体责任和追责机制是基础，严格控制隐性担保，清晰中央和地方的债务责任是重要保证，与此同时，还需要转变政府职能，进一步平衡中央和地方的财权、事权和责任范围，针对历史遗留问题出台一揽子总体处置方案和过渡性安排。

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    国企的杠杆率，除当前推动的国企改革，结合金融机构和体制改革减弱非市场化考虑的融资安排外，在微观领域上需要处理好地方政府和国企间的关系，及时清除僵尸企业，从股东角度设计国企负债规模和结构的合理的约束性比例。 织梦内容管理系统

    张俊伟：推动地方政府和国有企业“去杠杆”，关键是要分清原因，采取针对性的措施。

    就地方政府“去杠杆”而言，可采取的措施有：1.严格执行既有的债务管理制度，杜绝各种形式的违规行为，如地方人大为银行贷款出具“安慰函”的行为，地方政府提供保底收益、回购承诺、回避债券发行方式举借政府债务的行为等；2.妥善处置历史负担，加快融资平台（类融资平台地方国有企业）商业化转型步伐；3.督导国有企业正确认识企业社会责任，审慎管理债务；4.建立完善问责机制，加大对政府首脑、企业负责人、金融机构负责人问责力度。地方政府干预地方国有企业、地方金融机构微观决策，参与基础设施投资和运营等（原属于政府投资范围内活动的）经营活动，造成经济损失的，应坚决追究相关各方（政府首脑、企业、金融机构）的责任；5.进一步完善地方政府债务管理制度。如债务统计、公开、风险预警及债务违约处置机制，等等。 本文来自织梦

    就国有企业“去杠杆”而言，可采取的措施包括：1.制定国有企业参与PPP业务行动指南，确保业务扩张与风险管理之间的平衡；2.采取激励措施，加快“僵尸企业”退出；3.优化国有资本布局，适当收缩战线，集中使用国有资本；4.发展混合所有制，吸引社会资金参与，有效降低杠杆率；5.对部分负债偏高的企业，可通过“债转股”方式降低企业债务负担。

    卓有成效的去杠杆须配套政策的有力支撑 内容来自dedecms

    主持人：落实上述地方政府和国有企业“去杠杆”政策，需要什么样的配套措施？ dedecms.com

    张俊伟：稳步推进国有企业“降杠杆”的前提，是规范政府与国有企业的关系，以避免道德风险行为。为此，一方面要减少政府对企业经营的干预，保障企业依法依规自主经营；另一方面要加强和完善对国有企业的管理，不仅要考核企业的规模和利润，还要考核可持续发展能力，以遏制企业的道德风险。 本文来自织梦

    从更宽广的角度看，则是要牢固树立市场经济思维，按市场规律办事，才能事半功倍、干净而利落地推动国有企业“降杠杆”工作。比如“债转股”问题。本轮“债转股”和上世纪末的“债转股”存在本质区别。本轮“债转股”的实质是企业债务（破产）重组，为此，需要建立（政府与银行及其他债权人之间）损失分担机制，需要建立相应的问责机制以避免引发道德风险行为。比如“僵尸企业”退出问题。“僵尸企业”是因为企业退出困难才产生的。消除僵尸企业离不开政府的直接参与，但更重要的还是要疏通企业退出的通道，从而避免问题越积越多、越积越大。再比如优化国有资本布局、发展混合所有制，乃至优化行业组织结构，也都需要在市场机制的前提下进行。

    类似地，推动地方政府“降杠杆”，也需要创造良好的外部环境。具体如：顺应新时代高质量发展的需要，放弃片面追求经济增长的做法，解除地方政府背负的“稳投资”“稳增长”责任；明晰中央地方权责划分，减轻地方政府在发展社会事业方面所面临的支出压力；强化对地方政府的外部监督，遏制地方政府以政府债务为代价换取短期增长的冲动，等等。