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内容提要：近期开展的中美全球气候治理立场问卷调研显示，我国谈判代表对美国立场的理解与美国谈判代表有所不同，对我国立场的理解也存在较大分歧。这表明我国谈判代表对谈判相关信息的掌握不充分，对谈判前的分析研究也有较大改进空间。

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近日，国家发展改革委能源研究所承担的国家自然科学基金研究项目开展了关于中美全球气候治理立场的问卷调研。问卷主要涉及6类问题，包括对气候变化科学的认知、对全球气候治理的态度、对《巴黎协定》法律属性的解释、对《巴黎协定》条款如何实施的理解、对奥巴马气候政策的评价、对中美参与全球气候治理行为的比较等，要求受访者根据自身经验评估中国、美国奥巴马政府、美国特朗普政府在相应问题上的立场。问卷定向发放给具有气候变化谈判或全球气候治理研究经验的人群，共收回39份，完成率均为100％。其中31份问卷的受访者为我国参与联合国气候谈判代表团现或前谈判代表。同期，课题组对几位美国谈判代表团成员进行了类似问题的访谈，也获得了相应的评估结果。问卷调研和访谈结果的分析表明，我国仍需加强国别政策研究和内部信息通报。 织梦内容管理系统

一、我国谈判代表对中美全球气候治理政策的理解存在偏差 dedecms.com

（一）在对《巴黎协定》条款如何实施的理解方面，我国谈判代表对美国立场的理解与美国谈判代表有所不同 本文来自织梦

我国谈判代表总体上在对气候变化科学的认知、对全球气候治理的态度、对《巴黎协定》法律属性的解释、对中美参与全球气候治理行为的比较等宏观层面问题，以及对奥巴马气候政策的评价等学界研究已经相对充分的问题上，对美国立场的理解与美国谈判代表较为接近；但对于“各国在《巴黎协定》下的履约透明度必须与国家能力相当，且不断提高”和“《巴黎协定》建立的全球盘点机制不能导致国际社会对国家自主贡献提出要求”这两个协定条款如何实施的问题，我国谈判代表总体上认为特朗普政府与奥巴马政府的立场不同，认为特朗普政府不赞同这两个论述。美国谈判代表则认为二者立场一致。

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在这两个问题上选择“不确定”或评估答案与美国谈判代表相反的受访者均占到70％左右，而在所有5道有关《巴黎协定》条款如何实施的问题上，受访者对奥巴马政府和特朗普政府立场的理解选择“不确定”或评估答案与美国谈判代表相反的比例平均分别占到43％和57％。

（二）我国谈判代表之间不仅对美国立场的理解有明显分歧，对本国立场的理解也有较大分歧 本文来自织梦

从所有答题结果统计看，我国谈判代表对于美国两届政府立场的理解，各有38％的受访者给出了与多数受访者评估不一致或“不确定”的答案。其中，较大的分歧也是存在于对《巴黎协定》条款如何实施的理解方面，尤其是对特朗普政府的立场。5题平均的多数意见仅占到总受访数的48％，“不确定”占到24％，相反意见占到28％。对于我国的立场，受访者中平均也有27％的答案与多数意见不一致或“不确定”。其中，分歧最大的问题也属于对《巴黎协定》条款如何实施的理解，尤其是对我国是否赞同《巴黎协定》所建立的促进遵约机制不应对国家自主贡献的充分性、合理性、进度做出评判的问题。58％的受访者认为我国赞同，19％认为我国不赞同，还有23％表示不确定我国持何种立场。对于透明度规则如何实施，也有35％的答案与多数意见不一致或“不确定”。 织梦好，好织梦

（三）我国谈判代表对中美全球气候治理立场的理解不深刻、不充分，答案中出现的“不确定”比例较高

问卷要求受访者按五档给出评估结论，即赞同、基本赞同、不确定、基本反对、反对。在对我国、奥巴马政府、特朗普政府相应立场的评估中，平均分别有8％、19％和15％的答案为“不确定”。其中对我国立场“不确定”比例超过10％的共有6题，对美国立场“不确定”比例超过20％的共有7题。 内容来自dedecms

对我国立场的不确定反映在《巴黎协定》条款的实施方面，主要是对于促进遵约和透明度规则如何实施的不确定；在气候变化科学方面，有13％的受访者不能确定我国政府是否认同人类活动是造成当前气候变化的主要原因；在全球气候治理基本框架方面，有16％的受访者不能确定我国政府是否认同发达国家有义务通过双边机制向发展中国家提供支持；在中美参与全球气候治理的行为比较方面，有13％的受访者不能确定我国政府是否认同中国已提出的国家自主贡献与美国在力度上可比。 dedecms.com

对美国立场的不确定仍主要集中在《巴黎协定》条款如何实施方面，对国家自主贡献、全球盘点、促进遵约机制如何实施，无论是评估奥巴马政府立场还是特朗普政府立场，都有25％以上的受访者选择了“不确定”。 dedecms.com

二、出现上述偏差的原因在于信息掌握不充分、谈判研究不深入

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无论多边谈判还是双边谈判，都需要谈判代表知物、知己、知彼。要理解谈判内容才能确定己方立场，要了解对方关切才能分析形势，最终达成于我有利的结果。全球气候谈判由于涉及到自然科学、法律、政治、经济、工程技术、管理等多个学科，所需研究的问题十分复杂。从本次调研结果看，我国谈判代表和谈判支撑专家对气候谈判的分析与研究尚有待深入完善，尚有较大的提高空间。

（一）了解国外政策动向的渠道少，难以全面理解和把握重点国家政策的延续性与动态变化

我国气候谈判代表团由政府官员和科研事业单位、高等院校专家组成，其中承担重点议题谈判任务的代表中专家约占60％。与政府官员相比，专家们获取国外政策动态信息的渠道少，只能通过个人往来和公开渠道了解国外信息，难以及时、全面、准确获得国别政策分析所需资料，使得其对重点国家政策的评估缺乏充分的证据支撑，容易出现遗漏和偏差。 织梦好，好织梦

（二）对谈判的理解受到局限，关注本人负责的议题较多，而对整体形势和其他议题的把握不够 copyright dedecms

谈判代表团成员来自多个部门，在谈判中各司其职，发挥本身专业技术优势，完成了中央交办的谈判任务。尽管国家应对气候变化主管部门在每次谈判前后都组织了对案讨论会和谈判总结会，但近年来在这种交流会上发言的代表和专家越来越少，发言往往只针对本人负责的议题，很少对谈判总体形势和其他议题发表见解。原因既有分工使然，也有大家不愿意对别人的议题“指手画脚”。同时，掌握信息和研究不足，参与讨论则缺乏底气。这使得在整个代表团中逐渐只有谈判牵头部门才关注和掌握整体情况。同时，对案讨论会距离谈判日期过近，牵头部门往往在听取讨论前就需向中央报告整体对案，这也使得谈判代表和专家认为自己没必要分析整体形势。于是就出现了谈判代表在其他议题上对我国立场和美国立场吃不准的情况。

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（三）国别研究的应急性强、专题性强，系统性不足，难以把握国别政策的发展脉络，从而影响判断 织梦好，好织梦

我国应对气候变化和科学技术主管部门自2009年哥本哈根气候会议以来，加大了对气候谈判的支撑研究。然而迄今为止，对气候变化国别政策的研究仍存在两个问题。一是从国际政治角度开展的研究与谈判联系不紧密，承担者极少参与气候谈判实践，难以发现和解答谈判需求。二是从谈判需求角度开展的国别研究持续性不足，没有定向、稳定的资金支持，缺乏对关键国家的长期关注。一般而言，除非政权发生颠覆性改变，国家根本利益是不会发生变化的。同时执政者改变却有可能带来政策变化，这就要求研究者既看到国别政策的当前变化，也要看到国家利益的不变，并从中去理解短期的政策变化。

我国当前对国别政策的研究经常处于有项目就研究，没项目就暂停，再来项目再重启炉灶的状态，每次都把近期发生的表面问题梳理一遍，而缺乏对问题的深入分析和持续跟踪。于是就出现谈判代表只看到特朗普政府政策的表面，而忽视了美国的根本利益，从而导致我方对美国立场的判断与美国谈判代表的判断结论相反。

三、关于改善谈判支撑工作的建议 织梦内容管理系统

我国气候谈判代表团在中央指导下，经过多年的实践与传承，已经成为维护国家利益和为发展中国家声明主张的重要力量，尤其是贯彻习近平总书记系列讲话和中美元首、中法元首气候变化联合声明精神，完成了谈判达成《巴黎协定》的任务，并在后续实施细则谈判中发挥了应有作用。然而从本次问卷调研结果看，我国的谈判支撑工作还有待改进。

（一）应对谈判代表团加强政治培训，提高谈判代表的政治意识

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谈判不是一般工作，而是中央交办的重要政治任务。牵头部门应加强对代表团每个成员的政治培训，使每位成员都能站在政治高度并树立全局意识，做好谈判及其支撑准备，而不仅仅局限于完成本人负责的具体谈判事项。

（二）应在做好保密工作的前提下，向谈判代表开放重点国家相关国别政策信息内部资料

国家建立了内部信息资料搜集和通报系统，包括重点国家的国别政策信息动态。谈判代表团承担了国家特殊政治任务，成员政治素质过硬，在做好保密工作的前提下，应当更多地了解重点国家的政策动态，才能更好地做好谈判支撑工作。牵头部门应定期组织内部信息通报会，向谈判代表团通报相关信息，并要求谈判代表及其所在单位做好相应的保密工作。

（三）应建立稳定、延续的谈判支撑研究人员队伍和经费保障体系 内容来自dedecms

谈判具有延续性，谈判支撑队伍不稳定，新人缺乏传帮带，不利于整个代表团把握谈判形势的发展脉络和重点国家的根本利益诉求，难以辨识国别谈判立场的变化及其动因。国家科技主管部门应对包括气候变化在内的各项重点谈判建立专门的科研支撑体系，根据谈判牵头部门建议，定向给予经费保障，并根据谈判支撑研究的特殊性，在预算科目和额度方面制定专门的管理办法，以鼓励谈判代表及其技术支撑团队稳定、延续地完成好国家任务。

（四）应建立代表团定期交流机制，加强宏观形势分析与微观议题进展的互动

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代表团各位成员不仅应熟悉本人负责的具体议题，也应树立全局意识，知道本议题在整体中的地位及其与整体形势、其他议题的相互影响，才能更好地完成中央交给全团的任务。牵头部门应结合或独立于对案讨论会和谈判总结会，定期组织谈判形势分析会，对近期中央最新指示、主要国家相关政策的变化、谈判相关各种会议进展、谈判支撑研究进展等开展讨论和交流，为代表团成员做好谈判支撑准备提供便利。（nc-0120181015）

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