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摘要：近年来，作为撬动社会资本、提高财政资金使用效率的重要手段，政府投资基金的数量和规模都急剧增长，在推动创业创新、促进重点产业发展等方面发挥了重要作用，取得了一定成效。但在实践中也暴露出一些问题，包括项目资源与基金规模不匹配导致使用效率不高、基金参与主体诉求不一致导致潜在风险增大、存在同质化碎片化现象、管理专业化水平有待提高、监管及绩效评价体系尚未完善等。针对这些问题，一是应该完善统筹协调等管理机制，提高运作效率；二是理顺财政资金和社会资本基金参与主体之间的关系，防范化解风险；三是加强监管体系建设，建立兼顾政策效益与经济效益、社会满意度与企业满意度的绩效评价体系；四是因地制宜，设计差异化政府投资基金发展方案。

关键词：政府投资基金，效率，风险

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近年来，我国政府投资基金^①发展迅速，不仅通过多倍带动社会资本大大提高了财政资金使用效率，还在一定程度上弥补了市场失灵的问题，实现了产业引导扶持、企业发展、社会资本获利的多重目标。但在同时，各地政府投资基金在探索实践中也暴露出一些问题，成为影响基金健康发展的隐患，需要进一步改进与完善。

一、我国政府投资基金发展中存在的主要问题 dedecms.com

从实践经验来看，虽然我国财政资金基金化已取得重要进步，政府投资基金的专业化运作框架也正在搭建，但专业化转化为业绩化的能力和效果还不够，特别是在基金运行中暴露出来的效率不高、同质化、碎片化等问题，亟待解决和完善。 织梦内容管理系统

1.项目资源与基金规模不匹配，基金使用效率亟需提高

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近年来全国政府投资基金发展迅速，几十亿甚至上百亿规模的基金纷纷落地，但从运行结果来看，使用效率尚未达到预期。这主要是因为政府投资基金一般约定大部分份额要投在本地，但很多地方产业及金融环境并不足以支撑如此庞大的基金规模，项目资源不足导致基金使用效率不高。 copyright dedecms

一方面原因是社会化募资额难以达到预期，甚至有部分政府投资基金由于社会化募资不够而夭折，造成一定程度的资源浪费。审计署2015年抽查创业投资引导基金发现，通过审批的206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，财政资金13.67亿元滞留在托管账户；2016年抽查的16个省设立政府投资基金235只，实际到位资金中引入社会资本仅占15%。 织梦内容管理系统

另一方面，即使募资成功但由于项目资源有限，政府投资基金在标的选择和决策流程上又相对谨慎，实际投放非常缓慢，造成一定程度上的资金闲置。审计署审计发现，截至2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中，有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查6项地方政府投资基金发现，财政投入187.5亿元中，有124亿元(占66%)转作了商业银行定期存款。^② 织梦内容管理系统

2.基金参与主体诉求不一致，潜在风险不容忽视

一是政府投资基金与社会资本主体之间的矛盾。政府投资基金天生具有两面性，即财政资金的政策性、引导性与社会资本的市场性、商业性。政策资金一般以实现特定政策目标为目的，而参股的社会资本却存在很大程度的逐利性，要求“见效快、回报高”，因此在项目选择、投资方式、退出时间等方面都存在不同诉求。当两种诉求发生冲突时，会给基金运行带来潜在风险。这一风险在不同地区表现有所不同，一线城市及发达地区由于不缺投资机构和优秀项目，政策性目标和商业性目标冲突较小，风险相对较低；而中西部地区受制于投资标的和金融资源不足，政府容易在投资基金条款设置等方面给予让利或补偿，可能会与政府投资基金设立初衷相悖并埋下潜在风险。

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二是不同社会资本主体之间的矛盾，特别是商业银行资本与其他社会资本之间的矛盾。作为重要的社会资本参与主体，商业银行理财资金以“通道”方式大量参与政府投资基金，出于风控和收益考虑，多数商业银行会要求一定的投资及运作管理参与权。由于商业银行长期以来的债权思维及风控需要，即使针对政府投资基金设置专门管理部门，其审核标准也难免与信贷标准一脉相承。调研中有机构反映，很多商业银行配资的政府投资基金在选择投资项目时还要通过商业银行贷审会的审核。这势必会与其他社会资本在项目选择上产生冲突，无论如何妥协都会带来潜在风险。此外，商业银行理财资金期限大大短于政府投资基金，期限错配带来的管理风险也不容忽视。

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3.基金存在同质化、碎片化现象，尚未形成政策合力

一方面，随着政府投资基金的快速发展，由于缺乏统筹规划，基金出现同质化现象，偏离政府投资基金设立初衷。例如，某地仅为扶持战略性新兴产业发展就设置了“创业投资引导基金”、“政府引导基金”、“战略性新兴产业专项引导基金”、“战略性新兴产业发展引导基金”、“股权投资引导基金”等多只基金。

另一方面，基金虽然具有同质化倾向，但多数都是各自运行，体系较为分散，并未进行统筹管理。例如，很多地方政府投资基金的运作模式基本相似，但主管部门却各不相同，信息不能共享，难以形成合力。这一方面导致政府无法有效整合资源为所投资企业提供更优质的服务，另一方面也使企业很难获得全面的政策信息，无法与基金有效对接。

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4.市场化专业化运作稍显薄弱，基金管理水平有待提高

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政府投资基金从设立之初就要求市场化运作，当前基金在形式上基本都能满足交由专业基金管理机构和团队进行具体管理这一条件，但在实际运作过程中，部分基金的管理机制还存在一些问题，专业化管理水平有待提高。一是体制机制约束太多，决策程序较长。调研中有部分企业反映，政府投资基金决策程序较为复杂，过长的审批时间容易引发企业流动性风险，因此在寻找融资来源时政府投资基金是其劣后选择。二是在部分欠发达地区，由于私募投资机构较少，很难选到优秀的管理机构，结果可能导致基金中大部分资金是财政出资，且这些资金被一个三流管理机构管理，很难做到真正的专业化运作及为企业提供增值服务。极端情况下，这类管理机构甚至并不关心项目本身，却致力于抬高估值，赚取管理费。三是部分基金还存在主动或被动的行政干预，基金运作市场化程度不高。审计署2016年抽查235只地方政府投资基金中，有122只基金的管理公司由政府部门直接指定，103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。 内容来自dedecms

此外，当前的政府投资基金大多套用以前创业投资基金的管理模式，这对于政策目标设定为扶持高新技术产业的基金问题不大，但对于定位于传统产业转型、扶持传统弱势产业等的政府投资基金并不完全适用，需要加以调整。

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5.“三重监管”存在部分重复和矛盾，绩效评价体系尚需完善

当前，我国政府投资基金面临来自财政部《政府投资基金暂行管理办法》、发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》及其它配套文件的三重监管。尽管监管出发点和侧重点有所不同，但难免存在一定程度的重复和矛盾，例如重复进行信息登记备案、禁投领域不一致等。针对这些问题，目前还未实现有效的监管协调。

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此外，监管文件中对政府投资基金的绩效评价体系均只有原则性论述，尚未形成完整有效的绩效评价体系。各地方政府的评价体系也主要集中在对资本投向、进度、退出等方面的考评，缺少对基金日常管理运作的规范性、专业化等方面进行有效监管和评价，无法做出全面客观的考核。

二、促进政府投资基金健康发展的政策建议 内容来自dedecms

1.完善管理机制，提高政府投资基金运作效率

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当前，我国已有超过5万亿的政府投资基金，亟需提高运行效率，避免资源闲置和浪费。 dedecms.com

一是要建立统筹协调机制。政府投资基金的作用在于整合社会资源共同实现政策目标，必然涉及多个管理部门及不同投资机构，不能仅依靠某个部门，要推动建立统筹协调机制，避免资金使用碎片化。

二是适当放开投资区域的限制。由于经济金融环境的差异，优秀的私募基金管理团队大多集中在一线城市，落户欠发达地区的意愿较低。再加上各地对投资本地区项目比例的限制，加剧了欠发达地区组建基金管理团队的难度，影响政府投资基金的正常运行。因此，部分省市特别是欠发达地区可以考虑适当放开投资区域限制，吸引优秀团队加盟，在提高基金管理质量的同时利用其外溢效应加快金融生态建设。

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三是可考虑推广有些地方政府的做法，政府投资基金多做引导少做直投，只参股不控股，提高资金使用效率。直投虽然可以提高母基金收益，但在社会资本撬动方面作用较小，不符合设立政府投资基金的初衷。母基金少做直投、只参股不控股，不仅可以更好的撬动社会资金，还可以避免一定的投资风险。

2.理顺基金参与主体之间的关系，防范化解风险

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首先，要确立财政资金在基金运行中的导向作用，政府可在机制设计时就某些关键问题在发起协议中设置一票否决权等权利。理论上来说，按照市场化、专业化运作要求，政府不应过多干预基金运作，但由于双方在政策性和资本逐利性等方面存在天然矛盾，基金管理公司在选择投资标的时可能会偏好将资金投向容易快速获得资本收益的项目。因此，政府可根据政策目标设置特别条款，避免公共目标让位于私人目标，违背设立基金的初衷。在此过程中，要把握好度，减少对基金具体运作管理的行政干预，避免决策程序过于繁复带来的效率损失。

其次，平衡好政策目标实现与基金可持续发展之间的关系。在设计框架时除利用制度约束保证政策目标实现外，还可以通过分解政策目标设立数量较多、金额较低的政府投资基金，以便差异化选择基金管理机构，减少利益冲突风险。此外，还要建立完善对基金管理机构的奖惩机制。除了“固定管理费+退出收益让利”的常规激励外，可以依据所投项目进度、实施情况、增值服务等设计浮动管理费率，即依据项目退出之前的考核情况，在基本管理费率的基础上下浮动，以达到激励目的。 copyright dedecms

再次，建立合理的风险共担机制。政府投资基金是以政府信用做依托，其良好运行的背后存在政府背书的特点。因此，要防止出现公共利益让位于私人利益的情况。若风险分担与收益比例差距过大，基金管理者有投向高风险项目的冲动，而政府部门则在选择项目时偏于谨慎。这两种情况都不利于基金的健康发展，要避免此类投资风险向政府的转嫁，通过制度设计安排好各参与方风险共担机制。一般而言，政府是以出资额为限承担有限投资风险，不能为吸引社会资本就做出特别承诺，避免出现政府被投资机构绑架的情况。

最后，平衡好商业银行和其他社会参与主体之间的关系。针对商业银行债权思维导致的重复审批以及项目干预，可以在制定基金管理规则时做出安排，避免商业银行用债权人审批的方式对基金投向进行干预，提高基金运作效率。

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3.加强监管体系建设，完善绩效评价体系

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首先，加强监管体系建设。针对目前“三重监管”体系中存在的问题，长期来看可以联合出台统一的监管规定，短期也可以先通过补充文件加强监管协调，对存在的重复和矛盾予以明确和解决。 织梦内容管理系统

其次，完善绩效评价体系。有效的绩效评价体系，是提高政府性投资基金运作效率的重要手段，应将其从当前监管规定中独立出来，尽快建立全方位、多维度的绩效评价框架，促进基金的良性健康发展。评价指标应兼顾基金的政策效益和经济效益，同时关注社会满意度和企业满意度，对基金进行事前、事中、事后评价。其中，事前指标着重对设定政策目标、选择管理机构等情况进行考核，事中指标主要考察市场化、专业化管理程度以及运作的合规性等，事后指标则主要从资本退出的角度进行考核，重点考核项目完成情况、政策目标实现情况以及经济效益等。在全国统一的绩效考核评价框架尚未建立的情况下，各省级政府可以根据本省情况，先行建立绩效考核体系，促进政策投资基金规范发展。

4.因地制宜，设计差异化政府投资基金发展方案

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当前，各地政府投资基金纷纷设立，基金数量和规模急剧扩张，但存在同质化、碎片化现象，不利于长期健康发展。为解决这一问题，要因地制宜，设计差异化基金投资发展方案。

首先，要根据本地区产业发展和项目资源的实际情况确定政府投资基金数量、规模和种类，不能盲目跟风，片面追求扩大基金规模。例如，在支持中小企业发展时，可以借鉴欧美引导基金经验，除对投资标的企业规模有严格要求外，还要规定支持金额的上限，以确保基金能够有效引导社会资本真正支持中小企业。

其次，在设立基金时要有准确的战略定位，明确政策目标，并围绕这一目标选择管理团队，设计运营模式，制定管理机制，限定投资领域等。同时，统筹考虑当地产业政策、财政税收政策等，通过形成合力实现既定目标。

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再次，细化管理规则，针对不同类别政府投资基金设计不同的方案。比如一些市场化程度较高、退出前景较好的基金可以给予基金管理公司更多自由度，而对于实现特定政策目标的一些基金，可以增加政府部门的决策参与权。还可以针对不同基金设置不同的筹资杠杆，例如，对于一些非市场化的特设子基金可以降低筹资杠杆，控制社会出资比例。 织梦内容管理系统

注释： 本文来自织梦

①从实践和现有研究来看，我国各级政府设立的引导基金有多种名称，包括政府股权投资引导基金、产业投资基金、创业投资引导基金、政府引导基金等。本研究根据2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》，将此类财政出资、具有引导性质的基金统称为政府投资基金。 内容来自dedecms

②本文中审计署的抽查数据均引自：《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUBPWTGT7BPM7YYMLUDNG/n5/n26/c84918/content.html；《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》http://222.177.237.213:8000/rwt/GUOYAN/http/P75YPLUBPWTGT7BPM7YYMLUDNG/n4/n19/c96986/content.html dedecms.com