派智库

为贯彻落实中央脱贫攻坚决策部署，国土资源部出台了保障扶贫开发用地、完善拓展增减挂钩政策、优先安排国土资源改革试点、支持开展农村土地整治等一系列超常规、合金量高的支持政策。为深入掌握土地政策在扶贫中精准施策、精准落地情况，2016年5月9日—18日，我们对广西百色靖西市、南宁隆安县，重庆万州区、石柱县精准扶贫中土地政策问题进行了专题调研。 本文来自织梦

1.扶贫开发中城乡建设用地增减挂钩政策落地差异大 织梦内容管理系统

增减挂钩政策可以变“输血”为“造血”，易“授鱼”为“授渔”，是实施精准扶贫的有力抓手，实现精准脱贫的有效途径，但在全国实施效果差异大。据对广西、重庆调研看，两省市基本未实施城乡建设用地增减挂钩政策。广西虽然2009年即被国土资源部批准为全国第三批城乡建设用地增减挂钩试点，但截至目前，尚无利用增减挂钩政策实施易地扶贫搬迁的案例，也没有节余增减挂钩指标有偿转让交易的案例。究其原因，一是增减挂钩政策推进易地扶贫搬迁的实施难度大，基层政府和相关部门推行增减挂钩政策的积极性不高。广西贫困村大都位于大石山区、石漠化地区，且农民居住分散，腾退规模小，复垦难度大，宅基地拆旧后可复垦为耕地的面积不多，节余的增减挂钩指标有限，可产生的预期收益少。基层政府和相关部门觉得增减挂钩政策在扶贫开发中不能给政府带来红利，也没有社会资金进入，推行增减挂钩的积极性也不高。二是宅基地腾退难度大，主要是农民腾退意愿不高。靖西市10年来已经搬迁20-30个自然村（屯），但截至目前，只有1-2个村（屯）腾退复垦。一方面，农民传统的乡土观念和祖屋故土难离的思想普遍较重，同时，易地扶贫搬迁和生态移民后，因对后续生活保障有顾虑，退出来的旧房子也不愿意拆，造成占新不拆旧，两头占地现象普遍。另一方面，农民的-‘10益诉求没有得到充分体现，在一定程度上造成农民对政府组织实施闲置废弃宅基地复垦普遍持不信任、不支持态度。国家、自治区对实施增减挂钩和宅基地复垦后形成的农用地所有权和承包经营权的归属尚缺乏明文规定，此外，广西也尚未出台农民宅基地腾退复垦的奖励办法和奖励标准，而“继续拥有宅基地复垦后的土地使用权”、“拆旧复垦后获得合理的经济补偿”恰恰是广大农民对实施增减挂钩的最大利益诉求。

重庆由于实施地票政策，地票项目相对增减挂钩项目操作简便，重庆增减挂钩项目基本无人申请，2013年以来几乎没实施。但从调研情况看，参与地票复垦的农户还有其他合法稳定的住所，复垦的基本都是闲置废弃的住房和宅基地，是农民不需要的房子，贫困户反而没有资格申请地票复垦。可见，参与地票复垦的农民绝大部分不是贫困户，地票政策在精准扶贫中尚需精准发力。同时，地票政策不涉及实物安置和产业发展，仅限于获得地票价款，难以实现贫困人口持续增收和稳定脱贫。 dedecms.com

2.设施农用地政策对精准扶贫的支撑保障作用不足 织梦好，好织梦

对于贫困农民来说，传统农业解决不了温饱，救济式扶贫也不能解决根本问题，产业扶贫使输血式扶贫向造血式扶贫转变，是稳定脱贫的必由之路。产业扶贫绕不开设施农用地和旅游用地。由于贫困户无能力搞农业产业化，对土地政策需求最强烈的还是设施农用地政策。但现行设施农用地政策对精准扶贫的支撑保障作用不足。 织梦好，好织梦

一是设施农用地政策对畜禽养殖和种植规模有严格要求，在一定程度上阻碍了贫困农民增收脱贫的途径。如重庆养羊要求常年存栏量达到600头，养兔常年存栏量达到6000只，养肉鸡常年存栏量12000只，工厂化作物栽培达到20亩，粮食生产种植达到100亩，贫困农民由于没有资金来源，一般达不到规模化养殖和种植的要求。 织梦好，好织梦

二是设施农用地要求编制土地复垦方案，交纳土地复垦保证金，在一定程度上增加了贫困农民的负担。 dedecms.com

三是由于种植花卉、中草药经济效益较高，2014年以前农民用设施农用地种植花卉、中草药增收致富的效果较为显着。但2014年出台的《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）（以下简称国土资发127号）取消了设施农用地可以用来种植花卉、中草药的相关条款，阻碍了农民致富的渠道。

内容来自dedecms

四是国土资发127号取消了仓库用地，即加工储存用地，与实际需求不符。加工储存用地是为农业服务的，现代化农业尤其是高山农业需有仓储、物流方面的用地保障。 本文来自织梦

3.旅游扶贫用地政策难以精准落地

copyright dedecms

贫困地区由于其特殊的地理位置、生态环境和少数民族聚居的特性，旅游资源较为丰富，发展旅游产业潜力较大。农民对发展乡村旅游的热情普遍较高，对实施旅游扶贫用地政策需求强烈。但从实际情况看，旅游项目的确定和旅游设施用地的选址往往具有很大的不确定性，在土地利用总体规划编制或规划调整完善过程中，难以将旅游项目特别是旅游设施用地在规划上进行准确落位。很多拟建设的旅游项目因不符合土地利用总体规划而无法建设；部分旅游项目即使符合启动规划修改的条件，但规划修改的程序繁杂，规划修改成果编制和审查报批时间周期长，致使旅游项目用地规划落地难的问题比较突出，这在一定程度上制约了贫困地区旅游资源的开发和旅游产业的加快发展。

4.精准扶贫中谨防工业园区盲目圈地

dedecms.com

广西的易地扶贫搬迁安置主要依托工业园区，采取以县城集中安置为主的模式，建设扶贫生态移民新城以及新型城镇化新区。如震东扶贫生态移民规划用地规模7.6平方公里，规划安置移民共1.94万户7.66万人。这种安置方式一是由于进入城镇的是经济条件最差的贫困户，将贫困人口安置过于集中，人口规模过大，易形成新的贫民人口聚集区，引发新的社会问题。二是谨防工业园区搭上移民搬迁的班车，盲目圈地浪费土地资源。由于广西工业刚起步，扶贫搬迁主要依托国有工业园区，根据搬迁人口规模配套园区用地规模，并实行应保尽保。配套的工业园区一般是生产批发小五金及皮鞋加工等技术含金量低的产业，考虑到工业产业的生命周期及工业发展的长久性、持久性，完全依托工业园区进行产业扶贫的方式要慎重，谨防工业园区盲目圈地。 织梦内容管理系统

重庆由于工业园区已经发展较为成熟，进入后工业时代，高山生态扶贫搬迁安置主要采取在本镇就地安置模式，绝大部分安置在集体土地上，安置规模适中。产业依托主要是发展农业产业化，建立生态农业园。可见，产业扶贫不一定要全部发展工业，应结合当地特殊的地理位置、资源状况和特定的经济发展阶段，因地制宜选择合适的产业，避免一味借移民搬迁扶贫盲目圈占工业用地。 本文来自织梦

5.沿边土地政策对兴边富民和边贸扶贫缺乏有力支持

由于边境省份的边境县（市）与国外接壤，发展沿边产业和边境贸易具有得天独厚的优势。实施兴边富民工程，将沿边开发、发展边贸与扶贫开发相结合，成为边境省份推进扶贫攻坚工作的重要途径。但我国在沿边土地政策上，尚未出台有利于促进边境沿线人口稳定和增长的土地管理特殊支持政策，现行土地管理政策阻碍了沿边优势的发挥。如广西有8个边境县（市）与越南接壤，对沿边土地政策扶贫有强烈的需求，但我国长期以来对沿边缺乏相应的土地扶贫开发政策，边民或企业在边境沿线建房需严格按土地利用总体规划实行用途管制，并按规定办理农转用审批手续，在基础设施建设方面也没有任何用地优惠政策，从而不利于边民稳边安边兴边。而越南则对边民在边境沿线的开发建设采取了全方位的鼓励和支持措施。越南边民在边境沿线建设房屋等建筑物在选址上享有很大的自由度，除少数由政府管控的特定区外，边民可随意选址建设且无需办理行政审批手续。此外，边民在边境沿线建房还可享受政府的各种补贴。可见，对边境地区和非边境地区，我国差别化土地管理政策未得到充分体现，土地政策对沿边扶贫开发和鼓励边民守土戍边的支持力度不足。（nc-1820161216）