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摘要：当前，我国经济下行压力持续加大，经济增速放缓影响就业增长，稳定就业成为各级政府关注的首要问题。公益性岗位开发是积极就业政策体系中的有力举措，是供绐侧结构性改革在劳动力市场中的具体体现，通过加大制度创新和功能拓展，充分发挥公益性岗位开发在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的重要作用，对于完善应对经济波动的政策预案、加强劳动力市场政策干预具有重要现实意义。

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关键词：公益性岗位 积极就业 本文来自织梦

一、现行公益性岗位政策的基本情况和实施中存在的问题 织梦好，好织梦

在现行就业政策体系中，公益性岗位的规范定义最初是由原劳动和社会保障部在2003年颁的《关于开展下岗失业人员再就业统计的通知》中提出的，是指“主要由政府出资扶持或社会筹集资金开发的，符合公共利益的管理和服务类岗位”。公益性岗位以安置就业困难人员为主要目的，是由政府设置的非营利性公共管理和社会公益性服务岗位。

一般而言，公益性岗位包括4类：一是社会公共管理类岗位，如劳动保障协理员、社区治安联防协管员等岗位；二是城市社区公益性岗位，如区（县）、街道（乡、镇）、社区开办的非营利性公共卫生服务、医疗服务、敬老院等机构，在街道（乡、镇）、社区的保洁、保绿、保安及社会化服务等岗位；三是机关事业单位工勤保障和公共服务岗位，主要指收发、驾驶、门卫、打字、物业管理等需要招用编制外人员的机关后勤岗位：四是其他就业岗位。

承接公益性岗位的人群范围主要包括：城镇下岗失业人员中的“4050”人员：享受城市居民最低生活保障且失业1年以上、就业确有困难的人员：夫妻双方均为下岗失业人员；家中两代人为城镇下岗失业人员；抚养子女的单亲下岗失业人员和夫妻一方无业另一方为城镇下岗失业人员；应届大学毕业生；有就业愿望而未就业的残疾人。 织梦好，好织梦

从公益性岗位政策内容和适用对象看，目前公益性岗位是以财政性资金补贴为支持的主渠道，主要通过对就业困难人群等低收入居民的就业安置，实现困难人群的再就业，满足困难家庭的基本生活需求。从适用角度看，公益性岗位政策具有兜底、帮扶和过渡性质的政策特征，本质上是临时性的政府救济岗位，是就业困难人员在失业与就业状态转换中的加油站和中转站。 织梦内容管理系统

近年来，设置和购买公益性岗位的做法日益受到各级政府的重视，并成为地方政府解决大龄失业人群和其他就业困难人群再就业的重要举措。初步估算，全国公益性岗位总数超过200万人，在促进困难人群再就业、解决居民生活困难问题等方面发挥了积极作用。

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由于政策定位、服务范围和工作基础等方面的原因，公益性岗位开发在实施中还存在一些突出问题。 dedecms.com

1.岗位过于低端，政策效应的空间有限。公益性岗位主要围绕社区管理和服务而设置，属于专业技能要求较低的低端服务和管理岗位。由于局限于产业和社会分工的低位和末端，岗位范围偏窄，就业数量和质量受到限制，缺乏技能培训和职业上升空间，符合条件人员申报公益性岗位就业的积极性不高。 本文来自织梦

2.管理方式不规范，岗位效率不高。公益性岗位的用人需求主要是由街道、社区等基层部门上报，由于各级政府对公益性岗位的认知程度尚停留在困难人群帮扶、救助的层面上，缺乏统一的岗位职责标准，人社部门和用人单位没有建立很好的联动监管机制，公益性岗位人员信息得不到及时反馈和互通共享。 内容来自dedecms

3.公益性岗位的资金保障和政策宣传较为薄弱。公益性岗位设置，作为积极就业政策的配套措施，其效果受到资金支持渠道单一的制约，有关部门对这项工作经费的支持和宣传力度有限，社会知晓率较低，部分就业困难群体对相关政策及具体内容了解较少，公益性岗位的政策优势没有得到充分发挥。

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4.安置人员的就业观念消极，缺乏有效激励。有些人把公益性岗位工资片面理解为是政府发放的困难补贴。嫌弃公益性岗位的工作条件差、待遇低，不愿意上岗，存在“轻松岗位多人争抢、脏累岗位无人问津”的现象。由于安置对象属于扶持对象，对政府存在“等靠要”依赖心理，把公益性岗位当成“铁饭碗”，个人寻求其他就业机会的积极性不高。 本文来自织梦

二、创新开发公益性岗位的可行性和必要性 内容来自dedecms

公益性岗位开发主要是由政府财政性资金在就业领域中发挥作用，不仅具有稳定就业岗位和解决民生问题的保障作用，而且能够在经济波动中发挥稳定经济增长、增强社会预期的积极作用，在经济新常态中同样具有可行性和必要性。一些国家的成熟经验和成功实践可资借鉴。 织梦好，好织梦

1.美国大萧条时期实行的“以工代赈”政策。在经济大萧条时期，罗斯福政府创新经济社会政策，大力实施“新政”，通过以工代赈、兴办公共工程的方式增加就业岗位，稳定生产和消费秩序。最著名的是开设工程兴办署和全国青年总署。开设的公共工程，既包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑物，还包括植树护林、防治水患、水土保持、道路建筑、开辟森林防火线和设置森林望塔等环保工程。联邦政府支出的种种工程费用及直接救济费用达180亿美元，提供了近3000万人次的就业岗位，借此修筑了近1000座飞机场、1.2万多个运动场、800多座校舍与医院，开辟了740多万英亩国有林区和大量国有公园。这些经济和社会领域的新举措，对美国经济走出萧条发挥了重要作用。

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2.法国应对高失业，与企业签订“责任契约”。为应对高达10.3％的失业率，法国政府提出从2013年政府预算中拨付20亿欧元用于创造政府扶持的就业岗位计划。2014年，法国政府探索与企业建立“责任契约”，即企业只要在5年时间内多创造出总计22万～30万个就业岗位，并多扶持低收入群体，政府承诺会减轻其100亿欧元的资金负担。

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3.德国通过创新激励性的公益工作，完善社会就业政策体系。德国1996年的《社会救助法案》强调，社会救助的目标之一，是“帮助人们实现自救”，申请者必须证明自己曾经努力寻找工作。针对这一目标，地方政府制定了“为福利而工作”计划，直接提供一些临时性工作，特别是社会公益活动；对失业者施加压力。要求他们恢复工作和生活信心，努力寻找新工作，不囿于先前的工作资格和收入水平。 本文来自织梦

经过30多年的经济高速增长和全面深化改革，我国开始进入全面建成小康社会的新阶段。经济发展环境和社会结构发生了深刻变化，产业升级、城镇化加快、老龄化显现、社会管理要求提升等新特征新要求，为宏观经济政策和社会政策调整提供了机遇和挑战。同时，要求各种宏观政策更加具有适应性、灵活性和有效性。加大制度创新，完善公益性岗位开发政策，创新开发公益性岗位的必要性日益凸显，主要表现在补“短板”上。

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1.补就业岗位的短板。随着收入水平、消费观念的不断提高，以及城镇化带来的人口集聚效应和老龄化产生的刚性趋势，社会管理和公共服务方面岗位的社会需求不断攀升，且很难逆转。这些需求既囊括了国家政策引导发展的健康服务业、养老服务业、体育产业、环保产业等多个领域，又扩展到城乡居民生活的方方面面，如治安交通管理、社会保障管理、社区综合治理、环境整治岗位等。除了营利性企业和机构、慈善组织以及社会互助外，相当数量的服务需求和绝大多数的管理需求都要通过政府购买服务等公益性岗位加以满足。据推算，2015年，我国老年人护理和生活照料服务潜在市场规模超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个， 内容来自dedecms

2.社服务业发展的短板。随着经济发展进入新常态，加快我国产业升级、提高产业竞争力成为必然选择。在社会分工不断细化、专业化的条件下，除了加快生活性服务业的就业岗位开发，还要兼顾以人力资本和知识资本为主要特征的生产性服务业的引导和培育。目前，我国为数众多的科研院所、高等教育机构、企业研发中心和公共技术平台等中高端领域中。大量的方案设计、技术实验、资料分析、产品维护和辅助管理等专业技术人才和岗位极为短缺，成为制约服务业高级化的瓶颈约束。例如，2013年我国产品检测实验室数量约到3万家，较2000年增长近5倍，而全国同期专业技术人员人数增长却不到5％。在这些微利、辅助性的和公共技术平台领域，公益性岗位开发应该得到积极推进和覆盖。同时，一些中高端科研技术领域的公益性岗位，对于提高大学生实践和就业技能也具有积极的促进作用。 织梦内容管理系统

3.补政府基层建设的短板。在当前的就业结构性矛盾中，以大学生就业难为主要特征的青年就业越来越引人关注。同时，随着社会发展，我国农村基层和社区基层面临人员结构老化、知识水平老化等城乡基层建设薄弱等问题。建设城乡统筹的社会公共服务体系，需要转换财政支出视角、拓展公益性岗位的功能和范围，鼓励和支持大量年轻人到基层农村和社区去，改善基层医疗卫生和科技教育条件，促进劳动力合理流动，助推年轻人增长实践才干，优化人才配置，逐步提高城乡统筹的基本公共服务化水平。

4.补社会福利和治理的短板。我国经济发展已进入新阶段，消费需求个性化和社会福利多样化逐步显现，公益性岗位开发在传统扶危济困的基础上，应逐步将政策受益人群调整、扩展到更多中等收入居民，促进其生产生活更加便利化，释放消费需求，增进社会福利。同时，将扶贫济弱与创新提升有机整合起来，避免公益性岗位政策由于受到边缘化而出现低效、失效，努力让更多的岗位承担人通过扩大社会参与提升自身技能，重新获得社会认可，实现社会价值，促进社会秩序从根本上实现长治久安。

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三、创新开发公益性岗位的基本思路和对策 本文来自织梦

在政府干预经济波动的政策工具中，财政政策具有政策作用时间短、结构调节灵活和杠杆效应大的特点，就业政策具有调节社会供给水平、影响社会经济预期的特点。创新开发公益性岗位是实现二者结合的最佳节点和最优交集。要从稳定经济增长的战略高度着眼，通过提升公益性岗位的政策定位，加强与相关宏观政策协调衔接的顶层设计，丰富和创新政策工具，拓宽政策适用领域，着力补齐短板，使政策功能从单一的“增岗位、保生活”向“调结构、促升级”转换，使公益性岗位向综合性、多层次、宽领域加快发展，在积极就业政策体系中发挥更为重要的作用，努力实现公益性岗位开发政策效果的最大化。

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1.破解政策定位瓶颈。加强对公益性岗位开发的组织领导和顶层设计，把公益性岗位创新开发作为应对经济波动、发挥积极财政政策和就业政策作用的政策着力点，由综合部门结合宏观调控形势变化，加强统筹协调，制定年度公益性岗位规模增长计划和发展目标，改变单纯由人社部门、民政部门分散负责的传统做法，带动更多职能部门开发复合型公益性岗位。当前。一方面，应对现有公益性岗位政策的实施效果进行评估分析，梳理和掌握城乡之间、地区之间和产业之间的公益性岗位的基本状况。为下一步分行业、地区和人群制定公益性岗位开发规划打好基础：另一方面，从经济波动预案角度，可比照扶贫开发中以工代赈（重点在农村地区）的做法和政策，加快建立健全公益性岗位开发的项目库，重点集中在拉动经济增长效果明显的城市基础设施等工程项目领域，加快实施项目建设。 织梦内容管理系统

2破解资金短缺瓶颈。资金供给不足、渠道狭窄是制约公益性岗位开发的主要障碍，要多措并举、综合施策，多渠道整合、集中有限财力投入到公益性岗位开发中。一方面，继续加大财政在就业领域的资金投入力度，合理调整资金使用结构，保证就业专项资金增长幅度不低于救济救助资金增长。打破就业专项资金中用于公益性岗位开发的比例限制，增强财政资金支持的灵活性和有效性。另一方面，加大制度创新，发挥财政资金杠杆作用，鼓励和吸引多种社会资金投入公益性岗位开发，通过税费减免、以奖代补、特许经营条件让渡等形式，既可以通过公交、供水、燃气、电力等涉及公共服务的市政类公司提供就业岗位，也可以通过政府、企业、居民三方共同分担成本，在垃圾处理、共性技术平台岗位等领域运用政府补贴的办法，有效保障部分社会管理和公共服务领域公益性岗位的开发运用。

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3.破解应用低端瓶颈。从积极应对经济波动、提升和调整公益性岗位适用范围和领域的角度，应加强形势调研分析，重新定位公益性岗位的政策内涵和具体标准。明确将适用范围尽快扩大到相关产业特别是服务业，积极扩展岗位领域、提升岗位层次。一方面，将公益性岗位向社区服务、医疗卫生、专业护理、老年康复、幼儿教育、环境保护等专业性社会公益服务领域延伸，定向支持技术实验、资料分析、产品维护和辅助管理等科研教育机构中的专业技术岗位，实现多行业增加就业岗位：另一方面，重点针对大学生就业的结构性矛盾，将大学生村官、“三支一扶”、大学生西部服务计划、农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划等涉及人力资本积累的项目纳入公益性岗位范畴，进一步提高公益性岗位的政策地位和层次。 织梦内容管理系统

4.破解社会管理瓶颈。不断加大对全社会公益性岗位政策宣传力度，通过媒体网站公开公益性岗位、用人单位信息等，使就业困难群体及时了解政策，获得就业机会，树立正确的就业观念，充分认识到公益性岗位并不仅是一种福利待遇和救济手段，而且是政府开发的服务社会公众的劳动岗位。只有通过劳动付出才能获取劳动报酬。通过政策宣传，消除政策差别和社会歧视，唤醒和提升全社会对公益性岗位、公益事业的重视支持，带动社会力量参与公共服务提供和公益事业建设，增进全社会的公共福祉。 本文来自织梦

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