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摘要：特大城市公共服务均衡发展是引导人口合理分布、推动实现可持续发展的重要保障。这要把握三大重点，即公共服务均衡发展与人口调整变化相协调，与区域协同发展相促进，与户籍制度改革相统筹。同时，面临两大难点，一是有效弥补短板问题，二是破解激励不兼容问题。促进特大城市公共服务进一步均衡发展亟待与人口布局调整相结合，实现资源配置更加均衡、合理、高效。

关键词：特大城市 公共服务均衡发展 人口布局优化 北京市 本文来自织梦

当前，我国进入全面建成小康社会的决胜阶段，处于新型城镇化快速发展的关键时期。加快推进特大城市公共服务均衡发展，既是完善特大城市人口服务的客观要求，也是支撑和引导其人口规模和布局优化、实现可持续发展的关键举措。北京市是特大城市的典型代表，改革开放以来经历了快速城镇化过程，城市人口的急剧增长对公共服务的均衡发展带来巨大挑战[1]。厘清特大城市公共服务发展均衡发展的重点，破解实现特大城市公共服务均衡发展的难点，对于推进新型城镇化的高质量发展，促进人口合理分布具有重要意义。

一、北京市公共服务均衡发展现状

（一）主要举措与成效 内容来自dedecms

1.部分公共服务稳步疏解，外来人口区域分布有所优化。《京津冀协同发展规划纲要》明确将部分教育医疗等公共服务功能作为有序疏解北京非首都功能的四个重点领域之一。2014年以来，北京市加快部分公共服务有序疏解，北京建筑大学、北京工商大学、北京城市学院、北京外事学院等高校率先向郊区疏解，京津冀三地教育资源共建共享稳步推进，三地高校联盟、协同发展研究机构、特色职教集团合作组建；北京市中心城区优质医疗资源疏解有序实施，天坛医院整体迁建、同仁医院亦庄院区、北大医院大兴院区、友谊医院顺义院区等项目加快推进实施[2][3]。随着非首都功能疏解的持续推进，北京市外来人口增速显着放缓，地区间布局有所优化，城市外来人口由功能核心区向城市发展新区同步疏解现象逐步显现。近年来，全市常住外来人口增速逐年下降，2016年外来常住人口807.5万人，占常住人口的37.2％，与2014年相比，减少11.2万人，是进入新世纪以来，外来人口规模首次出现的回落[4]。2017年，外来常住人口进一步减少至794.3万人[5]。从外来人口的区域分布情况看，2016年，首都功能核心区48.4万人，同比下降6.38％；城市功能拓展区413.0万人，同比减少5.58%；城市发展新区313.9万人，同比增长3.87％；生态涵养发展区32.2万人，同比增加2.88％。 织梦内容管理系统

2.统筹城乡公共服务发展，加强薄弱地区公共服务资源。在公共教育服务领域，打造“教育新地图”，促进义务教育均衡发展。推动中心城优质中小学在郊区建立分校，推动优质教育资源向郊区辐射；增加城乡结合部和郊区中小学校布局，促进各区优质教育资源覆盖率大幅提升。进一步落实义务教育学校校长和教师交流轮岗制度，巩固义务教育免试就近入学改革成果，坚持学区制、九年一贯制和教育集团等做法，推动优质资源共享。在医疗卫生服务领域，引导优质医疗资源向郊区辐射，加强基层卫生机构医疗水平。构建“环五环优质医疗资源带”，推进北大第一医院、积水潭医院、天坛医院等医院新院区外迁，支持新城区域医疗中心项目建设，郊区百姓就医环境和就诊条件得到改善；探索区域医疗联合体建设，成立了朝阳医院、北医三院、平谷区医院等多家区域医联体，基层卫生机构服务水平得到提高。

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3.推进京津冀公共服务一体化发展，谋划顶层设计。《京津冀协同发展规划纲要》审议通过以来，三地注重顶层政策谋划，加强公共服务规划制定与政策的统筹衔接，系统研究制定了推进京津冀公共服务一体化发展的一揽子政策文件以及公共服务协同发展合作协议。在医疗卫生服务一体化发展方面，签署了卫生计生事业协同发展合作协议，加强区域医疗服务合作，推动京津冀合作办医、公共卫生区域联动。截止2016年底，北京已有约50家医疗机构与津冀150余家医疗机构开展了多种形式的合作[3]。在公共教育服务一体化发展方面，建立协同发展联席会议制度。鼓励在京高等学校通过合作办学、学科共建、教师交流挂职等多种模式，开展区域教育合作；支持组建京津冀高等学校联盟，促进高等学校优质教学科研资源共享，深入推进优质教育资源合作，三地签署教育合作协议、实施合作项目70余个[6]。在民政养老服务一体化发展方面，签署了民政事业、养老工作协同发展合作协议等，提出了民政领域的合作重点，缩小三地民政事业发展差距，推动养老服务业融合发展，探索跨区域养老新模式等。在人力社保服务一体化发展方面，就加强京津冀就业合作、推进社会保障服务一体化、跨区域劳动监察协查、促进人才资源对接交流等达成合作共识。 内容来自dedecms

4.推动优质资源向雄安新区布局发展，为新区提供高品质公共服务。2017年4月，中共中央、国务院决定设立雄安新区，将其定位为集中疏解北京非首都功能的承接地，更好的发展空间和更为优质的公共服务是雄安新区提升人口吸引力、发挥承接北京人口疏解作用的必要条件[7]。雄安新区设立以来，北京市积极支持新区规划建设，在教育、医疗等公共服务领域开展重点合作和先期支持项目，推进优质教育和医疗卫生服务资源布局雄安新区，提升新区公共服务水平。2017年，北京市以“交钥匙”工程方式在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、中学、综合医院共4所，北京市妇产医院等3所卫生机构为新区医疗卫生机构开展对口支持，通过一流教育集团、医疗集团提供办学、办医支持，为新区提供优质公共服务、建设优质公共设施[6]。 dedecms.com

（二）存在的问题

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1.城市内部均衡性有待推进。尽管近年来随着一系列促进基本公共服务均等化政策措施的出台实施，北京市城乡之间的公共服务不均衡性有所减缓，但当前城乡间公共服务发展差距较为明显，区域间差距依然存在，优质资源过度聚集在中心城区，城市发展新区难以达到缓解中心城区压力的目标[8]。在医疗服务资源分布上，中心城区显着高于城市发展新区，城乡结合地区医疗服务供给问题较为突出[9][10][11]。《北京区域统计年鉴（2017）》数据显示，首都功能核心区和城市功能拓展区医院数456个，占全市医院总量的近2/3，其中，首都功能核心区的每千常住人口执业（助理）医师数、注册护士数、医院床位数分别为全市平均水平的2.26倍、2.21倍和2.46倍，是城市发展新区的3.81倍、4.04倍和3.21倍[12]。在义务教育方面，受优质教育资源吸引，小学在校生中约60％集中在中心城区。优质教育、医疗等公共服务资源的聚集，吸引大量人口涌入中心城区，既带来公共服务资源的相对短缺，也引发人口过多集聚的城市病困扰。如何优化调整公共服务资源，引导人口合理布局，打造和谐宜居城市，对公共服务发展提出了新的要求。 织梦好，好织梦

2.周边城市间公共服务差异明显。长期以来，京津冀三地公共服务资源软硬件配置以及服务水平等方面差异明显[13]。以医疗服务为例，统计数据显示，2016年，北京市每万人拥有卫生技术人员108人，是天津市（61人）的1.77倍，河北省（53人）的2.04倍。北京市作为优质医疗卫生、公共教育等公共服务资源的集中区，单向吸引了大量周边地区服务需求，使得北京市公共服务供给压力日益加大。京津冀公共服务一体化改革，是推动京津冀协同发展的重要组成部分，也是非首都功能疏解的重要支撑。只有与周边地区协同发展，才能真正做到特大城市自身基本公共服务的可持续发展。

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二、特大城市公共服务均衡发展面临的重点 内容来自dedecms

（一）公共服务均衡发展与人口调整变化相协调

一方面，人口的公共服务需求是公共服务供给的基础，特大城市公共服务的均衡发展需要随着人口需求总量与结构变化相应完善。近年来，北京市人口结构、分布、需求特征等都呈现出了一些新的变化，给公共服务供给提出了新的挑战。首先，在人口年龄结构上，老龄化持续加深进程中老年人口持续增长，生育小高峰下户籍少儿人口明显提升，养老、医疗、教育服务资源配置面临结构性难题。其次，在人口空间分布上，人口由中心城区向郊区分散化发展态势日趋显现。人口持续由农村向城镇迁徙，人口流动规模和速度加快，公共服务资源的合理、均衡配置面临更大挑战。最后，在人口需求特征上，不断增长的高收入水平使得城市人口对公共服务的诉求和期待也有所提升，有质量的公共服务和多层次、多样化、个性化的需求日渐增多。适应由于城市人口结构、布局以及需求特征等变化而产生的新的公共服务需求变化，是实现公共服务均衡发展亟待解决的重点之一。 copyright dedecms

另一方面，公共服务供给变动也会反向影响人口流动。发挥公共服务对人口合理布局的引导作用，破解特大城市“人口去城区化”与服务“资源城区化”的错配，才能使公共服务均衡发展与人口合理布局相辅相成。在就业机会和更高的收入之外，城市的公共服务也是影响劳动力流动的重要因素[14][15]。北京市统计局发布的人口抽样调查报告显示，全市超过一半的常住人口都住在了五环以外，而优质教育、医疗等公共服务资源则主要集中在中心城区，大量人口居住地和就业地相分离，职住分离问题愈加突出。有效匹配公共服务资源布局与人口分布，要求北京市公共教育、医疗公共服务等资源进行调整，在增量控制的基础之上进一步加大向外疏解的力度，以公共服务资源的均衡合理配置引导人口合理流动。

《二）公共服务均衡发展与区域协同发展相促进

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缩小公共服务差异是实现区域均衡发展的重要途径[16]。发挥公共服务对京津冀协同发展的保障作用，推动公共服务均衡发展与京津冀协同发展相促进，要求发挥首都核心功能定位，加快推进公共服务一体化发展和区域间共建共享。 织梦好，好织梦

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1.以跨区域公共服务均衡发展提升人口跨区域流动的承接能力。京津冀协同发展，意味着在公共服务发展过程中北京市与周边城市不能形成悬崖式落差。一方面要求北京市优化公共服务资源配置，控制中心城区高校、公立医院规模总量，疏解存量的同时增量向郊区县和周边城市发展；另一方面也要求推进医疗、教育、文化体育等公共服务共建共享，弥补区域鸿沟，实现合作共赢，为京津冀协同发展奠定良好的基础。 本文来自织梦

2.要着力解决跨区域公共服务均衡发展背后的体制机制障碍。在社保机制上，京津冀地区当前还没有实现异地医保结算，北京老人入住周边地区养老机构，医疗费用无法使用户籍地医保结算，制约和影响了周边省市承接本地老人养老服务需求。在财政补贴机制上，养老机构的建设补贴北京市明显高出河北省，在异地养老政策下如何完善相应的政府补贴也有待完善。 dedecms.com

（三）公共服务均衡发展与户籍制度改革相统筹 本文来自织梦

户籍制度改革与公共服务政策密切相关，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化也是当前户籍制度改革的基本原则之一。新一轮户籍制度改革背景下，特大城市公共服务均衡发展与户籍制度改革统筹推进应重点处理好以下关系： 织梦内容管理系统

1.把握好公共服务均衡发展与统一城乡户口登记的关系。户籍制度改革取消农业与非农业户口，建立城乡统一的户口登记制度，其本质是消除城乡户口所附着的公共服务等福利待遇差异，实现城乡基本公共服务均等化。尽管近年来北京市城乡基本公共服务均等化进程加快推进（如统一城乡居民养老保险、城乡低保标准并轨等），但当前城镇居民与农村居民之间的基本公共服务等待遇还存有一定程度的差别。在社保领域，城乡医保“碎片化”问题仍然存在；在社会救助和社会福利领域，城市和农村居民五保特困人员供养等基本公共服务的标准还存在一定差距。 本文来自织梦

2.把握好公共服务均衡发展与特大城市人口红线的关系。推进以人为核心的城镇化，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，是新一轮户籍制度改革的重要目标之一。促进公共服务均衡发展，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，与“严格控制特大城市人口规模”并不矛盾。享受基本公共服务是公民的权利，建立居住证制度，淡化并逐渐剥离户籍所附属的社会福利和权益，是回归户籍人口管理功能的必然要求。促进公共服务在特大城市与周边城市地区之间均衡发展，也反过来有利于缓解特大城市自身由于公共服务福利高地对人口的虹吸效应。 dedecms.com

三、特大城市实现公共服务均衡发展存在的难点

（一）有效弥补短板：人口流动且留住，产业迁移与公共服务相配套 织梦好，好织梦

有序疏解非首都功能，优化提升首都核心功能，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展目标下，产业转移疏解能否带动相关就业人口随之流出并留住，与迁出地的教育、医疗、社保等公共服务水平息息相关，如果公共服务资源差距过大，公共服务供给难以满足人口流动的需求，人口承接能力不足，那么，特大城市人口再聚集的现象也难以避免，人口疏解作用也就难以有效发挥。实现特大城市公共服务均衡发展，难点之一在于有效弥补公共服务短板，在产业迁移的同时注重改善相关基础设施、公共服务的配套，提升周边地区公共服务人口承接力。这既包括弥补城市区域内，也包括京津冀区域间的薄弱地区短板。具体说来，一是要进一步改善城市区域内公共服务均衡，提升郊区新区公共服务规模与质量。二是要持续增强京津冀区域间公共服务均衡，缩小京津冀公共服务差距，推进三地公共服务资源共建共享，促进地区间公共服务融合发展，有效提升搬迁疏解的承接能力。 copyright dedecms

（二）破解激励不兼容：打破一亩三分地，人口流动与财政支持相挂钩 dedecms.com

实现公共服务均衡发展，建立与人口调整相协调的公共服务供给机制，增强和改善公共服务水平，离不开有效的财力保障机制。在当前财政事权和支出责任划分体制下，地方政府在承担转移人口公共服务主体责任的同时，负担与收益并不匹配，或者说缺乏有效的财政激励机制，难以充分调动积极性。中央政府与地方政府之间，流入地和流出地政府之间基本公共服务事权、支出责任尚不明确，转移人口的财政转移支付机制上还不健全。对人口转移地政府来说，尽管接纳转移人口带来相应的经济收益和财政收益，但在承担转移人口公共服务供给责任和主要财政成本的同时，缺乏“钱随人走”的与转移人口相挂钩的财政转移支付给予财力支持，外加自身财力相对薄弱，为外来人口提供公共服务的财政压力加大，提升自身公共服务水平、促进公共服务均衡发展的能力不强、意愿不高，不利于疏解人口的承接。如何构建有效的财政激励机制，调动疏解承接地为转移人口提供公共服务、缩小公共服务差距的积极性，是实现公共服务的难点问题。

四、政策建议：与人口调整相结合

为促进特大城市公共服务均衡发展，建议与人口布局调整相结合，公共服务增量调整与存量调整并举，统筹好公共服务增量控制和存量疏解，以改革试点加强公共服务财力保障，以治理创新改进公共服务供给。 内容来自dedecms

（一）存量增量并举，加快公共服务布局优化

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1.促进市域公共服务资源布局均衡。优化中心城区公共服务功能，提升功能区公共服务能力和服务水平，加快通州城市副中心公共服务建设，促进城乡公共服务均衡发展，增强郊区城市功能承载力。严格控制公共服务增量资源在中心城区聚集，加快推进中心城区部分教育、医疗等优质公共服务存量资源有序向中心城外疏解，增强通州、大兴等重点承接中心城区疏解人口地区的公共服务资源，解决人口布局调整相对应产生的服务配套问题。完善城乡统一的基本公共服务体系，进一步改善城南、西部、城乡结合部和农村地区等薄弱地区公共服务。推进首都功能核心区和城市功能拓展区非首都功能疏解，缓解公共服务高地对人口过度聚集压力，降低人口密度，保障首都核心功能承载空间；提升城市发展新区公共服务水平，增强首都功能疏解承接地的承载能力和人口吸引力，支撑城市战略定位；提高生态涵养发展区公共服务能力，有序承接中心城区疏解的教育、医疗、文化等公共服务资源。 织梦好，好织梦

2.推进京津冀公共服务协同发展。以资源共享、区域衔接完善有利于人口流动的公共服务机制。加大对疏解承接地公共服务支持力度，增强对疏解人口的承接吸引力。向外转移疏解部分教育、医疗等公共服务资源优先向产业疏解承接地倾斜，以整体或部分搬迁、对口支持、共建共管等方式推进高校、医院向中心城外疏解，推动优质公共服务资源向周边城市辐射，提升京津冀公共服务均衡化水平[17]。加强制度衔接，加快京津冀基本公共服务一体化发展，进一步缩小三地公共服务差距，推进京津冀社会保障制度有序衔接，确保跨区域流动人口养老、医疗保险等社保转移接续，保障人口地区间流动社保待遇有序转移衔接。

（二）改革试点先行，增强公共服务财政保障机制

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1.充分发挥财政引导作用，设立协调发展基金。建立京津冀公共服务协调机制，增强跨区域统筹合作协调。区域财政均衡转移有助于推动京津冀公共服务一体化发展[18]，筹建京津冀区域性公共服务协调发展基金，发挥财政资金引导作用，鼓励社会资本参与合作，增强首都辐射周边的带动力。通过协调发展基金对京津冀跨地区公共服务（如社保、养老等）以及京津冀公共服务一体化设施建设给予资金支持，为公共服务京津冀共建共享奠定财力基础。 copyright dedecms

2.完善市区间转移支付制度，与人口调控相挂钩。增强人口信息管理，搭建人口信息管理大数据平台，加强与公安、卫计等部门人口信息资源整合，及时、准确获取全市人口基础数据，为区域内人口变动以及公共服务设施布局提供人口决策依据和基础信息。完善转移支付办法，探索市区财政转移支付与人口调控挂钩机制，进一步提高转移支付资金分配的科学性和合理性，将人口转移纳入市区转移支付测算指标，保障与人口转移地区人口规模与结构相适应的的教育、公共卫生等基本公共服务财政供给能力。 织梦好，好织梦

3.健全区域间的财政补偿制度，与功能疏解相挂钩。以京津冀被列为全国全面创新改革试验区为契机，探索建立京津冀公共服务财政补偿机制，促进公共服务资源区域间合理布局，提升周边地区人口疏解的承接能力。选取部分试点项目，开展京津冀跨地区养老服务财政补贴“钱随人走”，对在京外机构京籍人口享受北京同等补贴待遇，推动京津冀医保、养老保险等异地实时结算、社保转移接续。 dedecms.com

（三）现代化治理创新，改进公共服务供给

1.加快“互联网+公共服务”发展。提升公共服务信息化水平，以互联网技术优化公共服务供给方式，缩小公共服务区域差距[19][20]。促进“互联网+教育”“互联网+养老”“互联网+健康”等“互联网+公共服务”发展，线上线下相结合，推动公共服务供给智慧化、多样化、便捷化。加强信息基础设施建设，运用智能终端、大数据、云服务等信息技术提升公共服务信息化水平，一方面及时采集获取居民个性化服务需求，以便提供精准化服务；另一方面通过信息化推进优质服务资源的共享，提升服务的可及性和便利性，增强服务的综合品质。

2.大力推行政府购买公共服务。大力推进政府向社会组织、企业、事业单位等购买公共服务，对符合条件的公共服务事项，采用政府购买服务提供，政府不再直接承办。进一步激发社会组织活力，加大社会组织扶持力度，积极探索社会组织孵化基地建设，扶持和培育高质量、示范性社会组织。健全社会组织失信惩戒机制，支持社会组织健康发展。 织梦好，好织梦

3.加强政府与社会资本合作。对具备条件的公共服务领域项目，积极推广政府和社会资本合作模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本增强基本公共服务的供给能力。鼓励引导社会资本参与公共服务项目投资和运营管理，让公众享有优质高效的公共服务。

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4.完善公共服务绩效评价。建立健全公共服务绩效评价机制，加强公共服务统计数据收集监测，不仅要评价公共服务的投入情况，更要重视公共服务供给过程、产出和结果的评价，注重提高财政资金的使用效率和效果。引入社会对公共服务质量的第三方评估，发挥北京市高校、科研院所等智库力量，利用第三方机构的独立性和专业性，对公共服务实施情况开展评估，加大基本公共服务项目的监测管理，改进公共服务的供给质量和效益。 内容来自dedecms

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